臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五五一五號
原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丁○○
丙○○兼送達右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服台北市政府中華民國九十二年十一月十四日府訴字第○九二二七六三二七○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣台北市政府（以下稱北市府）前為興辦百齡路拓寬工程需要，經報奉行政院七十年八月十二日臺內地字第四０四二二號函核准徵收台北市○○區○○段四小段一八五之一地號等二一六筆土地，並經台北市政府地政處以七十年十一月七日北市地四字第四九二００號公告徵收，及以七十年十二月十日北市地四字第五三０四０號函通知土地所有權人領取徵收補償費，其應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序。查本案原告之父楊森原有坐落台北市○○區○○段四小段四五九地號持分土地，係位於前開徵收範圍內，其徵收補償費因逾期未領，經台北市政府地政處以七十一年度存字第四一六號提存通知書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領。嗣因逾十年未行使受領權，依民法第三百三十條規定，提存物屬於國庫，該所已依法解庫。原告嗣以九十二年六月十日申請書請台北市政府地政處重新辦理前開系爭土地徵收補償費提存事宜，嗣經該處以九十二年六月二十三日北市地四字第０九二三一七五０一００號函復原告略以：「．．說明．．二、．．臺端等繼承人於繼承事實發生時，未依土地法第七十三條規定辦理繼承登記，本處乃以公告徵收當時土地登記簿記載之土地所有權人楊森為核發對象。又其土地徵收補償費因逾期未領，經本處以七十一年度存字第四一六號辦理提存並加註『北院綏民執五七字二五七第七二四六號查封登記，俟撤銷後方可領取提存物。請收回本案土地所有權狀存案。』之附帶條件。故本案依．．土地法第二百三十七條規定以土地登記簿記載之土地所有權人楊森為提存物受取人辦理提存，既經臺灣臺北地方法院提存所准予提存，顯係已符合提存法之規定，完成徵收補償法定程序。
三、至於該提存物已解繳國庫乙節，前經臺灣臺北地方法院提存所以九十二年一月二十一日（七一）存勇字第四一六號函函覆：『本院受理七十一年度存字第四一六號 貴處與受取人楊森間清償提存事件，得領取之地價補償費．．，因逾十年未行使受領權，依民法第三百三十條規定，提存物屬於國庫，本所已依法解庫』在案。」原告不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。（依起訴狀載）
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、原告於九十二年六月十日向被告機關請求重新辦理提存該徵收補償費，有被告收文之申請書可稽（證三），被告於同月二十三日以北市地四字第09231750100號函覆說明二、（第二頁第八行）…既經臺灣臺北地方法院提存所准予提存顯係已符合提存法之規定完成徵收補償法定程序。（證四），被告函覆已有消極不作為，難謂非行政處分。按「人民對於中央或地方機關之行政處分，祇需認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第一條規定，即得提起訴願，再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願，再訴願。」行政法院69判字第234號著有判例。從而原處分、訴願決定，顯非適法。
二、按「法院管轄之非訟事件，除法律另有規定外，適用本法之規定。」「民事訴訟法有關當事人能力及訴訟能力之規定，於非訟事件關係人準用之。」「有權利能力者、有當事人能力。」分為非訟事件法第一條、第六條及民事訴訟法第四十條前段所明定。
三、系爭土地所有權人楊森於六十六年五月十六日死亡，隨即於六十六年六月七日申報，有證二之戶籍謄本可稽，足證原處分機關提存時，被繼承人早已死亡並登記，則受取人楊森已無當事人能力，無庸置疑，既無當事人能力，原處分機關之提存即非適法。非以提存所受理提存即可變更為適法。又提存法第十八條亦規定：「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」
四、按徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後十五日內發給之，為土地法第二百三十條前段所規定。又需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院字第二七Ο四號解釋其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第一一Ο號解釋在案。所稱應將補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給受補償人，係指合於都市計劃法第四十九條規定所發給之補償地價而言，若非屬合法之補償地價或非依債務本旨所為之清償提存，即不生清償之效力，仍視為未發給補償費。次按徵收土地之增值稅以前次移轉與公告現值之差額為增值稅之計算，因繼承而移轉之土地免徵土地增值稅；又「被徵收之土地，其土地增值稅一律減徵百分之四十。