臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五四七○號
九原 告 乙○○丁○○
兼右二人共 同訴訟代理人 甲○○丙○○
被 告 桃園縣楊梅鎮公所代 表 人 戊○○訴訟代理人 己○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十二年十月二十一日府法訴字第○九二○一六三三五四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告平均負擔。
事 實
一、事實概要：楊梅鎮水美字第三十五號耕地三七五租約之承租人葉國標於民國九十一年一月十日死亡，原告等繼承人遂向被告申請三七五租約變更登記，經被告以原告等申請案內六筆土地另訂有他約等原因駁回，原告等不服，提起訴願，經桃園縣政府以九十二年二月二十五日法訴字第○九二○○三八三六○號訴願決定書撤銷原處分，由被告於決定書送達三十日內另為適法處分。惟被告尚未為處分，系爭三七五租約即於九十一年底到期，原告乃又於九十二年一月十二日檢具申請書向被告申請續訂租約，被告先於同年三月十日勘查現場查無耕作事實。嗣原告又於同年四月二十一日再度提出變更登記之申請，被告以同年四月廿三日桃楊鎮民字第○九二○○一○四七四號函覆，略以：查無耕作事實，請於九十二年五月七日前提出具體自任耕作事實後，再行申請。原告遂又於同年五月一日提出申請，經被告以同年月二日桃楊鎮民字第○九二○○一一四九九號函函覆，意旨同前。嗣被告續於同年月二十日再度勘驗現場，仍查無具體耕作事實，遂於九十二年五月二十六日以桃楊鎮民字第○九二○○一三九○九號函註銷系爭租約登記。因原告又於六月三日申請變更系爭租約登記，被告即以九十二年六月五日桃楊鎮民字第○九二○○一四七八五號函覆原告，系爭租約已於九十二年五月二十六日註銷登記，請原告於法定期間提出救濟。原告對前開第0000000000號函、0000000000號函示之行政處分不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈系爭租約承租人（葉國標）於九十一年一月十日死亡，原告等為承租人之繼承
人，依法具文向被告申請耕地三七五租約變更登記。第一、二次申請均為被告駁退，原告等不服提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由被告另為適法處分。惟訴願決定書送達近兩月，被告未有任何處置，原告等遂第三次提出變更登記申請，被告以「無耕作事實」、「提出具體自任耕作事實」等詞再度駁退。本件自初次申請始，原告等即依（附於被告印製的申請書背面）規定檢附「自任耕作切結書」等證件，第四次提出變更登記申請，被告仍以要提「具體耕作事實」退件。原告等確不知「事實」要如何提出，況申請案原附「繼承人現耕切結書」、「承租人自任耕作切結書」，應即為「具體耕作事實」證據，故提出第五次變更登記申請。被告一直未予核覆，卻於前開九十二年五月廿六日桃楊鎮民字第○九二○○一三九○九號含混檢退原告等申請書。原告等申請案被莫名退件，為確認經辦情形，第六次提出變更登記申請。被告於九十二年六月五日以桃楊鎮民字第○九二○○一四七八五號函覆略謂：「有關本鎮水字第三十五號耕租地約，經本所查勘認定無耕作事實，於九十二年五月二十六日註銷確定，．．．」，六度駁退原告等申請。
⒉原告等向被告提具者為「耕地三七五租約變更登記」申請，耕地租約變更之申
請登記，於臺灣省耕地租約登記辦法第四條、第五條及耕地三七五租約清理要點第三條、第十條規定甚明，被告不但未依上開規定辦理，卻以「核定註銷」駁回，被告人員承辦本件，每顧左右而言他，故意迴避應為之職務而不作為，顯然處置欠當。
⒊本件耕地為林目山坡地，滿山植林種樹即是耕作事實。被告為塑造「註銷」租
約條件，主動派員勘查，隨即連續以「無耕作事實」、「要提出具體自任耕作事實」、「要提具體耕作事實」、「認定無耕作事實」等不同理由，刁難原告等之申請。所謂「認定無耕作事實」，被告承辦人員對於滿山遍野的山林，竟視而不見？原告等於林地上種植相思樹，此即為耕作之事實。
⒋被告公函主旨用語為「核定註銷」，說明用語又為「逕予註銷」，一份公文兩
種說法，承辦人員含糊打混、瞎辦拼湊的心態，不言可喻。查耕地租約之註銷，依耕地三七五租約清理要點第三條規定，要由出租人會同承租人申請登記，經查本件從無任何人申請註銷，那來「核定註銷」之有？又租約得「逕予註銷」之情形，在耕地三七五租約清理要點內亦規定甚明，豈可濫用。
⒌被告擬以「核定註銷」租約方式，擋退原告等「變更登記」之申請，意圖甚明
