臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五四九八號
原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 戊○○原 告 己○○○原 告 庚○○原 告 壬○○原告並兼右二人之法定代 理 人 辛○○右九人共同訴訟代理人 方智雄 律師被 告 臺北縣鶯歌鎮公所代 表 人 癸○○鎮長）訴訟代理人 謝財興 律師右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服台北縣政府中華民國九十二年十月三十日北府訴決字第０九二０六六二一八八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告提出請求之背景事實：
Ａ、原告九人所共有、坐落下列地號之四筆土地，於民國（下同）七十七年間經被告機關開闢作為台北縣○○鎮○○○○○道路拓寬工程用地，該工程所使用之全部用地除上開四筆土地，因承辦人疏忽以致漏未辦理徵收補償外，其餘用地均已辦理徵收補償完畢。
⑴台北縣○○鎮○○段第九七九地號。
⑵台北縣○○鎮○○段第九七九之一地號。
⑶台北縣○○鎮○○段第九七九之二地號。
⑷台北縣○○鎮○○段第九七九之三地號。
Ｂ、嗣後被告機關與原告雙方為解決前揭「因漏辦徵收土地及補償對原告權益造成影響」所生之爭議，而於八十七年八月四日訂立協議書，約定被告機關應於八十八、八十九、九十、九十一年度，逐年編列預算補辦前開四筆土地之徵收及給付原告補償費。
Ｃ、其中第九七九地號土地一筆，業經被告機關履約辦理徵收並發給補償費完畢在案。惟其餘三筆土地，依照協議書第四條之約定，被告機關應於八十九、
九十、九十一年度逐年編列預算辦理徵收並給付補償。但被告機關未履行前開協議書之約定，未編列預算辦理徵收及給付原告補償費。
二、原告提出之請求內容以及請求經過：
Ａ、原告乃於九十一年七月十八日提出申請書請求被告機關於文到二個月內辦理前開三筆土地之徵收及補償。關於補償費之計算，則依協議書第二條之約定，每平方公尺土地按新台幣（下同）七五、０００元加四成即每平方公尺土地依一０五、０００元計付），依此計算，被告機關應給付原告之補償費合計為五三、九七０、０００元，每筆土地之金額如下：
⑴第九七九之一地號土地部分一八、０六０、０００元。
⑵第九七九之二地號土地部分一七、九五五、０００元。
⑶第九七九之三地號土地部分一七、九五五、０００元。
Ｂ、被告機關則於九十一年八月二十二日作成北縣鶯建字第０九一００一一六三四號函，答覆原告稱：「台端等申請本所履行協議書，將○○○鎮○○段第九七九─一、第九七九─二、第九七九─三地號土地三筆（下稱系爭土地）辦理徵收乙案，因本所目前財源嚴重短絀無法支付，俟本所爭取上級補助或本所財政改善後再行辦理徵收」，拒絕履行協議書之約定，即不編列預算辦理徵收及給付補償費予原告。
三、原告提起行政爭訟之經過：
Ａ、原告對被告機關拒絕履行協議書之約定，認已構成訴願法第二條第一項：「地方機關對人民申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害人民之權利或法律上利益」，符合提起訴願之要件，因此向訴願機關台北縣政府提起訴願，請求台北縣政府命被告機關辦理系爭土地之徵收並給付原告上開補償費及法定遲延利息，並由台北縣政府撥款補助被告機關完成上開徵收工作。
Ｂ、但台北縣政府則於九十二年十月三十一日作成北府訴決字第０九二０六六二一八八號訴願決定，為「訴願不受理」之諭知，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告機關應就原告九人所共有、坐落下列地號之土地，編列預算辦理土地徵收（原告主張此一聲明，連同第一項聲明，在法律上應合併定性為「課予義務訴訟」）。
⑴台北縣○○鎮○○段第九七九之一地號土地（面積一七二平方公尺）。
⑵台北縣○○鎮○○段第九七九之二地號土地（面積一七一平方公尺）。
⑶台北縣○○鎮○○段第九七九之三地號土地（面積一七一平方公尺）。
