臺北高等行政法院判決
92年度訴字第5651號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○共 同 陳淑芬律師訴訟代理人
孫玉達律師被 告 桃園縣政府代 表 人 庚○○（縣長）訴訟代理人 壬○○
辛○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國92年10月24日台內訴字第0920007009號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰緣訴外人王文鐘、江朝宗（以下簡稱起造人）於桃園縣○○鎮○○○段946、947、948、949、950、946–5至946–16地號17筆山坡地保育區墳墓用地（以下簡稱系爭土地）上，興建地下一層、地上六層之永福金寶塔靈（納）骨塔建築物（以下簡稱系爭靈骨塔），領有被告所屬工務局民國（以下同）91年 1月15日核發之（91）桃縣工建執照字第會溪51號建造執照，並經該局以91年12月27日桃縣工建管字第6532號簡便行文表准予備查起造人之申請開工。茲原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○以其早年即分別購置桃園縣○○鎮○○○段390、400、942、272、1548地號土地，惟因故未設籍居住於當地，又原告甲○○、乙○○則分別於92年 6月初購買桃園縣○○鎮○○街○號及向榮街6巷2之1號房地，上開地點均位於永福金寶塔靈（納）骨塔建築物附近，其以利害關係人身分主張系爭土地不僅位於山坡地保育區，更位於軍事限建區、禁建區及水質水量保護區，依法不得開發或為靈骨塔之設置，且系爭土地之開發利用，週遭環境勢將連帶受其影響，對當地環境經營及鄰近居民之人身安全亦將產生莫大之損害，此由該工程進度對目前基地之山坡地地形、地貌已造成嚴重破壞，位於該基地周圍之虎豹溪支流業已消失等情可見一般，顯見被告核發建造執照及准予動工興建，業已違反山坡地開發建築管理辦法第 3條、行為時墳墓設置管理條例第2條第2項、第7條、自來水法第11條、國家安全法第5條等規定，為維護其自身權益及公共利益，乃提起訴願，遭決定「訴願不受理」後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
叁、兩造爭點：
原告不服被告所屬之工務局於91年 1月15日核發（91）桃縣工建執照字第會溪51號建造執照予起造人之處分，而以利害關係人之身分提起本件行政訴訟，其是否為適格之當事人？
一、原告陳述：
１、原告於本案中確屬利害關係人，殊無疑義：
⑴、行政處分之相對人因行政處分致其權利或利益受有損害時，
得對該行政處分提起訴願及行政訴訟，此非行政處分之相對人即學理上及實務上所稱之因行政處分受有損害之「利害關係人」，此應無爭議。故是否為「利害關係人」，當然以其是否因行政處分致其「權利」或「利益」遭受侵害為斷。而所謂權利係指個人在法律秩序中之地位，包括憲法或法律所保護之利益；利益係指尚未成為權利之各種值得保護之利益。當然此權利及利益並不包含法律以外之政治上、宗教上及情感上之利益，故只要是法律所欲保護之權利及利益，遭受侵害，利害關係人自得提起行政救濟。
⑵、關於利害關係人是否真因行政處分而受有損害，除非其所主
張並非法律上所保護之權利或利益，否則行政救濟機關仍應本於其職權調查認定後，方足以確認。此觀改制前行政法院69年判字第234號判例意旨： 「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第一條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」自明。
⑶、經查，本案原告主張法律上所保護之權利及利益，因被告違
法核發建造執照而受有損害，此參原告歷次主張之理由自明，諸如：
①、原告為系爭建造執照許可建築物之鄰近居民或有不動產位於
該開發地鄰近。業者對系爭靈（納）骨塔之違法興建，事實上對鄰近地區之居民之住居環境權、生存權、財產權均有莫大之損害，而永福里里民、大溪山莊等其他居民，亦身為利害關係人多均表反對之意見，此由1千7百多人反對興建之連署書即明。
②、再則，「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」為
憲法第15條所明定。而本件「永福金寶塔靈（納）骨塔」之興建乙案，其所坐落之17筆土地之使用分區均為「山坡地保育區」。 至於該等土地雖於91年1月17日經被告以90府地用字第011965號函核定變更編定為「墳墓用地」，惟該變更乙事顯有違斯時適用之非都市土地使用管制規則之規定；且上開土地係坐落於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍。豈料，被告無視斯時施行之墳墓設置管理條例第 7條之規定，仍准以建造執照之核發，甚或於大溪鎮永福里幾達千人之連署抗議下，仍准予業者開工。
