臺北高等行政法院判決
92年度訴字第5460號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○共 同訴訟代理人 羅翠慧律師複 代理人 林奕秀律師被 告 桃園縣政府代 表 人 丑○○縣長）住同訴訟代理人 辰○○
寅○○卯○○上列當事人間因建築執照事件，原告等不服內政部中華民國92年10月23日台內訴字第0920007174號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件訴外人王文鐘及江朝宗等向被告申請於桃園縣○○鎮○○○段946、946之5至946之16、947至950地號等17筆土地興辦「永福金寶塔靈（納）骨塔開發案」，案經前臺灣省政府社會處以民國83年9月27日83社三字第52099號函核復原則同意設置，並經桃園縣環境影響審查委員會有條件通過該開發案之環境影響說明書。該開發案亦循序取得山坡地開發許可、雜項執照及非都市土地變更編定之許可，被告於91年1月15日核發（91）桃縣工建執照字第會溪0051號建造執照予訴外人王文鐘及江朝宗（起造人嗣後變更為江朝宗及菩提山事業有限公司《負責人王文鐘》），並以91年12月27日桃縣工建管字第6532號簡便行文表備查其開工。原告等均為居住於桃園縣大溪鎮永福里之居民，因聽聞該開發案已領得建造執照，即於91年6月24日提出陳情表示反對興建（即提起訴願之意），案經內政部審理結果，乃於92年10月23日以台內訴字第0920007174號訴願決定不受理，原告等不服，遂提起本件行政訴訟，請求如其聲明第1項。嗣於訴訟中，被告核發桃園縣工務局93年3月27日（93）桃縣工建使字第溪0383號使用執照予菩提山事業有限公司，原告乃追加第2項聲明。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應撤銷桃園縣工務局93年3月27日（93）桃縣工建使字第溪0383號使用執照。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告等為系爭建築執照及使用執照之利害關係人：
⑴「按人民對於中央或地方機關之行政處分，只需認為違
法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願」（69年判字第234號判例參照），本件訴願決定書未針對原告之權利或利益是否確有受損一情作實質調查審究，即謂原告等並非上開執照許可建築之建築物系爭17筆土地之土地所有權人，故非原處分之利害關係人，即將原告等訴願駁回云云，顯然違反上述判例見解。
⑵原告等之住居環境權、身體權、財產權及人身安全之生
命權等憲法第15條所保障之權利確已受到甚大損害，原告雖非直接受處分人，但卻為該行政處分之利害關係人：
①原告雖非上開執照許可建築之建築物土地所有權人，
但卻係住居於上開土地鄰近之人，且所有不動產亦鄰近於該建築物，其中乙○○、丁○○、子○○係居住於系爭開發地之鄰近（如丁○○之住所相距於該開發地約450公尺），而原告甲○○、丙○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等人非但住居於該開發地鄰近（如戊○○之住所相距於該開發地約480公尺、己○○之住所則約距550公尺），且所有不動產亦均住於該開發地鄰近。而甲○○為大溪鎮永福里里長，受該里里民（含居住或置產於本里民眾，共1,700餘人），推選擔任反對興建永福納塔自救委員會主任委員。其所代表之里民中，亦有不少人居住臺北縣區域內（即鄰近於系爭17筆土地）。以原告甲○○代表里民中之江木庭為例，其設籍於臺北縣板橋市○○路149之1號，其所飲用之水源即為第十二區管理處之水源（即板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水水體區），因此系爭行政處分顯然有影響里民江木庭之人身安全之生命權（如供水安全）、身體權（如污染飲用水品質影響身體健康）等，憲法第15條之所保障之住居環境權、身體權、財產權、人民之生命權。因此，原告等人當然確為被告核發該建案建照及准許開工之行政處分之利害關係人。
②被告核准「永福金寶塔靈（納）骨塔」建案所據之法
令如水土保持法（第1條參照）、山坡地保育利用條例（第5條參照）、「非都市土地使用管制規則」、「水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點」及「墳墓設置管理條例」（第7條參照）之立法目的雖在於保障公共利益，亦兼有保護個人權利之作用：
依學說之見解，得以「保護規範說」來判斷法律所
規範之目的係純為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用。該說分為新舊兩說，舊說偏重立法者之意旨，來詮釋法律是否具備保護個人權利之目的；新說則著重於客觀規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境權之保障、建築計劃或其他計劃實施所造成之影響等，予以斟酌，例如司法院釋字第469號解釋理由書中對如何判斷法律規定之目的係為保護人民法益即有闡釋。
從舊保護規範說之觀點而言，殯葬管理條例第1條
第1項規定：「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例」，既有「促進殯葬設施符合環保」、「兼顧個人尊嚴」及「提升國民生活品質」之旨，即可得知依立法者之意，該法亦有保護鄰近居民之個人財產權、生命權、身體權及環境權等權利之目的；又從新保護規範說之觀點而言，基於已於91年7月17日廢止之墳墓設置管理條例第7條及殯葬管理條例第8條均規定「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之．．．」，即知墳墓設置管理條例及殯葬管理條例之相關規範之規範範圍（如與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於1,000公尺、與學校之距離不得少於500公尺），具有適用對象之得特定性（鄰近居民），以及公害防止、環境權之保障（飲用水之衛生、學生之健康）等社會因素，可知上開法規所規範之目的並非純為維護公益，亦兼有保護鄰近居民之財產權、生命權、身體權及環境權之作用。
次按91年1月間施行之非都市土地使用管制規則明
定山坡地保育區不得變更為墳墓用地，而非都市土地使用管制規則之頒布無非慮及土地及天然資源之保育利用，故而人民就土地之利用即受該規則之限制，然也因該等限制而保障住居該地之人民免因住居之鄰近土地遭不當之開發而損及其生命權、財產權或環境權。而行政院環保署81年11月4日公布施行「水源水質水量保護區開發計畫環境影響評佔審查作業要點」第5條第1項規定，應審查「上述靈骨塔設置地點與板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離（以行水區周界為起算點）是否在1,000公尺內之範圍內？」墳墓設置管理條例第7條對於設置供公眾營葬等之公共設施，明定該設置地點與「公共飲水井或飲用之水源地」之距離不得少於1,000公尺；與「學校或貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於500公尺，無非慮及住居該地區之人民之生命權及身體權。可知上開法規所規範之目的並非純為維護公益，亦兼有保護鄰近居民之財產權、生命權、身體權及環境權之作用。