但在中華民國六十二年九月六日都市計劃法修正公佈前，經編定為公共設施保留地，並已規定地價，且在該次都市計劃法修正公佈後未曾移轉者，其土地增值稅減徵百分之七十。」分別為行為時土地稅法第二十八條、平均地權條例第四十二條、土地稅法第三十九條所規定。故土地被徵收者，其土地漲價總數額之計算，通常係以被徵收時之公告土地現值減去原規定地價或前次移轉現值為準，其經過繼承之土地，則以繼承開始時之公告土地現值作為前次移轉現值。本件被繼承人楊森於六十六年五月十六日死亡，有戶籍謄本可稽，且被告亦自認以土地登記簿所載之登記名義人地址辦理提存，系爭土地都市計劃發佈日期為五十九年七月四日五十八第一次規定地價每平方公尺為一八二元，六十五年十二月每平方公尺為二一一八元，足證被告計算補償費扣除土地增值稅應有短少，為不合法、不完全之給付。又最高法院七十五年度第八次民庭會議紀錄三研討結論：「提存時受取權人已死亡，提存不合法，提存所應通知提存人取回提存物。」被告機關非依債務本旨，並向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。從而被告機關七十年十一月七日北市地四字第四九二ΟΟ號公告之徵收處分無效。倘需用土地機關，仍有使用之必要且事關公益應重新辦理徵收，始為適法。
被告主張：
一、徵收當時土地法第二百二十八條：「被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期滿後三十日內，向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案；土地所有權已經登記完畢者，其他項權利以公告屆滿之日，土地登記簿所記載者為準。」土地法第二百二十八條：「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準。被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期間內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請將其權利備案。」徵收當時土地法第二百三十七條：「市、縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」土地法施行法第五十六條：「依土地法第二百二十七條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。二、被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知七日。」內政部五十九年四月二十日台內地字第三五八四五四號函釋：「徵收土地之補償地價及補償費依土地法第二百三十七條辦理提存時，應依土地登記簿內記載之土地所有權人及其住址為準。」提存法第十條第二、三項：「提存所接到前項提存書後，認為應予提存者，應將提存書一份留存，一份載明提存物已經收受之旨，交還提存人。如係清償提存，並應將提存通知書送達債權人。認為程式不合規定或不應提存者，應限期命提存人補正或取回；其逾十年不取回者，提存物屬於國庫。前項送達，準用民事訴訟法關於送達之規定。但應為公示送達而提存人不為聲請者，應由提存所公告之。」民法第三百三十條：「債權人關於提存物之權利，應於提存後十年內行使之，逾期其提存物歸屬國庫。」
二、被告為興辦百齡路拓寬工程需要，前經報奉行政院七十年八月十二日台內地字第四０四二二號函核准徵收本市○○區○○段四小段一八五之一地號等二一六筆土地，並經被告七十年十一月七日北市地四字第四九二００號公告徵收，及以七十年十二月十日北市地四字第五三０四０號函通知土地所有權人領取徵收補償費，其應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序。查本案原告之父楊森原有系爭土地係位於本案工程範圍內，其徵收補償費因逾期未領經被告以七十一年度存字第四一六號提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，合先敘明。
三、查本案原告前以九十二年一月八日申請書檢附上開號提存通知書影本等文件，向被告查詢被繼承人楊森所有相關地號土地徵收補償情形，案經被告以九十二年一月十六日北市地四字第０九二三０二二六二００號及同年二月十七日北市地四字第０九二三０四六六六００號函答覆在案，至於有關七十一年度存字第四一六號提存物是否業已解繳國庫乙節，經被告洽臺灣臺北地方法院提存所九十二年一月二十一日（七一）存勇字第四一六號函覆：「本院受理七十一年度存字第四一六號 貴處與受取人楊森間清償提存事件，得領取之地價補償費‧‧‧，因逾十年未行使受領權，依民法第三百三十條規定，提存物屬於國庫，本所已依法解庫」，故被告遂以九十二年一月二十九日北市地四字第０九二三０三九一七００號函將上開情形復知原告，略以：「三、至於該提存物是否已解繳國庫乙節，前經本處以九十二年一月十六日北市地四字第０九二三０二二六二００號函（正本諒達）副請臺灣臺北地方法院提存所查明，嗣經該所以前開號函函覆：『本院受理七十一年度存字第四一六號 貴處與受取人楊森間清償提存事件，得領取之地價補償費‧‧‧，因逾十年未行使受領權，依民法第三百三十條規定，提存物屬於國庫，本所已依法解庫』在案。」。