③、復查， 91年1月間施行之非都市土地使用管制規則明定「山
坡地保育區」不得變更為「墳墓用地」，而非都市土地使用管制規則之頒布無非慮及土地及天然資源之保育利用，故而人民就土地之利用即受該規則之限制，然也因該等限制而保障住居該地之人民免因住居之鄰近土地遭不當之開發而損及其生存權或環境權。而墳墓設置管理條例第 7條對於設置供公眾營葬等之公共設施，明定該設置地點與「公共飲水井或飲用之水源地」之距離不得少於 1千公尺；與「學校或貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於 5百公尺，無非亦慮及住居該地區之人民之生命權及人身之安全。衡諸常情，山坡地之開發，已必然造成生態環境暨水土保持之住居環境權之損害；而開發地與水源地需有一定距離之規範，當然係源自對於人民飲水安全之生存與生命權之保障而來之規定。
④、甚且，本案業者江朝宗、王文鐘等二人所申請於坐落桃園縣
○○鎮○○○段○○○○號等17筆土地上興建 「永福金寶塔靈（納）骨塔」乙案，該等施設地點範圍均位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰集水區治理範圍內，且距離設置地點之水平距離 1千公尺內有板新水廠保護水源之一即「虎豹坑溪」流過。而上開虎豹坑溪距離本案設置地點不到 1千公尺，屬板新水廠保護的水源之一，該興建乙案將對大台北地區用水品質造成嚴重污染等情，亦據台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於92年11月 3日以台水12處操作字第09200102450號函明確回文在案。
⑤、徵諸上開所述，原告確實生有權益受到損害之情事，殆無庸
疑。而所謂「對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害」，顯涉及原告之財產權、生命權、身體權及環境權。諸如生態或水質之損害，必然損及身體權及生命權等生存權；而生態環境之破壞，又豈有不會造成土地財產權之低落。職故，原告確為被告核發該建造執照及准許開工之行政處分之利害關係人，殊無疑義。
⑷、另查，依據行政院環保署81年11月 4日公布施行水源水質水
量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點第5條第1項規定，依法自應審查「上述靈骨塔設置地點與板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離（以行水區周界為起算點）是否在 1千公尺內之範圍內？」。然查：
①、被告初審時，以83府社政字第31268號函， 認本案靈（納）
骨塔設置地點應與「依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體」之水平距離不得少於 1千公尺之規定不符為由，將申請駁回。然嗣觀諸內政部回覆台聯黨團程政隆委員台內民字第093001057號函說明三卻載以： 「…初審時係由該府相關單位會同前往實地勘查，當時係依據現場簡報資料認定係屬公告水質水量保護區之水平距離 1千公尺內（該資料未留存已不可考）；惟經申請人於複審時提出申覆並檢附1/25000地形圖， 於是再次實地勘查後依據申請人所附之圖說審定該基地距離大漢溪支流草嶺溪 1千公尺外，申請位置不在自來水水源取水水體水平距離 1千公尺範圍之內（依申請人所檢附之1/25000地形圖僅顯示大漢溪及其支流草嶺溪）」
②、按被告於審查本案靈（納）骨塔設置地點是否位於「自來水
公司公告之水質水量保護區域內之水體之水平距離 1千公尺內」之事實，屬被告應調查之事項，且尚需到場勘查始得查知。衡諸常情，實無法僅憑顯示大漢溪及其支流草嶺溪之1/25000 之水系圖即認定本案靈骨塔之設置地點最近之水體僅有上開兩條水體，而對僅距本案靈骨塔設置地點不到 8百公尺之虎豹坑溪水體，視而不見。
③、就上開疑竇，唯一能解讀之處無非被告之承辦人員明知本案
靈（納）骨塔之設置地點水平距離 1千公尺內有虎豹坑溪及其支流存在，故而於申請初審時，依實地勘查後依據現場之簡報資料，當然不予通過設置靈骨塔之申請。惟其後為使業主順利通過設置許可，乃採魚目混珠之方式，於複審時由系爭建案業主江朝宗及王文鐘等人檢附之僅顯示大漢溪及其支流草嶺溪 1/25000地形圖，而於該地形圖上故意疏未載虎豹坑溪及其支流，即指系爭靈骨塔設置地點附近之水體均距該地點水平距離 1千公尺以外。核諸被告之承辦人員複審為核准之行政處分，顯有瑕疵，自毋庸疑。