Ｃ、被告機關應給付原告補償費五千三百九十七萬元，及自九十一年七月十九日起至給付日止，按年利率百分之五計付利息（原告主張此一聲明，在法律上應定性為「一般金錢給付訴訟」）。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、原土地共有人廖國昇業於九十一年五月二十五日亡故，有除戶戶籍登記簿一件可稽，其土地共有權由法定繼承人妻辛○○、子壬○○（九十年七月二十七日生）、女庚○○（000年00月0日生）共同繼承，詳如繼承系統表，合先敘明。
Ｂ、查原告九人所共有之上開四筆土地，於七十七年間由被告機關開闢○○○鎮○○街道路拓寬工程用地使用，茲因承辦人員之疏忽，於辦理土地徵收時漏列前開四筆土地，以致未於當時一併辦理土地徵收補償。至八十七年八月四日，被告機關與原告訂立協議書，被告機關同意願於八十八年、八十九年、九十年、九十一年度，逐年提案編列預算，依序辦理前開四筆土地之徵收補償，並約定土地補償費按八十七年度公告現值每平方公尺土地七萬五千元加四成即每平方公尺土地十萬五千元計算。其中第九七九地號土地部分，被告機關已如約於八十八年度辦理徵收補償完畢。惟其餘三筆土地，被告機關未依約於八十九年、九十年及九十一年度編列預算辦理土地徵收補償事宜，已違約失信於原告，致原告之權益遭受損害。
Ｃ、被告機關雖以財源嚴重短絀無法支付，俟上級補助或該所財政改善後再行辦理徵收為由，拒絕辦理徵收補償，亦即構成訴願法第二條第一項所指「地方機關於法定期間內應作為而不作為」之違法情形。惟查其不辦理徵收之理由並非法律允許緩辦之正當理由。司法院釋字第四百號已解釋「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令繼續使用，未同時徵收補償，顯與平等原則相違」。本件與上開解釋之案情相似，可見被告機關拒絕辦理本件土地之徵收及給付補償，顯有違法。況被告機關尚有眾多鎮有財產可供變賣支付，並非完全無力支付前開補償費之能力。被告機關亦可將本件特殊情形專案呈報上級政府請求補助，以履行其公法上契約之義務，如實在無資力一次給付，亦可先為一部分之給付，並非完全無解決之方法。乃被告機關均未辦理，自有可議，為此迫不得已依據訴願法第二條第一、二項規定，向被告機關之上級台北縣政府提起訴願，請求命被告機關依法履約辦理本件土地之徵收並給付補償費予原告，詎台北縣政府九十二年十月三十日卷號00000000號之訴願決定書，竟以被告機關尚未作出處分，不許訴願之理由為訴願不受理之決定。原告認該決定違反訴願法第二條第一項「地方機關於法定期間應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願」之規定，乃提起本件行政訴訟，以資維護原告之權利及利益。
Ｄ、原告請求被告機關給付補償金額之計算方法如下：１○○○鎮○○段第九七九─一地號土地面積一七二平方公尺，同地段第九七
九─二地號土地面積一七一平方公尺，同地段第九七九─三地號土地面積一七一平方公尺，三筆土地面積合計五一四平方公尺。
２、五一四平方公尺乘七五、０００元等於三八、五五０、０００元。
三八、五五０、０００元乘一‧四等於五三、九七０、０００元。被告機關應給付原告之補償費合計為五千三百九十七萬元。
３、由於被告機關已違反義務遲延給付，爰請求自九十一年七月十八日申請支付之翌日（十九日）起至其給付之日止，依民法第二百零三條之規定，按年利率百分之五計付法定遲延利息。
Ｅ、本件原告係依據訴願法第二條第一項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願」之規定，請求被告機關辦理系爭土地之徵收及給付原告土地補償費（按系爭土地早經被告機關闢作為公共道路使用），依照被告機關與原告訂立之協議書第四條約定，被告機關應於八十九、九十、九十一年度辦妥系爭土地之徵收及給付原告土地補償費，被告已遲延未履行。再依訴願法第二條第二項「前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月」。按原告係九十一年七月十八日申請被告機關辦理，則被告機關至遲應於九十一年九月十九日以前辦理，至今逾期一年餘未蒙辦理，並於九十一年八月二十二日函覆不為辦理，依法顯有不合。本件乃對被告機關應作為而不作為提起訴願，其訴願標的為被告機關違法不辦理系爭土地之徵收及給付補償費予原告，台北縣政府之合理決定應命被告機關辦理系爭土地之徵收及給付土地補償費予原告之行為處分。詎台北縣政府竟以被告機關尚未作行政處分為理由，決定訴願不受理，顯然未注意本件乃訴願法第二條第一項對被告機關不作為之訴願，並不以被告機關有作為處分為必要條件，原訴願決定違反該法條之規定甚明。