原告等為該建案所坐落大溪鎮永福里之居民，依環
境影響評估法（下稱環評法）第5條第1項第5款、第7條、第8條、第11條、第12條及第13條規定，應與當地居民進行溝通協調，並舉行公開之說明會；其後，業主更應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、業者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書向目的事業主管機關即被告提出，經被告會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，再將勘察現場記錄、聽證會記錄及評估書初稿送請主管機關審查等規定，參照本件永福金寶塔靈（納）骨塔建案於申請開發之時，尚且須向目的事業主管機關即被告提出環境影響評估報告書等情，即知原告等確為被告核發該建案建照及准許開工之行政處分之利害關係人。
於本件中，原告等為系爭建造執照許可建築物之鄰
近居民或有不動產亦均位於該開發地鄰近。依據前述之解釋，其財產權（如不動產價值因鄰近靈骨塔而大幅滑落、或因山坡地開發阻塞防洪水道之斷面影響居家安全導致價值滑落等）、人身安全之生命權（如山坡地過度開發影響排洪、可能引發土石流等、供水安全）、身體權（如污染用水品質影響身體健康）及住居環境權（如附近有殯葬設施，被迫需經常目睹進出之人哀傷容顏，且要被迫時常聽聞喪家之人追思哭泣的哀嚎聲與誦聲，以及令人聞之為之心酸之音響，嚴重影響居家安寧及品質）自受上述水土保持法、山坡地保護利用條例、非都市土地使用管制規則、水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點及墳墓設置管理條例等規範目的之保護。因此，上述法條立法目的應非僅保障公共利益，兼有保障個人私益。故原告等所稱系爭核發建築執照及核備開工之處分對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成影響而損害原告等之財產權、生命權、身體權及環境權，確屬有據。⒉被告違反山坡地開發建築管理辦法第3條所為核發建照之處分，顯有違法：
依本件業者於82年間申請變更土地使用類別時所適用之「山坡地開發建築管理辦法」第3條、第4條第1項暨斯時適用之「非都市土地使用管制規則」第23條規定，足悉申請人就山坡地範圍內之土地如擬申請變更編定者，該申請開發之土地如屬於非都市土地使用管制規則第13條至第18條所規定之土地用地，其開發面積方得以少於10公頃之限制。依內政部於90年5月30日所為臺（90）內民字第9065083號函文明示：「新設公墓及靈（納）骨堂（塔）原則上不准免適用『山坡地開發建築管理辦法』第3條開發建築面積不得少於10公頃之限制．．．」，則本件業主王文鍾、江朝宗等○○○鎮○○○段○○○○號等17筆土地上興建「永福金寶塔靈（納）骨塔」乙案，因其申請開發面積約僅
2.7145公頃，而該等土地又非屬「非都市土地使用管制規則」第13條至第18條所規定之土地用地，依上述函示，仍應適用山坡地開發建築管理辦法第3條「開發面積不得少於10公頃之限制」，予以駁回。詎料，被告竟違法核發系爭建築執照、使用執照。
⒊業者未依環評法規定所取得之建照執照顯有違法：
⑴依本興建案所座落之之17筆土地之土地登記謄本，可知
本興建案之土地使用分區均為山坡地保育區；地目部分，除949地號土地為田地外，其他16筆土地之地目均為「林」；至於使用地類別，於911月19日前，除947、94
8、949及950地號等4筆土地為農牧用地外，其他12筆土地之使用地類別則為林業用地。惟上開17筆土地之使用地類別於90年1月19日均因「變更編定」而登記為墳墓用地。上述興建案係座落山坡保育區（農牧、林業）用地，業主於申請開發時，依環評法第5條第1項第5款、第7條、第8條、第11條、第12條及第13條規定，應與當地居民進行溝通協調，並舉行公開之說明會；其後，業主更應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、業者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書向目的事業主管機關即相對人桃園縣政府提出，經相對人會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，再將勘察現場記錄、聽証會記錄及評估書初稿送請主管機關審查。惟查，住居該地之聲請人等未曾聞知業主有召開公開說明會一事，且未曾聽聞被告有進行現場勘察並舉行公聽會之事宜，然依環評法之規定，聽證會之舉行係法所明文，業主既未踐行聽證會之程序，自不應取得准予變更之申請。
⑵依桃園縣大溪鎮永福里於87年9月3日88年度里民大會預
備會議記錄討論事項第三案及87年9月23日88年度里民大會記錄報告事項等之記載，足見上述興建案附近居民係反對興建納骨塔。嗣被告於91年1月15日核發上述靈（納）骨塔建案之建照後，92年1月14日更有里民至少1,700餘人連署反對興建靈（納）骨塔，足見業者及被告並未確實依據上述環評法規定，與當地居民進行溝通協調，且未召開說明會及公聽會。再參照被告92年3月24日府民自字第0920062710號函給業主江朝宗一文中說明三指出：「臺端去年12月10日雖提供協議書及聲明書資料，惟聲明書6所稱87年10月召開里民大會，里長當時提案業者要到本里興建一座納骨塔，里民也無異議乙節，現遭當地民眾質疑與事實不符。又協議書雖有170人連署不反對興建，事後卻有民眾1,700餘人反對連署陳情書」，內容所指顯然意謂被告據以核准「環境評估報告書」之根據即業主所提出之「協議書」及「聲明書」，與當地真正民眾意見相左。職故，業主所提出協議書及聲明書顯然有涉及偽造或不實記載之違法情事。又被告未矧上述88年永福里里民大會中居民反對興建納骨塔意見，且未確實審查、追蹤業主與居民實際溝通協調情形，即逕核准開發，其審查及核發程序亦顯然於法有違。
⒋被告認定「金寶塔靈骨塔設置地點距永福國小直線距離約為540公尺」之合法性亦顯有疑義：