⑸、被告核准「永福金寶塔靈（納）骨塔」建案所據之法令如水
土保持法（第1條參照）、山坡地保護利用條例（第5條參照）、非都市土地使用管制規則、水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點及墳墓設置管理條例（第 7條參照）之立法目的雖在於保障公共利益，亦兼有保護個人權利之作用：
①、依學說之見解，得以「保護規範說」 （Schutznormlehre）
來判斷法律所規範之目的係純為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用，又該說分為新舊二說，舊說偏重立法者之意旨，詮釋法律是否具備保護個人權利之目的；新說則著重於客觀規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境權之保障、建築計劃或其他計劃實施所造成之影響等，予以斟酌，例如大法官會議釋字第469號解釋理由書第2段中對如何判斷法律規定之目的係為保護人民法益亦有如下闡釋：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」。
②、依「舊保護規範說」之觀點而言，殯葬管理條例第1條第1項
規定：「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。」既明定「促進殯葬設施符合環保」、「兼顧個人尊嚴」、及「提升國民生活品質」之旨，可知立法者之意，亦有保護鄰近居民之個人財產權、生命權、身體權及環境權等權利之目的。又從「新保護規範說」之觀點而言，基於上述已廢止（91年7月17日廢止）墳墓設置管理條例第7條及殯葬管理條例第 8條均規定「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之。…」益明墳墓設置管理條例及殯葬管理條例之相關規範之規範範圍（如與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於 1千公尺、與學校之距離不得少於 5百公尺），具有適用對象之得特定性（鄰近居民），以及公害防止、環境權之保障（飲用水之衛生、學生之健康）等社會因素，足明上開法規所規範之目的並非純為維護公益，亦兼有保護鄰近居民之財產權、生命權、身體權及環境權之作用。
③、次按91年 1月間施行之非都市土地使用管制規則明定「山坡
地保育區」不得變更為「墳墓用地」，而非都市土地使用管制規則之頒布無非慮及土地及天然資源之保育利用，故而人民就土地之利用即受該規則之限制，然也因該等限制而保障住居該地之人民免因住居之鄰近土地遭不當之開發而損及其生命權、財產權或環境權。而行政院環保署81年11月 4日公布施行「水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點」第5條第1項規定，應審查「上述靈骨塔設置地點與板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離 （以行水區周界為起算點）是否在1千公尺內之範圍內？」墳墓設置管理條例第 7條對於設置供公眾營葬等之公共設施，明定該設置地點與「公共飲水井或飲用之水源地」之距離不得少於 1千公尺；與「學校或貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於 5百公尺，無非亦慮及住居該地區之人民之生命權及身體權。職故，足明上開法規所規範之目的並非純為維護公益，亦兼有保護鄰近居民之財產權、生命權、身體權及環境權之作用。
④、原告為系爭建造執照許可建築物之鄰近居民或有不動產亦均
位於該開發地鄰近。依據前述之解釋，其財產權（如不動產價值因鄰近靈骨塔而大幅滑落、或因山坡地開發阻塞防洪水道之斷面影響居家安全導致價值滑落等）、人身安全之生命權（如山坡地過度開發影響排洪、可能引發土石流等、供水安全）、身體權（如污染用水品質影響身體健康）及住居環境權（如附近有殯葬設施，被迫需經常目睹進出之人哀傷容顏，且要被迫時常聽聞喪家之人追思哭泣的哀嚎聲與誦聲，以及令人聞之為之心酸之音響，嚴重影響居家安寧及品質），自受上述水土保持法、山坡地保護利用條例、非都市土地使用管制規則、水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點及墳墓設置管理條例等規範目的之保護。因此，上述法條之立法目的應非僅止於保障公共利益而已，兼有保障個人私益。故原告所稱系爭核發建築執照及核備開工之處分對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成影響而損害原告之財產權、生命權、身體權及環境權，確屬有據。
