臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05563號94原 告 甲○原 告 乙○○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 戊○○原 告 庚○○上6人共同訴訟代理人 謝維仁 律師被 告 內政部代 表 人 辛○○部長）住同訴訟代理人 寅○○
壬○○被告參加人 台北市政府代 表 人 癸○○市長）住同訴訟代理人 辰○○被告參加人 台北市政府地政處代 表 人 子○○處長）住同訴訟代理人 卯○○
丑○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國92年10月23日院臺訴字第0920090643號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣參加人台北市政府為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷
建工程，報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收該市○○區○○段1小段207-24地號等29筆土地及其土地改良物（其中包括如附表一所示之5筆土地），並經該府地政處以74年2月28日北市地4字第07159號公告徵收，本案應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序，且系爭土地於74年間已移轉登記予台北市。
嗣後原告甲○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○5人於
90年4月12日針對其等如附表一所示5筆被徵收土地之土地持分（其中戊○○是繼承原被徵收人陳義發之權利，而且其對附表一編號3之土地並無應有部分存在），向台北市政府具狀請求撤銷徵收，其請求權之法規範基礎則為土地徵收條例第49條第1項第5款及第50條之規定，請求之具體理由則為：
「台北市政府於74年公告徵收本案系爭土地後，該府環境保護局於79年興建完成修車廠等建物設備，該等建築設備興建長達5年始完成，且工程造價於79年間即高達159,000,000元，依一般建物使用年限而論應可使用30年以上，惟環境保護局之修車廠單位既未經裁撤，台北市政府環境保護局使用修車廠等建物設備不及10年於87年間即行搬遷，並訂定搬遷計畫且編列40餘億元之經費，另於基隆河地區區徵收其他民地並大興土木重新建築，凡此即明台北市政府環境保護局實尚未依徵收計畫完成使用，甚者舊址廠房亦已完全拆除，並另規劃為南港經貿園區之商業用地，與原依土地法第208條第6款規定之政府機關用地之徵收目的完全不符，顯見業因情事變更，致原徵收土地之全部已無使用之必要」。
【註】：⑴現行實務上之法律見解認為撤銷徵收之對象不須
是全部被徵收之土地，甚至也不必是其中一筆完整之土地，而可以按被徵收土地共有人之應有部分，單獨請求撤銷該應有部分之徵收，甚至可以僅請求撤銷該共有人應有部分之一部。這樣法律見解在法理似有探究之餘地，不過既為目前實務上所依循，本院自應予以尊重。
⑵又依上開法律見解，此等訴訟在有多數共有人共
同請求時，其訴訟型態即屬普通共同訴訟，雖然多數原告主張之事實內容及法律爭點同一，但並無判決必須合一確定之問題。
⑶而上開原告5人提出以上之撤銷徵收請求時，並
未表明撤銷之範圍，本院爰依原徵收時各原告或其等被繼承人之應有部分認定其等5人各自請求撤銷徵收之範圍。
⑷原告戊○○非屬原被徵收土地之共有人，而為原被徵收土地共有人陳義溪之繼承人。
台北市政府收受上開原告5人之申請後，因不明程序，逕以
90 年5月17日府環總字第9005680200號函暨90年6月4日府環總字第9005681700號函復上開原告5人，謂：「本案業依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用，所請歉難照辦」等語。
嗣行政院交下原告等92年2月11日撤銷徵收申請書予權責機
關即被告機關，由被告機關內部單位土地徵收審議委員會第74次會議決議：「不予撤銷徵收」，並由被告機關於92年5月26日對外作成台內地字第0920070109號函之拒絕處分，否准上開原告5人之請求。
【註】：其中對原告戊○○部分，訴願決定特別指明其對附表一編號3之土地並無權利存在。
上開原告5人不服被告機關之否准處分，而提起訴願，但經