按72年11月10日公布施行墳墓設置管理條例第2條第2項、同法第7條及其施行細則第7條、第8條規定，關於設置私立供公眾營葬之公共設施，設置地點與學校之距離不得少於500公尺。所稱500公尺，指水平距離而言。上述墳墓設置管理條例及其細則業於91年7月17日廢止，改適用殯葬管理條例，該條例第8條亦明定：設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應與學校之距離不得少於500公尺。依被告所轄工務局92年6月16日府教國字第0920130541號函說明二謂：「大溪地政事務所91年9月4日溪地二字第0910009864號函，金寶塔靈骨塔設置地點距永福國小直線距離約為540公尺」，惟查，按大溪地政事務所上述函文說明三所示：該所係依江朝宗（即業主）檢○○○鎮○○○段○○○○號如圖所標示☆號之點與同段429之5地號如圖所標示☆號之點，判認兩點間地籍圖之直線距離約為540公尺。然而經調閱永福國小坐落基地計○○○鎮○○○段第429之5、429之6、429之7、429之9、431、431之1、431之20、433、434、436、439（以上屬永福國小管理）、430、430之2、1278、1278之4（以上屬大溪鎮公所管）、430之1（以上屬交通部公路總局管理）。依照地籍圖所示，業主上述☆號之點所坐落429之5地號並非永福國小距離金寶塔靈骨塔設置地點最近之地點。抑且，經比對結果發現，上述429之7、429之9、439、1278等地號均比上述☆號之點所坐落429之5地號更為接近金寶塔靈骨塔設置地點，依地籍圖比例推算結果，上述429之7、429之9、439、1278等地號與金寶塔靈骨塔設置地點之距離，顯然可能在500公尺之內。則依上述墳墓設置管理條例或殯葬管理條例規定，本件靈（納）骨塔興建案即不應許可設置，被告未經查證即以業主恣意指定之點率認「金寶塔靈骨塔設置地點距永福國小直線距離約為540公尺」云云，其合法性顯有疑義，自不待言。
⒌被告違反自來水法及墳墓設置管理條例而為核發建造執造之行為，顯有違法：
⑴依自來水法第11條規定，自來水事業所劃定公布之水質、水量保護區，禁止或限制有貽害水質與水量之行為。
又72年11月10日公布施行墳墓設置管理條例第2條第2項、同法第7條及其施行細則第7條、第8條規定，關於設置私立供公眾營葬之公共設施，設置地點與「公共飲水井或飲用之水源地」之距離不得少於1,000公尺。本件靈骨塔興建案之基地位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之事實，有臺灣省政府社會處於83年9月27日83社3字第52099號函「核復事項二㈡」、臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於83年7月20日以臺水十二處工字第4741號函可稽。惟被告關於本件靈（納）骨堂塔開發案是否與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之水體距離是否在1,000公尺以外之審查項目，並未依內政部營建署83年11月19日83營署綜字第20065號函文即應囑由水體距離認定之權責機關臺灣省自來水公司認定，反逕由環保局自行認定，其認定機關已有錯誤。再者，環保局未將業者所提供航照圖（應為地形圖），委請臺灣省自來水公司表示意見，即自行認定本件距離大漢溪支流草嶺溪在1,000公尺以外，並認其中申請位置不在自來水水源取水水體水平距離是1,000公尺範圍之內云云，其審查程序，亦有重大違誤。
⑵被告雖抗辯：「本設置案於84年間經里民陳情後，曾實
施複查，再度確認設置地點不在水資源保護區自來水1,000公尺內，當時本府建設局之審查意見並明白指出，『本案業經自來水公司第二區管理處大溪營運所84、10、20臺水一處溪營字第818號函覆：其取水點為龍眼坑及鳶山堰，依公墓設置審查表㈤之三項規定，本案申請地點不在上述取水點1,000公尺範圍內』等語，則此事實已相當明確，亦非本府工務局於核發執照時所得置喙」，惟查：
①本件靈骨塔興建案之基地確位於自來水公司板新給水
廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於83年7月20日以臺水十二處工字第4741號函文明文指出：．．．因板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，故請貴府依上述二項相關管制辦理。臺灣省自來水股份有限公司二區處大溪營運所，亦於84年8月16臺水二處溪營字第669號函自承：
設置位置不在該所水源保護區。該等函文均有載明於設置案複審意見表內。詎料，事隔兩個月後，臺灣省自來水股份有限公司二區處大溪營運所竟以84年10月20日臺水一處溪營字第818號函，對非坐落該所管轄之水資源保護區內之本件靈骨塔興建案，越權判斷「取水點為龍眼坑及鳶山堰，依公墓設置審查表㈤之三項規定，本件申請地點不在上述取水點1,000公尺範圍內」云云，該判斷之依據及合法性，已堪疑慮。
②另依臺灣省自來水股份有限公司92年11月17日以臺水
供字第092003550510號函覆被告亦謂：「板新給水廠水源水質水量保護區範圍跨臺北縣、桃園縣等，又鳶山堰水源則同時供應本公司第二級十二區管理處供水範圍用戶使用，鑑於鳶山堰之維護管理及板新給水廠水源水質水量保護區之巡察、舉發等工作，均係本公司第十二區管理處統籌辦理，故有關板新給水廠水源水質水量保護區範圍之查復，應屬本公司第十二區管理處權責，．．．」，亦證臺灣省自來水股份有限公司2區管理處根本無權判斷本件靈骨塔興建案之設置地點是否位於板新給水廠水源水質水量保護區。
⑶本件必須適用墳墓設置條例第7條審查設置地點距離水
質水量保護區域內水體之水平距離在1,000公尺之外：①依72年11月10日公布施行墳墓設置管理條例第29條規
定「殯儀館、火葬場、靈（納）股堂（塔）及其他喪葬設施之設置，須經省（市）主管機關核准；其管理辦法，由省（市）政府訂之」，內政部75年5月14日台75內民自第387887號發佈墳墓設置管理條例施行細則第25條規定：「依本條例第29條申請設置殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施，其應備具之文件準用本條例第6條規定」，又臺灣省喪葬設施設置管理辦法第7條規定：「喪葬設施之設置地點不得妨礙軍事設施、公共衛生、環境保護、都市計畫、區域計畫或其他公共利益」，與墳墓設置條例第7條第1項前段規定意旨相同；惟有關殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置地點與「一、公共飲水井或飲用水之水源地。二、學校、醫院、幼稚園、托兒所暨戶口繁盛區。三、河川。四、工廠、礦場、貯藏或製造爆裂物之場所」各款地點間距離，要否準用墳墓設置條例第7條第1項後段規定，不得少於1,000公尺或500公尺？雖然法無明文，惟本件申請設置之初「有關該案之審查項目依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體之水平距離不得少於1,000公尺，係依據墳墓設置管理條例第7條規定所訂，．．．」，據被告所轄環境保護局於92年4月11日以桃環綜字第0920017610號函自承在案，足見關於靈骨塔等喪葬設施之設置地點，仍有墳墓設置管理條例第7條規定適用。何況，上述墳墓設置管理條例及其細則於91年7月17日廢止後，現行殯葬管理條例第8條亦將已廢止之墳墓設置管理條例第7條規定完全納入，其中並明定：設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應與公共飲水或飲用水之水源地之距離不得少於1,000公尺。足見，本件適用墳墓設置條例第7條規定，並無疑問。
②縱認本件毋庸適用墳墓設置條例第7條規定，仍應適
用水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點：