四、原告嗣於九十二年六月十日依被告上開號函請本處重新辦理提存該徵收補償費，被告遂將辦理徵收之程序及臺灣臺北地方法院提存所覆函之內容予以回覆，原告不服提起訴願。按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」及「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」為改制前行政法院六十二年裁字第四十一號及五十年判字第四六號著有判例，查本案被告前揭號函僅係依原告之申請，所為單純事實敘述及理由說明，並非對原告有所准駁，依上開判例意旨不得視為行政處分，原告應不得對之提起訴願及行政訴訟。
五、本件行政訴訟理由略謂：系爭土地所有權人楊森於六十六年五月十六日死亡，隨即於六十六年六月七日申報，‧‧‧，足證原處分機關提存時，被繼承人早已死亡並登記，則受取人楊森已無當事人能力，無庸置疑，既無當事人能力，原處分機關之提存即非適法。非以提存所受理提存即可變更為適法。又提存法第十八條亦規定：「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」，卷查被告為興辦百齡路拓寬工程，經被告七十年十一月七日北市地四字第四九二００號公告徵收楊森（即原告之父）所有系爭土地，公告期間自七十年十一月八日起至七十年十二月七日止，於公告內敘明：「凡得提出異議之人對公告事項如有異議，應於公告期間內，檢附證件以書面向本處提出」，並將徵收公告公佈於本處門首公告欄及被徵收土地所在地，且依土地登記簿之記載通知各土地所有權人及他項權利人，公告期間並無人就原土地所有權人楊森死亡之情形提出異議或聲請將其權利備案，按「依土地法第二百二十七條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。‧‧‧」為土地法施行法第五十六條所規定，故被告於辦理公告時以徵收當時土地登記簿登記之土地所有權人姓名、住址為對象並為通知，依法並無不合。
六、次按「市、縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」及「徵收土地之補償地價及補償費依土地法第二百三十七條辦理提存時，應依土地登記簿內記載之土地所有權人及其住址為準。」為徵收當時土地法第二百三十七條及內政部五十九年四月二十日台內地字第三五八四五四號函釋所規定，本案系爭土地徵收補償費捌拾陸萬參仟肆佰壹拾壹元，因所有權人（土地登記名義人或其繼承人）逾期未領，被告遂依前開規定以土地登記簿所載之所有權人楊森為提存物受取人，並加註「北院綏民執五七字二五七第七二四六號查封登記，俟撤銷後方可領取提存物。請收回本案土地所有權狀存案。」之附帶條件，以七十一年度存字第四一六號提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，完成徵收補償法定程序。
七、復查「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記」及「繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。」為土地法第七十二條及第七十三條所明定，本案行政訴訟理由雖謂系爭土地所有權人於六十六年五月十六日死亡，並隨即於六十六年六月七日向戶政機關申報，惟原告楊君等繼承人迄被告徵收時（民國七十年十一月七日）並未依上開規定就被繼承人楊森系爭土地持分辦理繼承登記，故被告於未知土地所有權人死亡事實發生，遂依法以土地登記簿記載之姓名住址辦理徵收公告、通知及提存事宜，實有可歸責於當事人之事由。另按「提存所接到前項提存書後，認為應予提存者，應將提存書一份留存，一份載明提存物已經收受之旨，交還提存人。如係清償提存，並應將提存通知書送達債權人。‧‧‧」為提存法第十條第二項所明定，本案依原告九十二年一月八日申請書所附之「七十一年度存字第四一六號提存通知書」觀之，原告應已收受提存所送達之提存通知書。案經被告向臺灣臺北地方法院提存所申請查閱本案提存款領取情形後，查得本案提存通知書早於七十一年二月一日送達，送達處所為「台北縣北宜路二段一０八巷一五號」（即本案土地原登記住址「北縣○○鎮○○○○路○○號」改編後之門牌），該所並於七十七年七月以七一年度存字第四一六號再次通知其儘速檢具提存通知書申領補償費，故有關本案徵收補償費提存於臺灣臺北地方法院提存所後，原告等繼承人自得於提存期間檢附相關戶籍資料領取是項補償費，並無提存法第十八條所謂「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存」之適用，且本案既經提存所准予提存，顯係已符合提存法之規定，要無原告所請重新辦理提存之情形，而僅生繼承人對於提存物之權利是否因不行使而消滅之問題。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、本件被告代表人於訴訟進行中變更為乙○○，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
三、臺北市政府前為興辦百齡路拓寬工程需要，經報奉行政院七十年八月十二日臺內地字第四０四二二號函核准徵收臺北市○○區○○段四小段一八五之一地號等二一六筆土地，並經被告以七十年十一月七日北市地四字第四九二００號公告徵收，及以七十年十二月十日北市地四字第五三０四０號函通知土地所有權人領取徵收補償費，其應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序。查本案原告之父楊森原有臺北市○○區○○段四小段四五九地號持分土地係位於前開徵收範圍內，其徵收補償費因逾期未領，經被告以七十一年度存字第四一六號提存通知書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，嗣因逾十年未行使受領權，依民法第三百三十條規定，提存物屬於國庫，該所已依法解庫。