訴願機關行政院於92年10月23日作成院臺訴字第0920090643號之訴願決定，駁回上開5名原告之訴願，上開5名原告因此提起本行政訴訟。並在訴訟中具體表明其等撤銷之範圍。
【註】：⑴其中原告戊○○特別表明其請求撤銷「上開5筆
土地」徵收之應有部分範圍為36/1152，與其被繼承人被徵收之土地應有部分36/288相比較，是以其並沒有請求撤銷被徵收應有部分之全部。
⑵此對原告戊○○又主張，其亦為上開5筆土地之
共有人陳義閃之養子，而一併請求撤銷對陳義閃如附表所示應有部分請求範圍之徵收。
⑶另外其對附表一編號3之土地並無權利存在已如上述，但其在本案訴訟中仍為主張。
而在本院訴訟程序進行中，原告庚○○與另外一名原告己○
○也一併追加起訴，擔任本案之原告。其中己○○部分，因其起訴不合法，本院另以裁定駁回。而原告庚○○部分，其追加起訴為合法，本院爰一併為判決（理由後詳）。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告機關應作成「撤銷如附表一所示5筆土地之徵收」之行政處分，將土地發還原告。
被告（含參加人）聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告部分：
㈠台北市政府於74年間徵收系爭土地在內之29筆土地，作為
環境保護局修車廠及水肥三隊之機關建築用地，支出地價補償費497,640,000元，有徵收計畫書可稽。該機關建物於79年2月完工使用，後因上開29筆土地規畫為南港經貿園區用地，經濟部以1,494,432,000元向台北市政府取得土地，修車廠及水肥三隊於88年3月搬遷。按已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，應辦理撤銷徵收，土地徵收條例第49條第1項第5款定有明文，原告依上開規定請求撤銷徵收，先後經內政部以92年台內字第0920070109 號函駁回原告之請求及行政院以92年院臺訴字第0920090643號決定書駁回原告之訴願，爰提起本訴。
㈡本案爭點：
⒈部分被徵收土地尚未依徵收計畫使用，已無使用之必要
，得否撤銷徵收？已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若無客觀積極之任何情事變更之事實發生，無土地徵收條例第49條第1項第5款適用之餘地，為台北高等行政法院91年度訴字第3067號判決所明示。準此，已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若有客觀積極之情事變更之事實發生，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，則應有土地徵收條例第49 條第1項第5款之適用。
⒉原告之土地有無依徵收計畫完成使用？
本件全部徵收土地上，僅興建工場及辦公大樓兩棟建物供台北市環境保護局修車廠及水肥三隊使用，約僅使用被徵收土地面積之百分之2，有空照圖可證（位於空照圖右下方）。縱使將空照圖左側之平面停車場算入，使用比例仍然僅約10%。修車廠及水肥隊並非如同學校須留有大面積之空地供學生活動，故尚未興建建物之部分，大部分可謂係「尚未依計畫使用之被徵收土地」。參照地籍圖可知，原告之土地即係始終閒置之「尚未依計畫使用之被徵收土地」。
⒊使用期間長短是否可作為有無依徵收計畫完成使用之判
斷標準？依行政院頒布之固定資產耐用年數表，辦公用鋼筋混凝土建造之房屋，耐用年數為50年。上開建物自79年2月完工使用，至88年3月搬遷，僅僅使用9年，亦足以構成「尚未依徵收計畫完成使用」，復因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，自應有土地徵收條例第49條第1項第5款之適用。
⒋是否因情事變更致系爭土地已無使用之必要？系爭土地
已規畫為南港經貿園區用地，修車廠及水肥三隊已搬遷他處，且環保局自稱新廠址「交通便捷，停車問題不嚴重，周邊鄰地皆為工業區，零星住宅有高速公路相隔並不造成妨害」（見卷附之台北市政府環境保護局修車廠搬遷計畫），則原告之土地不僅目前未依徵收計畫供修車廠及水肥三隊使用，未來亦無依徵收計畫供修車廠及水肥三隊使用之可能，故顯然已無供原使用機關使用之必要。
⒌另有用途是否即非「已無使用之必要」？
系爭土地雖已規畫為南港經貿園區用地，惟南港經貿園區如有使用原告土地之必要，亦得於撤銷徵收後，另行徵收。如謂被徵收土地另有用途即非「已無使用之必要」，則所有被徵收土地豈可能除原徵收用途外，即別無用途？如此解釋之下，土地徵收條例第49條第1項第5款豈非將永無成立之可能？⒍被告是否得主張處分系爭土地屬於土地所有權之行使範
