臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五四六三號
原 告 新民工程開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 包漢銘 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年十一月十一日農訴字第○九二○一五二六九二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）九十二年六月十二日承包宜蘭縣員山鄉崩山湖邊清除產業道路路面淤積及邊坡工程之整修，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自在宜蘭縣○○鄉○○段隘界小段四一四之九地號之山坡地（下稱系爭土地）上採取土石（長約十四公尺，寬約四公尺，深約二公尺）並堆置土石（約六十三立方公尺）。案經被告於九十二年六月十三日派員會同相關單位人員及原告之代表人甲○○在上開現場勘查屬實，以其違反行為時水土保持法第十二條第一項之規定，依同法第三十三條第一項第二款於九十二年七月九日以府農保字第○九二○○八三二一九號處分書裁處原告新台幣（下同）八萬元罰鍰，並命其應於現場開挖造成裸露處恢復造林，其完成植生覆蓋率需達百分之七十以上。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點在於：㈠原告是否係水土保持法之水土保持義務人？㈡原告開挖系爭土地邊坡土石並外運宜蘭市區是否為邊坡適度修整之合理行為？㈠原告主張：
⒈「行政機關為行政行為時，除法律另有規定者外，應依本法規定為之」行政程
序法第三條第一項著項著有明文。又「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見．．．」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分時，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會．．．」、「行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之．．．。將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規實及法規依據．．．」。分別為行政程序法第九條、第三十九條第一項、第一百零二條、第一百零四條第一項第二款所明定。前述規定無非在尊重與維護人性尊嚴，使當事人有辯明之機會，藉以維護其權益，並協助行政機關釐清事實，為合法之處分。亦為憲法所保障正當法律程序之具體規範，行政機關為剝奪限制人民權益時，自當力求遵守，以符法制。本件被告雖於九十二年六月十三日派員與原告代表人甲○○赴現場勘查，惟並未予當事人陳述意見之機會，即裁處原告八萬元罰鍰，顯已違規定。
⒉所謂水土保持之處理與維護及水土保持計劃，水土保持法第三條對此均有特別
規定。是否水土保持義務人，同法第四條亦有規定。如公私有土地使用根本無可能涉及應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源等，如何因而認定為水土保持義務人而要求其提出水土保持計劃。原告接受宜蘭縣員山鄉公所僱用清除因災害所致路面阻塞土石、淤積土及邊坡適度修整，根本未涉及水土保持之處理與維護等問題，如何依水土保持法加以處罰？⒊縱令宜蘭縣員山鄉公所因災害僱工清除路面淤積土方及適度修整邊坡之作為，
有適用水土保持法之情形，應提出水土保持計劃之義務人應為員山鄉公所，而非原告。畢竟原告僅係受員山鄉公所所僱用，依其指示從事工作之人。被告處分對象似乎有錯誤。
⒋原告縱有如原處分所認定之事實，開挖邊坡之行為。惟該工作現場道路狹窄，
工作機具進入須有適當迴旋空間運作。另外邊坡之適度修整，涉及不確定之概念，何謂適度？因此原告縱沿路清除路上淤積土方，並因修整邊坡總計堆置五十六平方公尺之土石，是否為適度之行為，亦容有判斷之必要。即以該路面清除之機具運作正常情況，及無安全顧慮情形下，是否容許邊坡適度整修。又邊坡整修是否不以適度開挖即可完成。質言之本件所謂邊坡整修即係容許適度開挖邊坡之行為，且為機具順利運作及安全顧慮亦有邊坡適度開挖之必要，否則原告何須僅為區區幾十平方公尺之廢棄黃泥土，大費周章？至員山鄉公所課員之證詞，當僅為意圖規避責任之推卸之詞，顯示公務員遇事推諉之鴕鳥心態，不足以憑。
⒌又原告受僱所從事之工作，具有急迫性與時效性，除儘速恢復道路之順暢，更
為維護道路通行安全所必要，是否容許另提出水土保持計劃經主管機關核准再為實施，亦有疑問。且僱主員山鄉公所既然要求原告整修邊坡，如有提出水土保持計劃之必要者，應為員山鄉公所所應作為之義務。
⒍原告非系爭土地之所有權人，是否為上開土地之經營人或使用人有待釐清。被