Ｆ、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟。又人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟，行政訴訟法第五條第一、二項定有明文。再人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同，同法第八條第一項定有明文。查被告機關與原告於八十七年八月四日訂立協議書，其第四條約定被告機關應於八十九、九十、九十一年度逐年提案編列預算，辦理系爭土地之徵收及給付補償費予原告，其第二條並約定補償費之計算標準，按每平方公尺土地按八十七年公告現值七萬五千元加四成計算，屆期被告機關均未依協議書之約定辦理徵收補償以履行其公法上契約之義務，原告依前開法律規定，自得提起本件行政訴訟，請求貴院判決命被告機關應辦理系爭土地之土地徵收並給付原告如訴之聲明所請求之補償費及遲延利息。
Ｇ、土地徵收依土地法第二百二十二條之規定，雖應由中央地政機關核准，惟查本案土地，原已於七十八年五月八日經台北縣政府以北府地四字第五四二四三號函准公告徵收在案，至用地所需經費亦前由中央及省政府依公所提報取得公共設施用地計劃專款補助辦理在案，有台北縣政府八十六年七月二十一日八六北府工土字第二四九Ｏ六二號覆監察院函說明：二、三項之公文書可稽。因此被告機關履行本案協議書，無需重新呈請其上級機關重新核准徵收，因此被告機關並無履行不能之問題，且證諸實際○○○鎮○○段第九七九地號土地部分，業經被告機關完成徵收手續並給付補償費完畢，並無不能履行之問題存在，因此本案另三筆土地，不能以原告之請求，被告機關有法律上之障礙不能履行為理由，而予駁回。
１、被告機關辯稱：「其非需用土地之機關，補償機關為台北縣政府，其無權徵收原告共有之土地」云云，核與其在八十六年九月十一日以北縣鶯建字第一一七九二號函答覆監察院之記載內容不符，也與其在協議書中之承諾不符，顯然是推卸責任。
２、被告機關既然能徵收及補償第九七九地號之土地，為何不能辦理其餘三筆土地，可見被告機關抗辯悖於事理。
３、本案原告有權提起課予義務之訴與一般給付之訴，如果被告機關以財源不足為由作為拒絕原告請求之理由，顯然蔑視前開法律。
４、台北縣政府已核示要求被告自行籌款辦理，被告機關答辯狀還稱：「．．．原告應向其上級機關請求」云云，實屬推卸責任。
Ｈ、被告公所所抗辯者，僅在該所經費困難無法支付土地補償費之一點，關於此項事由，台北縣政府在函覆監察院之前揭公函說明：第三項已載明：本案原編列之「加速都市計劃公共設施保留地取得及財務計劃」業已全部結束，無法再向中央及省請求補助，該府已於八十四年一月二十八日以北府工土字第四四一九一Ｏ號函復被告機關，本案所需補償費依規定由該所自行籌款辦理。因此被告機關不得再以上級機關未撥經費為理由，拒絕履行協議書約定之義務。查被告機關目前有非公用鎮有財產十餘億元可供處分變賣，足以支付本件補償費，因此本案並無被告機關所辯因無經費，以致不能履行義務之法律及事實上之障礙存在。
Ｉ、如認為原告請求被告「編列預算辦理系爭土地徵收」部分，係屬於事實行為無法用判決命被告機關履行，則至少原告請求被告機關給付補償費部分，應為法所允許，請求予以判准。至於被告被告機關違反協議書之約定，不履行義務是否可另依國家賠償法請求損害賠償之問題，乃原告另條求償之途徑，但不妨害本件之前開請求。
二、被告主張之理由：