依內政部77年9月14日（）內民字第636509號函
規定：「按殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置核准程序及應備具之文件，於墳墓設置管理條例第29條及其施行細則第25條分別定有明文。依上開條例及施行細則規定之立法意旨，有關殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置地點，尚無明定須準用墳墓設置條例第7條之規定；惟其他法令有規定限制事項者，省、市墓政主管機關於審核時仍應適用其他法令之規定。」依上述83年7月6日環保局會簽單所載，其認定申請
位置不在自來水水源取水水平距離1,000公尺範圍之內之依據為水源水質水量保護區開發計劃環境評估審查作業要點；依行政院環保署81年11月4日公佈施行「水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點」第5條第1項規定「自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離（以行水區周界為起算點）1,000公尺內之範圍，禁止一切開發行為」，則本件金寶山靈骨塔興建案之設置案既屬開發行為，依上述內政部77年9月14日（77）內民字第636509號函規定，即若無庸準用墳墓設置條例第7條之規定，亦應適用水源水質水量保護區開發計劃環境評估審查作業要點第5條第1項規定，審查上述靈骨塔設置地點與板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離（以行水區周界為起算點）是否在1,000公尺內之範圍內？被告於83年7月6日環保局會簽單亦載明，其認定申請位置不在自來水水源取水水平距離1,000公尺範圍之內之依據即為上開「水源水質水量保護區開發計劃環境評估審查作業要點」。其後於92年4月11日桃環綜字第0920017610號來函亦自承「．．．二、有關該案之審查項目依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體之水平距離不得少於1,000公尺．．．。三、．．．係為社會局所擬定審查表格內之項目，本局均依法予配合審查簽註意見，並以較嚴苛之『水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點』規定審核，有案可稽。」然而，被告先以83府社政字第31268號函以：「．
．．經核該設置地點應與『依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體』之水平距離不得少於1,000公尺之規定不符，申請書原件退還．．．」為由，駁回業主江朝宗之申請。嗣後，被告突改變立場，竟於83年7月6日於環保局會簽單簽署：「．．．
二、本案經申請人申覆檢附1/25000航照圖及現場勘查結果，距大漢溪支流草嶺溪已在1,000公尺外，按水源水質水量保護區開發計劃環境評估審查作業要點，其申請位置不在自來水水源取水水平距離1,000公尺範圍之內」之意見，隨即迅速由社會科於同年月13日簽署：「．．．三、本案經環保局83年7月8日復審結果『設置地點距離水質水源水體水平距離1,000公尺範圍之外。』符合規定」之不實意見，並就申請書內審查表內容，由各部會依權責予以簽註審核結果並簽章，被告遂以此不實資料以83社政字第132002號函向上級機關臺灣省政府社會處表明：「本案經本府及大溪鎮公所、自來水公司等有關單位勘查，依審查項目經各相關單位簽註審查意見結果，設置地點，該區確實位於自來水公司板新給水廠水源、水質、水量保護區邊緣地帶．．．：尚符合設置標準」，臺灣省社會處亦因之以83年9月27日以83社三字第52099號函為「原則同意設置，惟應依說明二核復事項辦理」之函示。
惟查，被告無法說出其兩次會勘結果為何不同之理
由，且被告明知關於水源、水質、水量保護區，自來水水源取水水體與申請開發基地距離認定之權責機關為臺灣省自來水公司，並非環保單位，此有內政部營建署83年11月19日83營署綜字第20065號函不得申請開發住宅社區及高爾夫球場，多年來由自來水公司執行前述距離之認定事宜可證。抑且，永福金寶塔靈（納）骨塔設置地點位於板新給水廠水源、水質、水量保護區內，「鑑於．．．板新給水廠水源、水質、水量保護區之巡查、舉發等工作，均係本公司（即臺灣省自來水股份有限公司）第十二區管理處統籌辦理。故有關板新給水廠水源、水質、水量保護區範圍之查復，應屬十二區管理處權責」，此有自來水公司於92年11月17日臺水供字第092003550510號函可循。惟被告上開會勘並未會同權責機關即自來水公司主管單位第十二區管理處派員共同會勘認定關於本件靈（納）骨塔開發案是否與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之水體距離是否在1,000公尺以外之審查項目，已有違法疏失。復此，有關認定水體距離之地圖資料應由主管水利機關單位提供，並不能由業主擅以地形圖代之，且業主江朝宗所提供者並非航照圖，而係一般地形圖，毫無公信力可言。同位於桃園縣大溪鎮及自來水公司第十二區管理處治理範圍內之另一「和平萬壽寶塔納骨塔」建案，即因被告未依山坡地保育利用條例施行細則第16條規定，於開發建築前未徵得治理機關自來水公司十二區管理處之同意即率而核發建照執照及核准開工，經監察院以93年5月24日（93）院臺內字第0931900297號函認定確屬違法，其情形與本件幾近雷同。
距離本件設置地點較諸草嶺溪更近處，有虎豹坑溪
流過，亦屬大漢溪支流，距離設置地點不到1,000公尺；「虎豹坑溪及其附近的水源，都是板新給水廠保護的水源之一」，業據自來水公司第十二區管理處人員陳丁勝於92年10月24日在本院至永福金寶塔靈（納）骨塔坐落基地及其附近勘驗時在場證述在案；抑且，從永福金寶塔靈（納）骨塔之建築工地沿臺三線路邊走到虎豹坑溪與永福國小交界附近，即可直接由臺三線路邊往下俯瞰虎豹坑溪。又在抵達永福國小之前，由臺三線側邊可通往虎豹坑軍營之入口處，可以看到附近有一條水泥附岸做的溝渠注入虎豹坑溪。此虎豹坑溪，既然就在永福金寶塔靈（納）骨塔之建築工地附近，而且在永福國小附近之臺三線路邊清楚可見，依上述水源水質水量保護區開發計劃環境評估審查作業要點第5條第1項規定，本件設置地點顯屬禁止開發區域，被告核准開發，顯然違法。
⑷本件座落基地○○○鎮○○○段946、947、948、949、
950、946之5至946之16地號等17筆土地，依地籍圖所載其建築規劃係以946地號作為進出道路。唯該道路所銜接出入之鄰地即同地段946之20、946之18地號土地，均屬水利用地，且依地籍圖所繪，該兩筆土地係位於虎豹溪支流行經水道上，而該支流又毗鄰環繞設置地點所座落946之16、946之5、946之6、946之7、946之8、946之10等地號基地外緣。則衡量該設置地點位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，恰好又與虎豹坑溪之支流毗鄰等情，實難想像被告究竟憑何認定設置地點距離水體係在1,000公尺之外？⒍被告違反國家安全法相關規定而為核發建造執造之行為，顯有違法：