告及訴願機關一面認原告屬於水土保持法所規定之土地經營人或使用人，一方面又認為原告無權開挖竟擅自開挖道路上側面之土方，並將土方外運而有水土保持法第三十三條第一項第一款之適用。若原告無權開挖，則屬非合法之經營人或使用人，參考最高法院九十二年台上字第七三四０號判決意旨及台北高等行政法院九十二年度訴字第一六六八號判決見解，應僅限於合法之土地使用人而不及於非法經營使用土地之人，原告自非水土保持義務人。原處分及訴願決定即難認合法。
⒎原告受僱搶修道路，工法上本須適度修整邊坡以防止裸露土石崩落，造成意外
，因之，在道路上側土石裸露易滾動下方挖掘緩衝地帶，本為施工必要，現場復無堆置土方之場所，若不外運如何使道路暢通，而申請棄土證明用以堆置土方之程序復與緊急搶修意旨不符，故不得已暫置宜蘭市建築用地上，被告將搶修工程割裂為二，就開挖及堆置之行為加以追究，適法性亦容有疑問。
⒏縱上所述、被告違背行政程序法之規定，未予原告程序陳述意見之保障，實體
上更未究明水土保持義務人為何人，復未究明本件是否有提出水土保持計劃之必要，並於處分書說明其理由，其認事用法顯有不當。請判決如起訴之聲明。
㈡被告主張：
⒈按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：‧‧‧採取土石或設置有關附屬設施。．．．
」、「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為‧‧‧其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定‧‧‧」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者‧‧‧」為水土保持法第八條第一項第三款及該法九十二年十二月十七日修正公布前之（下同）第十二條第一項及第三十三條第一項第二款所明定。原告未擬具水土保持計畫送核，即擅自在前揭地號土地採取土石，業已違反前揭規定。經被告於九十二年六月十三日派員至現場實地勘查屬實，此有現場會勘紀錄及現場採証照片可稽，其違法事實足勘認定。被告以其違反水土保持法第十二條第一項規定，爰依同法第三十三條第一項第二款規定，處以八萬元整之罰鍰，並無違誤。
⒉「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地
之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」為水土保持法第四條所明定，原告未經申請許可即於前揭地號土地採取土石，涉及對該地之經營與使用，顯為本案之水土保持義務人，應依水土保持法第十二條規定擬具水土保持計畫送核後始得施作。再者，九十二年六月十三日被告派員會同宜蘭縣警察局大湖派出所警員及原告代表人至現場勘查時，即當場予當事人陳述意見之機會，同時製作現場會勘紀錄並簽名確認無誤。隨後被告依據該會勘紀錄處分本案原告，並無違相關行政程序。
⒊次查員山鄉公所因災害僱工清除路面路面淤積土方及適度整修邊坡之作為，得
依水土保持法第二十六條及同法施行細則第三十五條規定進行緊急處理程序，原告倘依約進行路面淤積土石之清除等行為，即無涉及違反水土保持法之相關規定；惟原告不僅將挖土機開到邊坡上，開挖邊坡土方，並將該土方外運至宜蘭市○○○段金結小段二八地號，此有現場採証照片可稽。原告未擬具水土保持計畫送核，即擅自於山坡地範圍內採取土石，顯已違反前揭法條，被告以其違反該規定，處以八萬元之罰鍰，並無違誤。
⒋縱上所陳，本件訴願顯無理由，敬請駁回，以維法紀。
理 由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，次按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施．
．．。」，又「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，．．．其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」；再者「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第四條、第八條第一項第三款、第十二條第一項及第三十三條第一項第二款分別定有明文。
二、查本件原告未擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於系爭土地內採取土石，業經被告於九十二年六月十三日派員會同相關單位人員赴現場勘查屬實，此有原告代表人甲○○簽名確認之會勘紀錄及現場違規照片數幀等相關資料影本附卷可稽，而宜蘭縣員山鄉公所工務課課長陳振池，於上開至現場會勘紀錄中亦表示：「因災害清除阻礙路面土石，用雇工方式僱請新民工程開發公司清除路面淤積土方及邊坡適度修整，至於廢棄土方部分請受僱公司妥善處理，不得開挖路面外之邊坡。」等語明確在卷，審陳課長為員山鄉公所工務課課長，既因災害清除阻礙路面土石等事宜，僱請原告清除路面淤積土方及邊坡適度修整等，衡情自無吩咐挖取邊坡土石他運之必要，其上述言詞應屬可採。是宜蘭縣員山鄉公所既僅同意清理路面淤積土方及邊坡適度修整等行為，原告竟擅自開挖至道路上側坡面之土方，並將土石外運至宜蘭市○○○段金結小段二八地號之事實明確，堪認為真正。