Ａ、被告機關對土地徵收並無行政處分權。土地法第二百二十四條規定「徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖依前二條之規定分別聲請核辦」，第二百二十二條規定「徵收土地由中央地政機關核准之」，第二百二十五條規定「中央地政機關於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）地政機關」，第二百二十七條規定「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有人及他項權利人。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」；八十九年二月二日公佈之土地徵收條例第二條規定「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣（市）為縣（市）政府。」第十三條規定「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」，第十四條規定「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」，第十七條規定「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」，第十八條規定「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」，第十九條規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」由上述法律規定，可知在土地徵收之處分行為中，被告僅在內部行為階段，有表達是否申請徵收之權而已。亦即就系爭土地而言，徵收核准機關為內政部，補償機關則為台北縣政府，被告對外並無表示徵收及發給補償費與否之行政處分權。依照上述土地徵收程序之說明，土地徵收之法律關係，除法令另有規定（例：如土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明（鈞院九十一年度訴字第三一七四號判決參照）。
Ｂ、兩造協議書係以土地依法辦理徵收為條件，就徵收補償費計算部分預為合意。
兩造於八十七年八月四日所定協議書第五條明載土地徵收事宜，悉依相關法令規定辦理，故徵收行為本身並非協議之對象，非行政契約之一部，而第二條徵收補償費之合意，縱有行政契約之性質，亦須經法定徵收程序及主管機關核准，始生效力。
Ｃ、被告九十一年八月二十二日北縣鶯建字第○九一○○一一六三四號函僅對原告表示「財源嚴重短絀無法支付」之事實，並未為行政處分行為。
如前述，被告本無對外表示徵收與否之權，故右開覆函亦僅告知原告「被告機關財源嚴重短絀無法支付」之事實，此乃事實通知而非行政處分行為。
Ｄ、原告提起撤銷及課予義務之訴訟，因欠缺訴訟前提之「行政處分」而不合法。
原告請求撤銷原處分係屬撤銷之訴；請求辦理土地徵收乃屬課予義務之訴，兩者均應以行政處分存在為前提。被告於上開覆函內，既未為拒絕辦理土地徵收之處分，且實質上亦無辦理土地徵收與否之處分權，則原告請求法院判命被告撤銷上開覆函之意思通知，及判命被告為徵收之行政處分，均欠缺前提要件之行政處分行為，其訴自非合法。
Ｅ、原告之系爭土地，於七十八年辦理公共設施保留地徵收時，因地政機關提供之地籍資料遺漏系爭土地地號，致漏未徵收，固為事實。惟該次徵收之徵收核准機關為內政部，公告補償機關為台北縣政府，故原告發現徵收該路段道路用地之公告，未將系爭土地列入，內容有遺漏之錯誤時，自應向上述徵收機關請求救濟，始為適法。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、本件原告提起課予義務訴訟及給付訴訟，請求被告機關為徵收及徵收補償之行政處分，並同時給付原告依被徵收三筆土地公告現值加四成之徵收補償款，其原因事實及法律依據如下：
Ａ、原因事實：
１、原告與被告機關間曾於八十七年八月四日訂立協議書，約定被告機關應於
八十八、八十九、九十、九十一年度，逐年編列預算補辦下列四筆土地之徵收，並給付原告補償費。
⑴台北縣○○鎮○○段第九七九地號。
⑵台北縣○○鎮○○段第九七九之一地號。
⑶台北縣○○鎮○○段第九七九之二地號。
⑷台北縣○○鎮○○段第九七九之三地號。
２、而其中第九七九地號之土地，已經被告機關依上開協議履行，辦理徵收並發給補償費完畢。但剩下的三筆土地，被告機關卻未依協議履行，至今仍未徵收上開三筆土地。