⑹、揆諸上開所陳，原告自為非行政處分之相對人而因行政處分
致其權利或利益受損害之人，亦即係「利害關係人」無疑。豈料，本件訴願決定書卻未針對原告上述之權利或利益是否確有受損乙情為實質調查審究，逕謂原告並非原處分之利害關係人，即將原告訴願駁回云云，顯然違反上述判例見解。退一步言，即使行政救濟機關審認結果認未損害原告權利，然並不得因此否定原告係「利害關係人」之身分及提起救濟之機會，故本案原告自為「利害關係人」，至為彰明。
２、被告對於審查本案業者申請開發、雜項執照、整地，乃至建造執照之審照、核發，並未遵行核照時所應適用之墳墓設置管理條例第2條第2項及第7條、 山坡地保育利用條例施行細則第16條、山坡地開發建築管理辦法第3條、 水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點第5點、 國家安全法第5條、 國家安全法施行細則第43條、海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定、環境影響評估法第8條、第10條及第11條等規定， 則被告核准建照及准以開工之行政處分，顯有瑕疵，殊無疑義。即：
⑴、被告違反山坡地開發建築管理辦法第 3條所為核發建照之違法部分：
①、經查，本案業者於82年間申請開發本案土地時，本興建案之
17筆土地之「土地使用分區」均為「山坡地保育區」，即地目部分，除949地號土地為「田地」外，其他16 筆土地之地目均為「林」；至於「使用地類別」，於90年 1月19日前，除947、948、949及950地號等 4筆土地為「農牧用地」外，其他12筆土地之使用地類別則為「林業用地」。亦即本案業者江朝宗、王文鐘等二人所申請於坐落桃園縣○○鎮○○○段○○○○號等17筆土地上興建 「永福金寶塔靈（納）骨塔」乙案之17筆土地之「使用地類別」，於90年 1月19日均因「變更編定」而登記為「墳墓用地」。
②、按建築法第97條之1規定： 「山坡地建築管理之辦法，由內
政部定之。」，而內政部頒布之山坡地開發建築管理辦法第3條， 關於山坡地之開發建築面積，原則上明定「不得少於10公頃」。即本案業者於82年間申請變更土地使用類別時所適用之山坡地開發建築管理辦法第3條規定： 「山坡地開發建築面積不得少於10公頃。但依法已得為建築使用之山坡地不在此限。」、同辦法第4條第1項規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依左列順序申請辦理。一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」暨斯時適用之非都市土地使用管制規則第23條復規定：「山坡地範圍內土地依第13條至第18條規定申請變更編定者，其依山坡地開發建築管理辦法第 4條規定申請開發許可時，得不受同辦法第 3條面積不得少於10公頃規定之限制。
」足悉申請人就山坡地範圍內之土地如擬申請變更編定者，該申請開發之土地如屬於非都市土地使用管制規則第13條至第18條所規定之土地用地，其開發面積方得以少於10公頃之限制。然本案業者所聲請變更之土地面積祇有2.7145公頃，而該等土地又非屬非都市土地使用管制規則第13條至第18條所規定之土地用地。
③、復依內政部於90年5月30日所為台（90）內民字第9065083號
函文：「…為加強山坡地之保育，並兼顧此一設施之必要性…新設公墓及靈（納）骨堂（塔）原則上不准免適用『山坡地開發管理辦法』第 3條開發面積不得少於10公頃之限制…」，然如前所述，本案業者王文鐘、江朝宗等二人就「永福金寶塔靈（納）骨塔」乙案所開發之土地面積約僅2.7145公頃，非但未符上開山坡地開發建築管理辦法第 3條之規定，亦有違內政部於90年5月30日所為台（90）內民字第9065083號函示意旨。豈料，被告無視該等相關規定，仍於91年 1月15日核發（91）桃縣工建執照字第會溪0051號建造執照，核其所為發放建照之行政處分，顯然違法，殆無庸疑。
④、甚且，是依82年間適用之區域計畫法及區域計畫法施行細則