三、兩造爭執點在於：㈠原告是否係水土保持法之水土保持義務人？㈡原告開挖系爭土地邊坡土石並外運宜蘭市區是否為邊坡適度修整之合理行為？
四、原告是否係水土保持法之水土保持義務人？對此，原告主張宜蘭縣員山鄉公所係僱用之人，應由該鄉公所負責提水土保持計畫，與其無涉，原告既係被僱請之人，且被告認定原告非法越界採取砂石，原告自非水土保持法水土保持義務人，且參照最高法院九十二年台上字第七三四○號判決及本院九十二年度訴字第一六六八號判決意旨，所謂「水土保持義務人」以對該土地有經營使用權者為限，若就該土地無實施水土保持之義務，亦無從擬具水土保持計劃送請主管機關核定，即非水土保持法之「水土保持義務人」等云。惟按公、私有土地之經營或使用，依水土保持法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，即為該法所稱之水土保持義務人。水土保持法第四條有明文規定，並未區分為合法或非法之經營使用人。次按「上訴人未經申請核准即擅自開挖整地（採取土石）．．．。又系爭土地雖係臺北市浙江同鄉會所有，惟其開發整地行為尚須經有關主管機關核准始得為之，遑論非所有權人之上訴人，是本件上訴人縱事先取得臺北市浙江同鄉會之同意予以採取土石，仍無解於其違章行為之成立。．．．」最高行政法院九十二年判字第二三一號判決意旨附卷可資參考。而原告係經鄉公所僱請清除當地產業道路之障礙，乃合法進入系爭土地之人，係屬有權在系爭土地施工使用之人，雖其越界採取砂石，與原告所舉之前開最高法院及本院判決係針對無權使用土地之人所作之裁判有別，未能比附援引，依上開法條規定，原告自為水土保持法之水土保持義務人。原告稱非水土保持法之水土保持義務人，顯不足取。
五、至原告開挖系爭土地邊坡土石並外運宜蘭市區堆放是否為邊坡適度修整之合理行為？此屬事實認定問題。查系爭土地為產業道路，因天災致土石崩落堆積路面及其邊坡，應加以清除，車輛始能順暢通行，有卷附之照片足佐。審諸上揭現場有關土石崩落之照片，衡諸一般經驗法則，實僅須將系爭土地崩落堆積之土石清除，並移至產業道路旁之空地放置即可暢通，毋須如原告所為，大費周章，將怪手開上邊坡蛇籠上，並挖出長約十四公尺，寬約四公尺，深約二公尺之窪坑，致影響邊坡基礎之安全，實非屬整修邊坡之必要處置，況原告請來砂石卡車竟載運多達數十車次之土石（約二百立方公尺），且係載運遠至宜蘭市市區之建築工地平整使用，（本件原告棄土現場照片卻係平整），均與整修邊坡之作為有異。原告辯論意旨陳稱係基於搶修，防護安全避免意外，始挖取邊坡土石，且無處可放，始載運至宜蘭市○○段金結小段建築工地暫置等云，既與查證之事實不合，自無法採信。第查原告砂石車外運堆放之處所照片所示，宜蘭市○○段金結小段二十八號建築工地現場為整平並待施工之工地，與原告所稱僅係暫時堆置之場所，堆高堆置等待載運回填之情節顯然有別，益見原告上開訴稱開挖邊坡土石並外運至宜蘭市區建築工地為邊坡適度修整之合理行為為不實，無足憑信。
六、原告雖又主張被告裁罰前應依行政程序法第一百零二條規定給予原告陳述意見之機會，否則違法云云。惟按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第一百零三條第五款定有明文。且查本件被告勘驗系爭土地現場時有通知原告代表人到場，代表人甲○○並在場陳述其意見記明在上揭勘驗記錄並簽名，有該紀錄一份在卷足憑，是本件被告對原告之裁罰，裁罰之前並未如原告所稱未給予陳述意見機會，況被告依原告代表人簽名確認之上揭勘驗紀錄及採證之相關卷附照片證物資料，予以審認處罰，原告違章之情事，客觀上業已明白並足以確認，被告亦可依上開但書規定，得不予原告陳述意見之機會，被告之處置核與法無不合。是本件被告之裁罰尚難謂因未予原告表示意見之機會，致有程序上之瑕疵。原告上開主張容有法令之誤解，亦無足採。
七、從而被告引據首揭規定並衡酌其違規情節所為之處分，並無不法，訴願決定，予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十一 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 許 瑞 助右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提理由書狀 (須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 十八 日
法院書記官 蔡 逸 萱