Ｂ、在此客觀事實基礎下，原告提出以下之法律上主張，做為其本件訴訟之請求權規範基礎：
１、上開協議書為一行政契約，而依該行政契約之約定，被告機關因此負有徵收及補償上開三筆土地之公法義務。
２、因此原告可以直接依據該行政契約，請求被告機關履約辦理徵收及徵收補償之行政處分，且發給原告徵收補償款。
３、而原告行使上開請求權時，被告機關所提出之各項抗辯理由，均非可採，爰條列其不可採之理由如下：
ａ、依上開協議書之約定，被告因此即有作成「徵收系爭三筆土地行政處分」義務，同時也有對該三筆土地之徵收作成「徵收補償處分」之義務，且有實際給付徵收補償費之義務。故被告機關所言其非徵收權責機關之法律意見，顯非有據。
ｂ、又被告機關之上級機關台北縣政府已在公文往返中指示被告機關要自行籌款辦理系爭土地之徵收，而被告機關以財源短絀為由，拒絕徵收及補償，亦屬推卸責任之詞。
ｃ、土地徵收雖應由中央地政機關核准，惟本案系爭三筆土地，已於七十八年五月八日經台北縣政府以北府地四字第五四二四三號函准公告徵收在案，至用地所需經費亦前由中央及省政府依公所提報取得公共設施用地計劃專款補助辦理在案，被告機關履行本案協議書，無需重新呈請其上級機關重新核准徵收，因此本案並無「履行不能」之問題。
二、被告機關對上開客觀事實並不否認，惟就原告主張之各項法律爭點，則抗辯稱：
Ａ、程序方面：因為被告機關無權作成徵收處分及補償處分，所以被告機關對原告之答覆也不是行政處分，所以原告不能提起「課予義務訴訟」，其起訴不合法。
Ｂ、實體方面：
１、因為被告機關非屬徵收及徵收補償之權責機關，因此補償費之發放請求，其義務人亦非被告機關，原告向被告機關請求給付徵收補償費，於法亦非有據。
２、又上開協議書之合意內容僅限於「如果辦理土地徵收補償作業，其補償費之數額應如何計算」而已，因為該協議書第五條明定：「土地徵收事宜，悉依相關法令規定辦理」，故徵收行為本身並非協議之對象。
貳、本院之判斷：
一、程序方面：
Ａ、按在課予義務訴訟中，有關行政機關之拒絕表示是否為「拒絕之行政處分」，或僅是不生公法法律效果的「單純事實通知」，其判斷之關鍵不應從答覆本身來論斷，而應由人民請求之內容來論斷。因為：
１、拒絕之通知本身，若獨立觀察，並無任何內容，如果不與請求事項連結，根本無從判斷。因此只要人民請求之內容本身，是要求行政機關作成行政處分，而被告機關予以拒絕，人民即可提起「課予義務」之行政爭訟程序，因此其提起「課予義務訴訟」應認為合法。
２、又如果把「人民請求內容本身」與「人民請求內容在法律上有無理由」二件事情混淆，認為「如果人民請求之內容在法律上不應許可，則被告機關之拒絕，即非行政處分」，等於是把「起訴合法之訴訟要件」與「有無理由之實體裁判」混為一談，將解構現行訴訟法制，使形成審查與實質審查之界線模糊，故其法律意見並不可採。
Ｂ、本案中原告既然請求被告機關作成徵收處分及補償處分，不問其請求內容在實體法上是否有據，均應認其行政爭訟程序合法，而應為實體判斷。從而訴願機關以「被告機關之拒絕答覆非屬行政處分」為由，而為「訴願不受理」之諭知，揆諸上開法理，自非妥適。是以本案仍應進入實體審理，爰先此敘明之。
二、實體方面：
Ａ、課予義務訴訟部分：
１、本案原告在實體法上不具有「徵收請求權」與「徵收補償請求權」。
ａ、就「徵收請求權」而言：
Ⅰ、在現行法制下，除非法律有特別之明文，不然人民沒有請求徵收之權利：
⑴、按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產
權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照）。
⑵、而需地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文
件，依法定程序向徵收核准機關申請徵收。至於有無必要申請徵收私有土地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第五十七條、第五十八條），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。