因管制區如為軍事所必需者，得實施限建、禁建，為國家安全法第5條第1項及第3項所明定。國家安全法施行細則第43條復規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關受理於禁建、限建範圍內之建築執照申請時，應先徵得該管軍事或警察機關同意後，始得核發執照」，另按國防部與內政部所頒布之「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」第3條「重要軍事設施管制區」中第2項「禁建、限建範圍」之第6款「具有爆炸危險之軍事工廠、倉庫」乙項，明定就具爆炸危險性之軍事工廠、倉庫應行禁止之建築範圍為：「洞庫或地下化庫房不得超過200公尺、半地下化庫房不得超過250公尺，其餘不得超過500公尺」。而本件設置地點係為於○○鎮○○○段946、950等17筆土地，其中950地號部分土地屬第三作戰司令部之禁建區（第三作戰司令部84年10月6日華勃字第15032號函可參照），而國防部中山科學研究院於本施設地點僅相距40餘公尺之963地號、962地條林務局農林航空測量所調取系爭土地所座落之虎豹坑地區79年、80年、83年及90年度版次多色印刷圖（即航照圖）四大張可查，緊鄰系爭土地附近有一大片土地因涉及重要軍事設施管制區，有國防部彈藥庫等基地在內，故經農林航空測量予以空白處理，是本件申設地點確涉及重要軍事設施管制，被告依法自應審酌，豈能草率發給建造執照。
⒎本件座落基地○○○鎮○○○段946、947、948、949、95
0、946之5至946之16地號等17筆土地，依地籍圖及其設計圖、廣告圖所載其建築規劃係以946地號作為進出道路。
惟該道路所銜接出入之鄰地即同地段946之20、946之18地號土地，均屬水利用地，且依地籍圖所繪，該兩筆土地係位於虎豹溪支流行經水道上，而該支流又毗鄰環繞設置地點所座落946之16、946之5、946之6、946之7、946之8、946之10等地號基地外緣。然而自從起造人整地開發興建後，現場之虎豹坑溪支流已然消失不見，對周遭生態及地區環境已造成嚴重破壞。其消失原因，顯然係於業主在開發整地興建過程中，遭業者違法竊佔並予填塞水流所致。對此業主可能違反建築法第68條、水利法第78條、刑法320條規定及臺灣省政府社會處83年9月27日83社三字第52099號函示之行為，被告應到場勘查蒐集事證，卻遲未辦理。
⒏依據行政院環保署81年11月4日公佈施行「水源水質水量
保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點」第5條第㈠項規定，應審查「上述靈骨塔設置地點與板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離（以行水區周界為起算點）是否在1,000公尺內之範圍內？」查，被告初審時，以83府社政字第31268號函，認本件靈骨塔設置地點應與「依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體」之水平距離不得少於1,000公尺之規定不符為由，將申請駁回。惟，豈料嗣後由內政部回覆台聯黨團程政隆委員台內民字第093001057號函說明三中指出：「．．．初審時係由該府相關單位會同前往實地勘查，當時係依據現場簡報資料認定係屬公告水質水量保護區之水平距離1,000公尺內（該資料未留存已不可考）；惟經申請人於複審時提出申覆並檢附1/25000地形圖，於是再次實地勘查後依據申請人所附之圖說審定該基地距離大漢溪支流草嶺溪1,000公尺外，申請位置不在自來水水源取水水體水平距離1,000公尺範圍之內（依申請人所檢附之1/25000地形圖僅顯示大漢溪及其支流草嶺溪）」。惟被告於審查本件靈骨塔設置地點是否位於「自來水公司公告之水質水量保護區域內之水體之水平距離1,000公尺內」之事實，屬被告應調查之事項，且尚需到場勘查始得查知。衡諸情理，實無法僅憑提僅有顯示大漢溪及其支流草嶺溪之1/25000之水系圖即認定本件靈骨塔之設置地點最近之水體僅有上開兩條水體，而對僅距本件靈骨塔設置地點不到800公尺之虎豹坑溪水體，視而不見。
㈡被告主張之理由：
⒈原告等非本件行政處分之實質利害關係人：
⑴原告等非為系爭納骨塔開發基地17筆土地之所有權人或
其住處、土地與系爭開發基地有相鄰之情形，且與原告等當中最近之丁○○住處，以地籍圖直線距離約有450公尺，以沿臺三線道路車程約有900公尺之遠，原告等絕不是本件行政處分之實質利害關係人。
⑵原告等以居住於本開發案基地之鄰近，質疑將使其居住
環境權、生存權、財產權及人身安全之生命權等受到損害，主張為本案之利害關係人，依最高行政法院之見解，係指「住居於本案執照許可建築之建築物鄰近，將因上開建築執照許可建築物之建造而權益受損害」之人，其中所謂的鄰近，實為一不確定之法律概念，尚須考量其所相對應，且為法律上所保護之「權益」是否有受損害而論。
⑶原告等所主張為本件之利害關係人業經內政部訴願審議
委員會以92年10月23日台內訴字第0920007174號訴願決定：「是本件訴願人如未提出其他證據證明其因而受有任何直接權益之損害，難認為適格之當事人，揆諸法條（訴願法第18條及第77條第3款）規定，本件訴願為不合法，應不受理。」⒉依據「山坡地開發建築管理辦法」規定核發建造執照之行
政處分，並無違法之處。本件基地雖未達10公頃，但仍得開發之理由：
⑴山坡地開發建築管理辦法業經內政部於92年3月26日修
正名稱為山坡地建築管理辦法，並刪除山坡地開發建築面積限制之規定。
⑵次按修正前山坡地建築管理辦法第3條前段規定山坡地
開發建築面積原則上不得少於10公頃，惟該條但書另有4款不受最小面積限制之例外規定。臺灣省政府社會處於審查永福金寶塔靈（納）骨塔設立許可案時，既已於審查後明示本件得免適用山坡地開發建築管理辦法第3條面積不得少於10公頃之限制，則被告所轄工務局於審查本件建造執照申請案時，就其開發面積實無置喙之餘地。
⑶內政部90年5月30日臺（90）內民字第9065083號函固揭示：「．．．關於申請於山坡地開發設置喪葬設施．．
．訂定處理原則如下：．．．㈡新設公墓及靈（納）骨堂（塔）原則上不准免適用『山坡地開發建築管理辦法』第3條開發建築面積不得少於10公頃之限制」，惟查，本件永福金寶塔靈（納）骨塔之設立案及開發案，均早在內政部作出前揭函示前獲許可、並已開發（完成水土保持設施．．．等）在案，被告於受理本件執照申請時，自非該函所指「新設靈（納）骨堂（塔）之開發設置申請案」，依法令不溯及既往原則，亦不應再受該函之拘束。
⒊本開發案係依環評法相關規定辦理審查：
⑴參照環評法與行政院環保署所公布之環境影響評估審查
作業流程圖，可知環評法第8條至第13條之規定，係在第二階段環境影響評估始須執行之程序，且若環境影響評估之審查結論認為該開發行為對環境無重大影響之虞，則不須進行第二階段環境影響評估，環保主管機得逕行該環境影響評估之申請，開發單位自始無庸舉行該法第12條第1項之聽證會或公聽會。
⑵經查關係人江朝宗於提出「永福金寶塔靈（納）骨塔開