疇？系爭土地撤銷徵收要件既已具備，原告自得請求撤銷徵收，則原徵收機關台北市政府對於該土地之處分行為，即不得主張係屬於土地所有權之行使範疇。
被告及參加人部分：
㈠按土地徵收條例第49條第1項第5款規定，已依徵收計畫開
始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，應辦理撤銷徵收，又按同條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或（縣）市主管機關請求之。
... 原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷」，合先敘明。
㈡原告等於92年2月11日申請依前開土地徵收條例第49條第1
項第5款規定撤銷徵收如附表一所示5筆土地，經台北市政府93年1月29日府環4字第09302440000號函暨92年3月31日府環4字第09209127400號函復略以：（一）本案系爭土地前經台北市政府為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程，報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收，並經該府地政處以74年2月28日北市地4字第0715
9 號公告，本案應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序。（二）該府環境保護局並依徵收土地計畫書發包興建廠房工程，該工程於75年7月14日開工，至同年12月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋頂RC澆灌等工作。77年2月至8月間雖因建照到期及受限於消防法規之規定，辦理工程變更設計而停工，然無礙本案依徵收計畫逐漸使用之事實。本工程於79年2月完工，環境保護局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐使用，已依徵收計畫完成使用在案。（三）該府環境保護局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐使用，之後因配合南港經貿園區之開發於88年4月搬遷，惟本案業依徵收計畫完成使用，應無土地徵收條例第49條第1項第5款「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」之情事。
㈢案經被告機關土地徵收審議委員會第74次會議決議：「不
予撤銷徵收」，其決議理由：「本案系爭土地前經台北市政府報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收，並經該府依徵收計畫興建廠房工程，該工程於75年7月14日開工至79年2月完工，台北市環境保護局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐，業依徵收計畫完成使用，後雖因配合南港經貿園區之開發於88年4月搬遷，惟依行政院56年5月2日台內字第3263號函釋：『... 徵收土地如已依原核准計畫所訂之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，.... 』，本案同意台北市政府不予撤銷徵收之意見。」並以被告機關92年5月26日台內地字第0920070109號函復原告，揆諸前揭規定於法並無違誤。
㈣原告等申請撤銷徵收如附表所示之5筆土地，其中原告甲
○、乙○○○、丙○○、丁○○、陳義溪係如附表一編號
1、2、4、5等4筆土地之所有權人，但原告戊○○係陳義溪之繼承人，而陳義溪並非如附表一編號3所示土地所有權人，原告戊○○申請撤銷徵收該筆土地，亦有未合，併予指駁。
理 由
壹、程序方面：本件原告於92年12月31日起訴時，被告機關代表人（部長）
為余政憲，嗣因余政憲離職，由辛○○繼任部長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
本院實體審理範圍之確定：
㈠就原告戊○○之請求部分而言：
⒈原告戊○○就附表一所示4筆土地（附表一編號3之土地
除外）陳義溪應有部分之撤銷徵收請求，僅請求撤銷其中之一部（原來徵收應有部分的4分之1），乃屬訴訟之一部請求，於法並無不合應予准許。
⒉又其就附表一編號3土地之撤銷徵收請求，因為其非原
被徵收人，也非原被徵收人之繼承人，其本件請求顯屬當事人不適格，其訴顯無理由，應予駁回。