Ⅱ、司法院釋字第四００號之解釋文中，也沒有為「有公用地役關係之既成道路」創造出一個新的「徵收請求權」法規範基礎：
⑴、按財產權應予保障，固為憲法第十五條所明定，但憲法亦不否認國
家基於公益上需要，得徵收私有財產權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。準此，徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故規定公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」(Junktimklausel)。結合條款除具有確保基本權功能（所謂確保基本權功能，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之之意。換言之，關係財產權人依該結合條款之保障，可以得到合與憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權保障。關係財產權人只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，做為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務）外，尚具有警告功能（所謂警告功能是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，需要仔細考慮該法律究屬無需補償之財產權內容規定之法律，或屬有補償義務之公用徵收之法律。由於此種警告功能並未對立法機關為明確之指示，但立法機關恪於警告功能，必須自行判斷所制定之法律，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額）。從而，在公用徵收之法律中，應同時規定徵收條件與徵收補償金額，是屬於立法機關之唯一權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕行判給未為立法機關所賦予之請求權。基上說明，司法院釋字第四００號解釋，自不能執為公用徵收之法律依據。
⑵、關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者
，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
⑶、如果立法機關未能依司法院釋字第四００號解釋意旨完成有關「既
成道路徵收及補償」之立法作為，則屬立法不作為之問題，應循國家賠償之相關法理解決，而非用原告主張之「憲法委託」理論，由法院在沒有實證法之明文基礎下，自行創造一個個案式的權利（土地徵收涉及國家整體財政配置順序，須有通案宏觀之考量，不宜由司法依個案來創設）。
Ⅲ、何況本案之情形亦與司法院釋字第四００號解釋意旨之解釋客體事實（即「有公用地役關係之既成道路」）並不相同，亦無比附援用之可能。
ｂ、就「徵收補償請求權」而言：
Ⅰ、按已往徵收補償法制之司法實務見解向來認為：
⑴、徵收處分與徵收補償處分乃是二個各自獨立之行政處分，作成處分
之權責機關不同。前者為核准徵收計劃之中央主管（地政）機關（土地法第二百二十二條及土地徵收條例第十四條參照），後者為公告核准徵收案並辦理發給徵收補償費之地方縣市政府（土地法第二百三十六條及土地徵收條例第十九條參照）。
⑵、徵收之目的是為了公益，所以人民原則上沒有請求徵收之權利（除
非法律有明文之規定，例如現行土地徵收條例第八條之規定），因此徵收處分沒有作成以前，人民沒有直接請求徵收補償之權利。
⑶、又徵收處分作成後，卻未發給徵收補償款者，其法律效果為「徵收
處分失其效力」（土地徵收條例第二十條第三項參照），因此也無承認人民有徵收補償請求權之必要。
⑷、如果國家沒有正當權源而使用人民之土地及建築物時，鑑於現行法
制下，國家責任採二元論之體系，將「違法之損害賠償」與「合法之損失補償」區分開來，各自以不同之法律制度來加以規範。所以土地財產權遭違法侵犯之人民，不能按「損失補償」之法理，直接請求「徵收補償」，而需按國家賠償法之規定及程序，提起國家賠償。