，再查被告所謂「核定註銷」之依據包括耕地三七五減租條例第十六條第一項、第二項，第十七條第一項第四款、臺灣省耕地租約登記辦法第七條、耕地三七五租約清理要點第五條等，被告適用法律錯引法條，牽強附會：
⑴耕地三七五減租條例第十六條第一項「承租人應自任耕作，並不得將耕地全
部或一部轉租於他人。」、第二項「承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」此兩項條文，為承租耕地違法轉租他人之處置規定，被告卻引為「註銷」租約之依據。
⑵同前條例第十七條第一項第四款：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左
列情形之一不得終止：承租人死亡而無繼承人時。承租人放棄耕作權時。地租積欠達兩年之總額時。非因不可抗力繼續一年不為耕作時。經依法編定或變更為非耕地使用時。」此項條文為終止租約之列舉規定，被告卻引為「註銷」租約之依據。
⑶臺灣省耕地租約登記辦法第七條：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例
收回自耕外，如承租人願繼續承租並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」此條文為承租人續訂租約之規定，被告誤認是「註銷」租約根據。
⑷耕地三七五租約清理要點第五條：「耕地租約期滿，出租人未申請終止租約
，而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」此條文明顯看出，為准許續訂租約與否之規定，被告卻牽強引用為「註銷」租約依據。
⒍被告勘查紀錄與事實不符，本件租約現有六筆土地，被告會勘紀錄前面說六筆
，後面說七筆，前後說法不一。所謂「不明人士搭建有鐵皮屋一幢」，經出租人（錫福宮）查證結果，該鐵皮屋並未搭在一九七之一七地號上，而是搭在案外廢道上，與本件無關。又一九七之一四地號土地上並未有任何建物，不知被告一群會勘人員從何處見有「四棟銅筋混凝土建物」。
⒎系爭租約訂立於三十七年，地目包括田、旱、林、建等，該租約原有田旱等土
地經放領而自租約中取消，現租約土地剩下林目地等六筆，其間歷經四十二、
六十二、六十八、七十四、八十、八十六年等多次續約記載及變更登記，並均經被告核定在案。林地目屬山坡地，其耕作事實就是造林，被告查勘紀錄記載「目前植有相思樹、樟樹」不就證明有具體事實。被告引用不適之解釋及虛構不確之論述所作之決定，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈本件經第一次訴願決定撤銷原處分，命被告另為適法處分，正值被告審理原告
變更案時，原告於九十二年一月十二日因租約期滿送件申請續訂租約，又另一相同土地承租人曾兆論於九十二年一月三十日向被告提出續約申請。按行政機關依法行政之原則，有關三七五租約之核予續訂與否，皆應以承租人是否「自任耕作」為基本要件，被告為免落民眾「迴避應為之職務而不作為」之口實，遂有九十二年三月十日及五月二十日等二次現地會勘之進行，均經參與會勘之本鎮租佃爭議委員會一致決議，系爭土地確無自任耕作之事實。原告雖檢附自任耕作切結書，實難謂其有耕作事實。被告依據本鎮租佃爭議委員會之決議，因承租人未自任耕作依法逕為註銷登記。
⒉原告等又謂渠等曾於系爭土地上實施造林，遍植有樟樹及柏樹，惟經本鎮租佃
爭議委員會二次查勘結果，系爭土地上僅有散植樟樹幾株，餘皆為雜樹。另原告稱被告會勘土地筆數不符，經查系爭租約土地確為水尾段水尾小段第一九五之二、一九六之一、一九七之五、一九七之一七、一九七之一、一九七之一四等六筆，舊租約一九六之二土地已於八十四年十一月二十九日變更登記，特予更正。惟被告會勘土地並未包含該筆土地，自不影響會勘結果。原告主張一九七之一七地號土地未蓋鐵皮乙節，此乃是否違反非都市土地編定使用之問題，與有無自任耕作無涉。本件原告自陳系爭租約原地目包含田、旱、林、建等，經放領而僅存林地六筆，按耕地三七五減租條例之立法精神在於地盡其利、扶持自耕農．．．原告不自任耕作事實甚明已如前所述，另最高法院四十四年臺上一一號：「．．．而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言．．．」；同院六十三年臺上一二一八號：「耕地租賃，以支付地租而耕作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期『按季、按年』收穫而施人工於他人之土地以栽培農作物而言『參照司法院字第七三八號解釋』，上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕作，自非耕地租賃。」