⒊其對前開5筆土地中、如附表二所示有關陳義閃被徵收
土地應有部分，也一併請求撤銷徵收其中之一部（原來徵收應有部分的4分之1），基於下述之理由，也有當事人不適格之情事發生，是其此部分訴訟請求同樣是顯無理由，亦應予駁回，茲說明如下：
⑴由於行政爭訟之前置階段，不問是原告還是被告機關
或訴願機關，對原告戊○○請求撤銷之範圍均無詳細之說明與判斷，本院在此只能從保障人民行政爭訟權限的立場出發，認為此部分請求內容原告戊○○已在行政爭訟前置程序中有所主張，並經被告機關及訴願機關作成實體決定，因此可以進入本院之訴訟審查範圍。
⑵不過即使如此，由於原告戊○○認為其可以主張陳義
閃上開撤銷徵收請求權之原因事實為；「其屬陳義閃之養子，而可繼承陳義閃生前之公法上權利」。但是原告戊○○對上開「收養」之待證事實並無提出任何證據資料以為證明。而且其本身又基於陳義溪親生子在本案中主張陳義溪被徵收應有部分之撤銷權。鑑於現行民法親屬法制不允許養子與本生父母間具有親子法律關係下之權利義務，而且原告戊○○提出之各項戶籍資料均顯示其為陳義溪之親生子，且無出養記載，由此判斷，原告戊○○顯非陳義閃之養子，不能以自己之名義主張撤銷如附表二所示應有部分之徵收撤銷請求權，其本件請求顯屬當事人不適格。
㈡原告庚○○部分：
按原告庚○○本來在行政爭訟之前置程序並未出面主張上開撤銷徵收請求權，卻在本案訴訟中逕行以追加方式一併對被告機關提起撤銷徵收之請求。表面看來有未踐行「行政爭訟前置程序」之違法。惟因其為原被徵收人陳義溪之養女，而與戊○○共同繼承陳義溪之權利義務，在原告陳義溪請求之範圍，其訴訟標的必須合一確定，故其追加起訴為合法，其請求本身應為本院實體判斷範圍內。
貳、在上開審理範圍內（以附表一為準），兩造之實體爭點可簡述如下：
原告主張，系爭土地原為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊
遷建工程，惟為配合開闢南港經貿園區之市地重劃，經台北市政府公告合併分配○○○區○○段○○○號土地內，該土地現場原由環保局興建之房屋已於89年間全部拆除，有「已依徵收計劃開始使用，尚未依徵收計劃完成使用之土地，因情事變，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要」之情形存在，故依照土地徵收條例第49條第1項第5款之規定請求撤銷原徵收處分。
被告則認為本案之情形需用地機關已依計劃使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款規定適用之餘地。
參、本院之判斷：土地徵收條例第49條第1項第5款所定撤銷徵收請求權成立之實體構成要件之分析。
㈠按土地徵收條例第49條第1項第5款之規定內容為：
已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：
.....
五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。
㈡而上開規定內容如予分析，建立在土地徵收條例第49條第1項規範基礎下之撤銷徵收請求權，有以下之特徵。
⒈其不是針對原徵收處分有瑕疵，由人民循正常訴願管道
，以撤銷違法行政處分之一般性權利。而是不問原徵收處分是否有瑕疵，在符合一定構成要件後，新賦與人民「請求撤銷原徵收處分」之特別權利。因此其訴之類型不是一般之撤銷訴訟，而應歸類為課予義務訴訟，要在符合特定法律要件後，其請求權才發生。
⒉而此等新成立之「撤銷徵收」請求權，如與徵收土地之
收回請求權（土地徵收條例第9條、土地法第219條與都市計畫法第83條參照）相比較，又有如下之區別：
⑴收回權之賦與著眼於：徵收完畢後，用地機關長期不
按照徵收計劃去「形塑」徵收標的物，塑造出符合徵收目的之地形、地貌與使用狀況的公用土地，以致造成徵收標的物的長期閒置。由此可反證當初徵收發動時點之決策粗糙，對徵收之急迫性與必要性沒有經過充分的思考，因此使「以徵收剝奪私有財產是維持公益最後手段」的徵收法理正當性難以維持，而有必要讓人民可以先取回被徵收之土地。由國家重新檢討徵收之必要性以後，重為新的徵收。
⑵撤銷徵收請求權之賦與則強調徵收計劃本身之合理性
與必要性，在徵收完畢後，如果有客觀情事證明原來徵收手段之發動是不必要的，或者有更公平合理之手段來達成徵收手段所欲實現的公益目標時，由國家內部自我審查，並自行發動撤銷徵收之作為。此時須注意：
①上開「客觀情事」原則上應存在於徵收處分作成後