發案」之申請時，曾依法檢具「環境影響說明書」，桃園縣環境保護局環境影響審查委員會於審查通過「永福金寶塔靈（納）骨塔申請開發案」之環境影響說明書、做成審查結論後，業依環評法第7條規定將審查結論公告，故第一階段之環境影響評估已全部完成，且第一階段之審查結論並未以本開發行為對環境有重大影響之虞為由，要求關係人江朝宗繼續進行第二階段環境影響評估之流程，本開發案自無辦理環評法第12條聽證會之必要。
⑶行政院環保署81年11月4日公告之「水源水質水量保護
區開發計畫環境影響評估審查作業要點」，業經該署於85年7月4日（85）環署綜字第31176號函令停止適用。
另按永福金寶塔靈（納）骨塔申請開發案之環境影響審查，嗣經桃園縣環境影響審查委員會於85年10月28日以永福金寶塔靈（納）骨塔申請開發環境影響說明書審查會議紀錄結論及其環境影響說明書（定稿本），有條件通過審查處分，依環境影響說明書（定稿本）系爭靈（納）骨塔建築物設有符合環保標準規定之大型污水處理設施乙座，靈（納）骨塔管理人員等所產生之生活污水經收集流入污水處理池，達到符合環保排放水標準後，排放至基地內滯洪池沉澱曝曬，再排入臺三線側溝，綜上所述，本開發案既經環境影響審查審查委員會通過，又設有符合環保標準規定之大型污水處理設施，臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處所述，對大臺北地區用水品質造成污染與負面影響，實有誤解。
⒋本件開發基地外邊之948號土地與永福國小外緣之429之5
號土地相距540公尺，此有桃園縣大溪地政事務所於91年9月4日溪地二字第0910009864號函可參，足證本件基地與永福國小之實際水平距離大於500公尺。
⒌本開發案係依墳墓設置管理條例相關規定辦理審查：
⑴依91年7月17日廢止之墳墓設置管理條例第1條、第2條、第29條規定可知：
①墳墓設置管理條例所稱之「墳墓」係指供人「營葬」
之設施，與放置骨灰之「靈（納）骨堂（塔）」並不相同。
②墳墓設置管理條例僅係規範「墳墓」之設置管理，至
於「靈（納）骨堂（塔）」之設置管理規範，則應適用依同條例第29條規定所訂定之臺灣省喪葬設施管理辦法。
⑵依前述分析可知，墳墓設置管理條例第7條所指之「公墓
」或「墓地」，亦係指「土葬用地」，而不包括「靈（納）骨堂（塔）」之用地，殆無疑義，故永福金寶塔靈（納）骨塔設置案並無91年7月17日廢止之墳墓設置管理條例第7條之適用。
⑶雖永福金寶塔靈（納）骨塔設置案審查當時，仍從嚴依
墳墓設置管理條例第7條之規定審查其基地與學校、水源地等場所之距離，然亦均符合規定。
⒍本件基地與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及
鳶山堰水庫集水區治理範圍內水體距離在1,000公尺以上：
⑴此距離有25,000分之1的水系圖可證。
⑵原告等質疑被告就此一審查項目，前後認定事實不一一
節，已據被告所轄環保局於92年3月27日以桃環綜字第0920016178號函說明：「⒈本案第一次勘查時該基地位於水源水質水量保護區，認其保護區內之水體距基地在1,000公尺內。⒉第二次勘查係經申請人提出申覆，並經申請人檢具1/25000航照圖說明，據該圖顯示其申請位置不在自來水水源水質水量保護區之水體（大漢溪）水平距離1,000公尺範圍內」等語在案。自應以被告所屬環保局第二次複查之結果為據。且查本設置案於84年間經里民陳情後，曾實施複查，再度確認設置地點不在水資源保護區自來水1,000公尺內，當時被告所轄建設局之審查意見並明白指出：「本案業經自來水公司第二區管理處大溪營運所84、10、20臺水一處溪營字第818號函覆：其取水地點為龍眼坑及鳶山堰，依公墓設置審查表㈤之三項規定，本案申請地點不在上述取水地點1,000公尺範圍內」等語，則此部分之事實已相當明確，亦非被告所轄工務局於核發執照時所得置喙。
⑶本件靈（納）骨塔之設置地點，係位於自來水公司板新
給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內乃不爭的事實。但設置地點距離「水源水體」水平距離多長？則是另一個事實。設置地點若距離水源水體水平距離1,000公尺範圍之外，就沒有違反墳墓設置管理條例第7條的規定。並不是說只要設置地點位於水源保護區內，就一定不能開發。因此，被告所轄環保局於83年7月8日所為之復審結果：「設置地點距離水源水體水平距離1,000公尺範圍之外」之認定，與「設置地位在水源保護區內」之結論，並無衝突。
⑷再按臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處92年11
月3日臺水十二處操作字第09200102450號函指出：原告等計11戶之用水地址，係屬臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處大溪營運所之供水系統範圍，系爭靈骨塔之設置地點係位於板新給水廠水源、水質、水量保護區內，固對大臺北地區用水品質將造成污染與負面影響，惟板新廠供水系統與大溪營運所供水係統之區域範圍不同，故系爭靈骨塔之設置對聲請人住戶之用水，應無直接影響供水品質。而本開發案建築物用途為納骨塔，平日僅有少數管理人員及安放骨灰家屬使用，且所產生之生活污水排入臺三線道路側溝排出，對大臺北地區用水品質將造成何種程度污染與負面影響，尚有疑義。
⒎本開發案設置地點不在軍事管制區禁建範圍內：
⑴第三作戰司令部部分：
①第三作戰司令部84年10月6日（84）華渤字第15032號
函雖指出本件基地中950地號部份土地屬該部禁建區範圍云云，惟依臺北縣○○鎮○○○○段、桃園縣○○鎮○○○段軍事設施管制區範圍圖明確顯示，本件基地並不在管制範圍內，二者中間尚隔有967、965、
963、962．．．號土地，第三作戰司令部前揭函釋內容實有誤會。
②次查第三作戰司令部84年10月6日（84）華渤字第150
32號函雖指出本件基地中950地號部份土地屬該部禁建區範圍云云，但並未提出禁止本件開發案之意見，僅表明竣工後另案辦理竣工勘驗等語。更何況經核對管制圖後發現本件基地根本就不在管制範圍內，則被告審核本件建造執照申請案時，自無需再會請第三作戰司令部審查，更無禁止起造人申請建築之理由。
③被告為解除民眾疑慮，於本件建築執照核發後，曾函
請第三作戰司令部確認事實，經該部於91年11月6日以（91）華渤字第13089號函復指出永福金寶塔（納）骨塔開發基地「未涉及本部軍事禁、限建範圍」，原告等不該再空言質疑。
⑵國防部中山科學研究院部分：
①國防部中山科學研究院於91年10月24日以（91）蓮藝
字13978號函復被告：「．．．二、本院系統製造中心曾依國防部與內政部會銜定頒之『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定』於76年7月13日公告『重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制』，範圍在該營區南面，涵蓋地號有北縣．．．及桃園縣○○鎮○○○段908之2,1015之2,1015之5,1016,1017,1029,1035,1037等地號，面積19.04438公頃。後因庫儲內容改變（非炸藥）89年9月7日以國防部與內政部，89戍戎字第2472、臺89內營字第8985790號公告解除上述公告。三、本院迄今無申請『重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定』計劃」等語，足證被告所轄工務局於受理本件建造執照申請時，未以鄰近中科院、應予禁建為由駁回申請，並無違誤。