Ⅱ、固然現今的司法實務發展，似乎已開始放寬已往之法律見解，逐步漸進式地承認人民享有「徵收補償請求權」，但是仍有一定限制，至少必須符合以下之要件：①已有徵收處分之作成；②在徵收處分基礎下已作成補償處分，但依法應受補償者，認為補償處分之授益範圍過小（包括補償項目之金額不足或者補償項目有遺漏）。若徵收處分尚未作成，因無被徵收人存在，亦無徵收補償請求權發生。
Ⅲ、本案原告連徵收請求權也不具備，當然更不可能享有徵收補償請求權。
２、又退一步言之，即使假設本案原告有「徵收請求權」與「徵收補償請求權」，其請求之對象亦有錯誤。
ａ、就有權作成徵收處分之權責機關而言：按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條分別定有明文。因此有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部。
ｂ、就有權作成徵收補償處分之權責機關而言：按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十九條定有明文。因此有關系爭土地之徵收補償機關為系爭土地行政區劃上所屬之台北縣政府，原告不能直接被告機關請求徵收。
３、而原告與被告機關簽訂之協議書，雖然可以在法律上定性為行政契約，但是其約定內容並不足以據為原告對被告機關享有「請求作成徵收及補償處分」之法規範依據，其理由如下：
ａ、該協議書本身並不是一個「協議價購」契約（土地徵收條例第十一條參照），因為協議價購契約是由需地人與土地所有權人對預定徵收之土地直接訂立買賣契約，但上開協議書之約定內容卻是「由被告機關編列預算，呈請縣政府代辦土地徵收事宜」或「逐年提案編列徵收補償預算」（協議書第三條、第四條參照），顯與「協議價購契約」不同。
【註】：目前學理上之多數見解認為協議價購契約屬私法契約（參閱「法務部行政程序法諮詢小組」第三十四次會議紀錄）。
ｂ、又「行政契約」無法創造或改變行政機關之事務管轄權限，因為「事務管轄權」涉及機關職掌間之分工，與憲政秩序有關，必須由有整體之規畫，不可能由行政契約來私自改變。
ｃ、何況上開協議書之約定內容，也只言及預算之編列，被告機關根本未在協議書中承諾「將自為徵收及徵收補償之處分」，原告對此亦有誤解。
Ｂ、一般金錢給付訴訟部分：
１、由於本案中並無徵收處分及補償處分之作成，則其徵收補償款之請求權無從成立，何況此項請求權即使成立，在目前法制下，其補償機關為縣市政府，原告向需地機關之被告機關請求，於法亦難謂有據。
２、而上開協議書內容，並不足以據為原告本件一般金錢給付之訴的請求權規範基礎，其理由如下：
ａ、原告依上開協議書對被告機關所生之權利，在性質上非屬「作成行政處分之請求權」，而僅屬「事實作為之請求權」，而且此等權利內容無法強制實現，僅能在被告機關拒絕履行時，依行政不作為之相關法理，訴請救濟。
Ⅰ、按有關「徵收預算之編列」與「擬定徵收計劃報請上級機關辦理徵收」等作為，均屬行政機關之內部行為，不生外部法律效果，亦無法用強制執行之法律手段來強制其實現，因此此等約定內容在法律上無從請求依債之本旨實現，契約相對人也不能以一般給付訴訟之方式來請求給付。
Ⅱ、本案原告與被告機關簽訂之協議書，其給付內容既然無法強制履行，原告當然更不能單以該協議書之約定，直接請求徵收補償費之金錢給付。
ｂ、假設原告謂其以上之金錢給付，在性質上屬「代替徵收補償費金錢給付之損害賠償」（事實上原告未為如此主張），但本院亦認為上開行政不作為之損害賠償請求權，依現行法制設計，應由普通法院受理，且應踐行協議先行程序，不得逕向本院請求，因此即使原告為此請求，仍應受敗訴之判決。
參、綜上所述，本件被告機關所為之拒絕處分，於法尚無不合，訴願決定以被告機關非行政處分，而為訴願不受理之諭知，其理由雖非妥適，但其駁回訴願之結論應屬有據，原告訴請撤銷，並請求被告機關作成徵收及徵收補償處分，且給付徵收補償費，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十八 日
臺北高等行政法院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十八 日
書記官 蘇亞珍