（唯一有可能在徵收處分作成前即已存在之事由為同條項第1、2款），但不論客觀情事存在於徵收處分作成前或作成後，此等事由大體都與徵收處分之作成時點密接。就此而言，與收回權之特徵（徵收計劃的長期擱置）顯然有所不同。
②另外撤銷徵收實際是用地機關依法所負之行政內部
職務責任，同法第50條第1項之所以一併賦與被徵收人請求之權利，僅有促請主管機關正確執法之輔助性功能。簡言之，撤銷徵收之公益性格與行政內部自我審查性格，顯然較收回權為強烈。
㈢在上開法理基礎下，土地徵收條例第49條第1項第5款所定內容之構成要件，應為以下之認知：
⒈徵收完畢後，用地機關已按照徵收計畫開始「形塑」被
徵收之標的物，正朝著徵收計劃打算形成一個與原來徵收使用計劃一致的公用土地外觀。
【註】：此處所稱之「使用」，實質上為徵收標的物之形塑，使之形成適合於徵收計劃使用之外觀。
⒉而在上述過程進行中而尚未完成以前，因情事變更，使
原來徵收計劃之標的物公用目的，變成不必要，此時徵收之必要性也因此而消失。
本案之客觀情事不符上開請求權成立法規範所定之構成要件
，故原告本件請求，自屬無據，應予駁回。茲說明認定理由如下：
㈠本案之徵收計劃為供台北市政府興辦環境保護局修車廠及
水肥三隊遷建工程之用。而該項使用計劃，其形塑工程（指在土地上整地及興建建物，以符合徵收計劃使用目標之工程）於75年7月14日開工，至同年12月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋頂RC澆灌等工作。77年2月至8月間雖因建照到期及受限於消防法規之規定，辦理工程變更設計而停工，但其後仍繼續施作，至79年2月完工，台北市政府環境保護局修車廠及水肥三隊亦自79年3月進駐使用，已依徵收計畫完成使用（見被告機關提出附卷之「土地使用資料」與照片）。則本案顯然已將徵收標的物形塑成與徵收計劃一致之地形地貌，並且已實際供用地機關使用，完全不符合土地徵收條例第49條第1項第5款之構成要件。
⒈就此原告雖謂：「上開被徵收土地有部分為空地，興建
之建物有限，所以應屬未使用，符合撤銷徵收之要件」云云。
⒉但查：
⑴原告所稱之「土地未使用」，涉及收回權成立與否之爭點，實與本案其主張之請求權規範基礎無涉。
⑵何況原告所指之空地，依其提出之航照圖所示，有車
輛停放其上。而被告機關及參加人復指明，上開空地為車輛調度場，且當初申請使用執照之面積5.949415公頃與徵收面積5.9515公頃相近，顯見上開徵收土地已全部使用。
㈡原告又謂：「就算上開被徵收之土地供台北市政府興辦環
境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程使用，但僅使用至88年4月間即拆除原來之建物他遷，與徵收使用之始相距時間僅有9年之時間，與其原先投入之興建經費及固定資產耐用年數表之規定來比較，顯然是中途放棄原來之徵收計劃使用目標。故應可認為『情事變更』，而無再繼續使用原徵收土地之必要了，原告亦可請求撤銷徵收」云云。但是被告機關已指明：「上開二機關之所以搬離上開被徵收、且已按徵收計劃形塑完畢之土地，乃是因為配合南港經貿園區之開發所致，顯然是用地機關之上級機關另為考量而變更原來之徵收計劃所致。在此情況下，本院認為：⒈此等情形，是在依徵收計劃形塑徵收標的物，並開始實
際進行使用以後，用地機關放棄原來之用途，另行規劃新的用途，此等情形實與土地徵收條例第49條第1項各款所定「撤銷徵收事由」之規範本旨無涉（土地徵收條例第49條第1項各款之規範目的在於處理「被徵收標的物尚未完全按徵收計劃完整形塑其地形地貌，達到可供使用之狀態以前，徵收目標已不存在之情形）。
⒉而徵收完畢，並且已按徵收計劃完成徵收標的物的開發
建設，實際開始使用以後，用地機關才變更其用途者，即屬所有權之一般行使，不涉及「情事變更，使原徵收土地已無使用之必要」之問題。
⒊固然在這裏如果用地機關使用年限太短，或投入開發資
金過少，而在客觀上讓法院懷疑原來徵收計劃之必要性，法院並非不可考慮類推適用土地徵收條例第49條第1項第4、5款之規定來撤銷原來之徵收處分。但本案中使用年度已超過9年，而且原先投入之開發經費高達1億5千9百萬元，顯見原來徵收計劃之真實性，所以本案也無類推適用之可能。
肆、綜上所述，本件被告機關拒絕原告之撤銷徵收請求於法無違，訴願決定予以維持亦無錯誤，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 16 日
第五庭審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 2 月 16 日
書記官 蘇亞珍