；同院六十八年臺上二五八號：「耕地承租人如有違法轉租或不自任耕作情事，係屬原租約無效。．．．」；同院八十八年臺上字第一號：「土地法第一百零六條第一項規定，耕地租用係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者（佃農），而依土地法精神，所稱農地應包括漁地及牧地在內。因此承租他人非農、漁、牧地供耕作之用的林地或建地，既非耕地租用，自不適用耕地三七五減租條例規定。」綜觀上開各項最高法院判例可知，三七五租約相關法規規範之法效果，應以「承租人自任耕作」為首要。被告鑑於系爭租約確無自任耕作情事，且經營造林亦非耕地租賃，為賡續踐履政府扶持自耕農之美意及國土利用之政策，更進一步保障業佃雙方權益，依法註銷本件租約，斷無原告所稱「處置欠當」、「欺壓善良，一手遮天」……等情形。被告於九十二年六月五日，駁退原告等之租約變更申請，並依內政部七五、○四、○一台內地字第三九五五八四號函及九一、○九、○五台內地字第○九一○○一一六七五號函釋：「經鄉『鎮、鎮、市』公所查明已無耕作事實者，應不予受理續訂租約。」停止原告續訂租約之申請，均屬合法、合理之處分。
理 由
一、按「（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起十日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查」、「耕地租約經依法終止……、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查」臺灣省耕地租約登記辦法第十條第一項、第十一條定有明文。是公所受理租約登記之申請後，依法自有審查之義務。
二、次按「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧」土地法第一百零六條亦定有明文。又「耕地租賃，以支付地租而耕作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第七三八號釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃」、「按耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文，所稱農地，參照同條第二項之立法精神，應包括漁地及牧地在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用」最高法院六十三年台上字第一二一八號、八十八年台上字第一號著有判例。末按耕地三七五減租條例所定之耕地租佃，其租賃物以土地法第一百零六條所定之農地為限，如承租非農地供耕作之用，既與同條例所定之耕地租佃有間，其出租人與承租人間之關係，即應依民法關於租賃之規定，而無耕地三七五減租條例規定之適用，最高法院八十七年度第三次民事庭會議決議參照。
三、經查，系爭租約訂立於三十七年，原來租賃標的土地包括田、旱、林、建等，其中田旱等土地經放領而自租約中取消，現租約標的土地為水尾段尾小段第一九五之二，一九六之一、一九七之一、一九七之五、一九七之一四、一九七之一七等六筆土地，地目均為「林」等事實，為兩造所不爭執，並有租約附表一件在卷可憑，自堪信為真實。系爭租約之租賃物既為林地，即非屬土地法第一百零六條所揭示之農、漁、牧用地。且經被告邀同租佃委員等人勘查現場，現場大部分為天然野生雜木，此有九十二年三月十日、五月二十日查勘紀錄各一件附於訴願卷可憑，足證原告並未施人工於本件租賃土地上以栽培農作物之事實，即本件無自任耕作之事實，揆諸前揭最高法院判例及民事庭決議意旨，系爭租約即不適用耕地三七五減租條例之規定，而非屬耕地三七五減租條例所指之租佃關係。則原來系爭租約之所表彰之耕地租佃關係即告消滅，原來之租約登記自應予註銷。本件被告受理申請後予以審查，發現上情，逕予註銷租約登記並依法報請桃園縣政府備查，自屬合法。又系爭租約既經註銷而不存在，自無法為任何變更，原告申請變更承租人之登記，亦難准許。
四、綜上所述，本件被告以系爭租賃標的物之地目為林，非屬土地法第一百零六條所規定耕地租用之情形，而自行註銷租約，並否准原告變更租約登記之申請，於法有據，並無不合。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件業經判斷如上，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十一 日
臺北高等行政法院 第七庭
審判長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十一 日
書記官 張靜怡