②復查前揭國防部中山科學研究院來函已清楚說明該院
因庫儲內容改變（非炸藥）而解除上述禁、限建之公告，顯見該院對於有無禁、限建必要，已詳予審酌。
且按海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍之劃定、公告及管制，應依國防部與內政部會銜訂頒之「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」辦理，又「．
．．陸、管制區禁建、限建範圍劃定與公告：一、依前項規定辦理公告設管之海岸、山地或重要軍事設施管制區，為避免妨害作戰工事或裝備效能與重要軍事設施安全，國防部得會同內政部及有關機關依第肆項標準，在管制區內指定一定範圍實施禁建、限建。二、各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位、依前項任務需要，得申請劃定禁建、限建管制範圍，其作業程序如左：．．．」，前揭作業規定定有明文。可知管制區禁建、限建範圍劃定與公告有一定程序，若未經劃定與公告為禁、限建地區，被告所轄工務局於審查建造執照之申請時，自不得擅加認定，原告等主張被告所轄工務局應自行審酌有無禁限建之必要為准駁，實有重大誤解。
⒏本開發案未違反建築法、水利法相關規定：
⑴永福金寶塔靈（納）骨塔工程並未以946地號作為進出道
路，而是以地籍套繪及實測圖內紅色部分所示土地作為進出之道路（即92年10月24日本院為92年度停更二字第1號案履勘現場時，所在之出入口，也是該工地唯一的出入口），且獲得交通部公路局第一區工程處於88年10月26日以（88）一工養字第88223770號函同意使用該局經管座落臺北縣○○鎮○○○○段71之8、71之31地號及桃園縣○○鎮○○○段947之2、946之4地號等4筆土地做為該工程基地之聯外道路連接臺三線道路，該處本來就沒有任何水路，原告等誤以為工地現場係由946號土地連接946之18號水利地進出，因而臆測起造人已將該水路填塞。
⑵再按經濟部水利署92年12月9日經水河字第09216009790
號函指出：「永福金寶塔靈骨塔」建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流則因臺三線（拓寬為現今之四線道）道路排水側溝截引排放其上游水流，致該工地附近之虎豹坑溪支流成為乾溝（斷流），日久為雨水攜行之淤泥填平，加上草木繁殖而消失不見；又臺三線拓寬為四線道迄今約已十餘年，拓寬工程棄土之不經意填堵，長時間之自然淤積及人為活動應為主因，尚非因人為蓄意填堵而造成該乾溝不存在。惟虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，臺三線道路排水側溝除截引排放斷流段之上游水流外，又有效分流，故現存虎豹坑溪支流仍具排水功能，只要在排洪方面需經常清疏溝渠、保持相當斷面，在現況容納水流範圍內，其斷流對附近居民之影響極微。足以說明虎豹坑溪支流成為乾溝（斷流）係因臺三線拓寬為四線道，非永福金寶塔靈骨塔開發所造成。
⒐本院前為審理92年度停更二字第1號案，曾於92年10月24
日會同臺灣省自來水股份有限公司、國防部中山科學研究院及經濟水利署等人員實地履勘開發基地現場及⑴臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處92年11月3日臺水十二處操作字第09200102450號函。⑵國防部中山科學研究92年11月20日泰濬字第0920015844號函及⑶經濟部水利署92年12月9日經水河字第09216009790號函，可足證：①系爭靈骨塔之興建並不會損及聲請人之飲水安全與品質；②鄰近系爭建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流之上游斷流乃肇因於十多年前臺三線拓寬為四線道，其排水側溝截引水流所致，系爭靈骨塔之興建因需大規模整地，至多會增加該乾溝不存在長度，惟因虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，臺三線道路排水側溝可截引排放斷流段之上游水流，又有效分流，故其斷流無損於原排水及防洪功能，自不影響附近居民包括原告等之家庭生活；③又其附近亦無貯藏或製造爆炸物之場所，所謂系爭靈（納）骨塔將來發生火焚事件時，會波及國防部中山科學研究院彈藥庫基地，造成大爆炸云云，純屬子虛烏有。另按訴願法第93條第2項所謂「原行政處分之合法性顯有疑義」，係指依原處分之形式或內容觀之，不待調查即得認定其合法性有疑義之情形而言，最高行政法院92年度裁字第370號裁定闡釋甚明。
理 由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。次按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院75年判字第362號著有判例。又以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟為原告不適格，訴訟顯無理由，應以判決駁回之，合先指明。
二、本件事實概要已如前述，有相關訴願卷、原處分卷可稽，堪予認定。本件原告非系爭建築執照、使用執照處分之相對人，其以利害關係人之地位提起行政救濟，首先即應審究其等是否為利害關係人？
三、經查：㈠原告提出「規範保護理論」，主張依本件處分相關之法令可
以得知，各該法令兼有保護鄰近居民之財產權，生命權、環境權之意旨，是原告等人對於系爭核發建築執照及使用執照之處分，自具有利害關係人之地位云云。惟按司法院釋字第469號解釋理由書指出：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」，即保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。本件處分相關之水土保持法第1條規定「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法」；山坡地建築管理辦法第1條揭示其依建築法第79條之1規定授權訂定，而建築法第1條規定「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法」；另山坡地保育條例第15條第1項規定「山坡地之開發、利用，致有發生災害或危害公共設施之虞者，主管機關應予限制，並得緊急處理；所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」；又非都市土地使用管制規則第1條亦揭櫫其由區域計畫法第15條第1項授權訂定，而區域計畫法第1條規定「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法」；又已於91年7月17日廢止墳墓設置管理條例第7條規定：「設置公墓或擴充墓地，應選擇不影響水土保持、不破壞自然景觀、不妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之。