四、本案原告嗣以九十二年六月十日申請書請被告重新辦理前開系爭土地徵收補償費提存事宜，嗣經被告以九十二年六月二十三日北市地四字第０九二三一七五０一００號函復原告略以：「‧‧‧說明‧‧‧二、‧‧‧臺端等繼承人於繼承事實發生時，未依土地法第七十三條規定辦理繼承登記，本處乃以公告徵收當時土地登記簿記載之土地所有權人楊森為核發對象。又其土地徵收補償費因逾期未領，經本處以七十一年度存字第四一六號辦理提存並加註『北院綏民執五七字二五七第七二四六號查封登記，俟撤銷後方可領取提存物。請收回本案土地所有權狀存案。』之附帶條件。故本案依‧‧‧土地法第二百三十七條規定以土地登記簿記載之土地所有權人楊森為提存物受取人辦理提存，既經臺灣臺北地方法院提存所准予提存，顯係已符合提存法之規定，完成徵收補償法定程序。三、至於該提存物已解繳國庫乙節，前經臺灣臺北地方法院提存所以九十二年一月二十一日（七一）存勇字第四一六號函函覆：『本院受理七十一年度存字第四一六號 貴處與受取人楊森間清償提存事件，得領取之地價補償費‧‧‧，因逾十年未行使受領權，依民法第三百三十條規定，提存物屬於國庫，本所已依法解庫』在案。」
五、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：‧‧‧十、起訴不合程式或不備其他要件者。」復為行政訴訟法第一百零七條第一項第十款所明定。
改制前行政法院五十三年度判字第二三０號判例：「提起訴願，係對官署之行政處分請求救濟之程序，必以有行政處分之存在，為其前提，而所謂行政處分，係指官署本於行政職權就特定事件對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言，若非屬行政處分，自不得對之依行政訟爭程序，請求救濟。」六十一年度裁字第四十一號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」
六、經查原告係以九十二年六月十日申請書請被告重新辦理前開系爭土地徵收補償費提存事宜，核其係人民與地方機關間，請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，上開被告九十二年六月二十三日北市地四字第０九二三一七五０一００號函復內容，係告知所請事項之處理經過，僅屬事實敘述及理由說明之觀念通知，不因該項敘述及說明而生任何法律效果，自非對原告所為之行政處分，原告對之提起訴願，揆諸前揭規定及判例意旨，自非法之所許。訴願決定機關為訴願不受理之決定並無不合，原告提起本件行政訴訟，自不合法。又本件核屬應提起行政訴訟法第八條之給付訴訟，惟因原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，本院無從闡明，併此敘明。
七、縱就實體上論究，原告之訴亦為無理由：１原告雖主張系爭土地所有權人楊森於六十六年五月十六日死亡，被繼承人早已死
亡並登記，則受取人楊森已無當事人能力，原處分機關之提存即非適法，又依提存法第十八條亦規定「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」云云。惟按「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記」及「繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。」為土地法第七十二條及第七十三條所明定，本案系爭土地所有權人於六十六年五月十六日死亡，雖於六十六年六月七日向戶政機關申報，惟原告等繼承人迄被告徵收時（七十年十一月七日）並未依上開規定就被繼承人楊森系爭土地持分辦理繼承登記，故被告不知土地所有權人死亡事實發生；又按「依土地法第二百二十七條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。‧‧‧」為土地法施行法第五十六條所明定；另被告七十年十一月七日北市地四字第四九二００號公告徵收楊森（即原告之父）所有系爭土地，公告期間自七十年十一月八日起至七十年十二月七日止，於公告內敘明「凡得提出異議之人對公告事項如有異議，應於公告期間內，檢附證件以書面向本處提出」，並將徵收公告公佈於本處門首公告欄及被徵收土地所在地，且依土地登記簿之記載通知各土地所有權人及他項權利人，公告期間並無人就原土地所有權人楊森死亡之情形提出異議或聲請將其權利備案，則被告故於辦理公告時以徵收當時土地登記簿登記之土地所有權人姓名、住址為對象並為通知，依法並無不合。
２退步言之，本件縱有原告所稱未於公告期滿後十五日內發給或未依債務本旨清償
之情事，亦屬徵收處分是否失效之問題，不屬本件原告訴之聲明之範疇，本院不予論究。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十二 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十二 日
書記官 楊子鋒