與左列第一款地點距離不得少於一千公尺，與其餘各款地點不得少於五百公尺：…」；環境影響評估法第1條規定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法」。由以上相關法規之立法意旨，可知各該法規所保障者悉為與公共利益有關之山坡地之合理開發建築，以確保公眾利益，防止危害發生，並增進國民福祉，難認各該法規有保護特定個人之意旨。上開法規之立法目的既在於保障公共利益而非個人私益，個人利益受保護僅係法律規範附隨反射之效果，故原告所稱系爭建築執照、使用執照之核發對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害，乃對於公益之妨害問題，雖涉及原告之財產、生命及身體利益，但僅係間接影響，原告尚難執此反射利益之可能損失，主張其有何權利或法律上利益受損害。況被告核發系爭建照處分當時施行之墳墓設置管理條例第7條之相鄰距離限制規定，係針對「設置公墓或擴充墓地」所為，此稽之上開規定即明，其時殯葬管理條例尚未公布施行（按「殯葬管理條例」係於91年7月17日公布，其第2、8條始將骨灰骸存放設施納入管理，同日廢止「墳墓設置管理條例」），供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）之設置相鄰距離，於當時並無法令加以限制；又原告另外援引之行政院環保署81年11月4日公布施行「水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點」，已經該署於85年7月4日（85）環署綜字第31176號函令停止適用。原告以墳墓設置管理條例或殯葬管理條例及上開審查作業要點作為其主張「保護規範」之法源，實有未合。
㈡原告另主張其等居住於系爭建築執照、使用執照之基地附近
，且擁有之不動產亦位於附近，墳墓設置管理條例第7條對於設置供公眾殯葬等之公共設施，明定該設置地點與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於1,000公尺，本件靈骨塔興建所在地位於自來水水源保護區，恐會損及人民飲水安全；又依規定與「學校或貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於500公尺，無非亦慮及住居該地區之人民之生命權及人身之安全；又揆諸本國之風土民情，均不願意居家臨近500、600公尺處有該「靈（納）骨塔」周遭之不動產，且有減損或大幅滑落其價值之情事云云。惟查系爭處分當時施行之墳墓設置管理條例第7條之相鄰距離限制規定，係針對「設置公墓或擴充墓地」所為，此業經說明於前。又靈（納）骨塔是否發生火焚而波及鄰近存放爆炸物之建築物，以及進出祭拜悼唁者之容顏或追思之哭號與誦經，將令人為之心酸，使周遭之不動產大幅滑落其價值等情事，乃系爭靈（納）骨塔完工使用後可能危害之疑慮，系爭建築執照、使用執照核發之執行僅能造成系爭靈（納）骨塔完工之結果，與完工後使用之可能效果，並無直接之因果關係，且原告所謂可能之損害，非但僅係個人推測之詞，並為事實上之利害關係，而非法律上之利害關係。
㈢況據本院另案以92年停更2字第1號審理原告聲請停止執行系
爭處分之案件時，承審法官曾會同臺灣省自來水股份有限公司、國防部中山科學研究院及經濟部水利署人員實地勘查結果，發現：①原告等計11戶之用水地址，係屬臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處大溪營運所之供水系統範圍，系爭靈骨塔之設置地點係位於板新給水廠水源、水質、水量保護區內，固對大臺北地區用水品質將造成污染與負面影響，惟板新廠供水系統與大溪營運所供水系統之區域範圍不同，故系爭靈骨塔之設置對原告住戶之用水，應無直接影響供水品質。②系爭靈骨塔建築基地與國防部中山科學研究院園區之間有山丘阻隔，且彼此相鄰處（即兩者隔山相對處所），後者並無彈藥庫房亦無廠房。③系爭靈骨塔建築工地附近並無農田灌溉水圳，鄰近建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流則因臺三線（拓寬為現今之四線道）道路排水側溝截引排放其上游水流，致該工地附近之虎豹坑溪支流成為乾溝（斷流），日久為雨水攜行之淤泥填平，加上草木繁殖而消失不見；又臺三線拓寬為四線道迄今約已十餘年，拓寬工程棄土之不經意填堵，長時間之自然淤積及人為活動應為主因，尚非因人為蓄意填堵而造成該乾溝不存在。惟虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，臺三線道路排水側溝除截引排放斷流段之上游水流外，又有效分流，故現存虎豹坑溪支流仍具排水功能，只要在排洪方面需經常清疏溝渠、保持相當斷面，在現況容納水流範圍內，其斷流對附近居民之影響極微等情，此有該案勘驗筆錄、臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處92年11月3日臺水十二處操作字第09200102450號函、國防部中山科學研究院92年11月20日泰濬字第0920015844號函及經濟部水利署92年12月9日經水河字第09216009790號函附於本院92年停更二字1號卷可稽，業經本院調閱屬實。足證系爭靈骨塔之興建並不會損及原告之飲水安全與品質；鄰近系爭建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流之上游斷流乃肇因於十多年前台三線拓寬為四線道，其排水側溝截引水流所致，系爭靈骨塔之興建因需大規模整地，至多會增加該乾溝不存在長度，惟因虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，臺三線道路排水側溝可截引排放斷流段之上游水流，又有效分流，故其斷流無損於原排水及防洪功能，自不影響附近居民包括原告等之家庭生活；又其附近亦無貯藏或製造爆炸物之場所，所謂系爭靈（納）骨塔將來發生火焚事件時，會波及國防部中山科學研究院彈藥庫基地，造成大爆炸云云，純屬原告之誤解。是以，本件亦不致使原告發生事實上之損害。
四、綜上所述，原告並非系爭建築執照、使用執照之利害關係人，自不得對系爭建造執照之核發處分提起訴願，訴願決定以原告並非利害關係人，不予受理，即無不合。原告復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，顯非適格之當事人，應予駁回。至其餘兩造關於系爭訴願決定及原處分有無違法之攻防方法，即毋庸予以審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 18 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 18 日
書記官 林 苑 珍