第13條之規定，非都市土地得劃分為 9種使用區，關於劃定為「山坡地保育區」乙項則明定：「為保育水土及自然生態資源、保護景觀、環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。」而依區域計畫法第15條所頒訂之非都市土地使用管制規則第10條第 1項：「使用分區內各種使用地應在原使用分區範圍內申請變更編定」、同法條第 2項：「前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，如附表二」等規定，再參諸「使用分區內各種使用地變更編定原則表」，足悉「山坡地保育區」之使用分區土地，於被告在90年1月17日以90府地用字第01965號函核定地目變更編定時，依前述法律規定不允許變更為「墳墓用地」之使用地類別。然被告卻准以本案業者將使用分區編列為「山坡保育區」內之土地變更其使用地類別為「墳墓用地」，甚或於「為保育水土及自然生態資源、保護景觀、環境」而依有關法令劃定之「山坡保育區」內之土地又同意為靈納骨塔等建築物之興建，何來無違法之情事！
⑵、被告違反墳墓設置管理條例第2條第2項及第7條、 山坡地保
育利用條例施行細則第16條、自來水法第11條等規定而為核發建造執照之違法部分：
①、自來水事業所劃定公布之水質、水量保護區，禁止或限制有
貽害水質與水量之行為，為自來水法第11條所明定。而本件興建案申請時所適用之於72年11月10日公布施行之墳墓設置管理條例第2條第2項、同法第7條第1款及墳墓設置管理條例施行細則第7條、第8條亦規定，關於設置私立供公眾營葬之公共設施，其設置地點與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於 1千公尺。甚且，適用本件「永福金寶塔靈（納）骨塔」開發行為之申請時之88年12月31日修正發布之山坡地保育利用條例施行細則第16條復明定：「…於水○○○區○○○道路、伐木、採礦…開發建築、經營遊憩用地、設置墳墓…應先徵得其治理機關（構）之同意，並報經各該目的事業主管機關核准…」。
②、經查，本件「靈（納）骨塔」之興建基地係位於自來水公司
板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，關於此等事實除有附卷之被告於83年9月27日83社3字第52099號函文「核復事項2（2）」 敘明在案外，亦有台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於83年 7月20日以台水12處工字第4741號函覆桃園縣政府：「本案申請地點確實位於本公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內…」之函文可稽。而板新給水廠水源水質水量保護區之權責歸屬臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處，亦有台灣省自來水股份有限公司前於92年11月17日以台水供字第0000000000-0號函文回覆被告可悉。甚且，「永福金寶塔靈（納）骨塔」乙案之施設地點係位於自來水公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內，該興建乙案將對大台北地區用水品質造成污染與負面影響等情，亦據台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於92年11月3日以台水12處操作字第09200102450號之函文可稽。職故，是依山坡地保育利用條例施行細則第16條之規定，本開發案於建築前，即應先行徵得板新給水廠水源水質水量保護區之治理機關之「自來水公司第十二區管理處」之同意，然被告卻無視上開規定，於未經該十二區管理處同意前，即率然於91年 1月15日、91年12月27日陸續以縣府（91）桃縣工建執照字第會溪0051號函及縣府工務局桃縣工建管字第6532號簡便行文表核發永福金寶塔靈（納）骨塔之建造執照及開工許可。核其所為，顯然違法，至為彰明。
③、況查，同位於桃園大溪鎮及自來水公司第十二區管理處治理
範圍內之另一「和平萬壽寶塔」興建開發案，即因被告未依山坡地保育利用條例施行細則第16條規定，在開發建築前未徵得自來水公司第十二區管理處之同意下，卻逕然核發建造執照及核准開工，而該處分業經監察院以93年 5月24日（93）院台內字第0931900297號函認定確屬違法。就此事實，亦有該監察院之調查意見附卷可參。
④、至於被告援引「證9：桃園縣政府公文會簽單影本2張」、「
證17：大溪鎮『永福靈骨納骨塔』設置案複審意見表影本」而載以：「本案基地與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內水體距離在 1千公尺以上」云云，顯有違誤。蓋查：
Ⅰ、是觀被告所檢附之被告所屬之環保局於92年 3月27日以桃環綜字第0920016178號函文，載以：「２、第二次勘查係經申請人提出申覆，並經申請人檢具 1/25000航照圖說明，據該圖顯示其申請位置不在自來水水源水質水量保護區之水體（大漢溪）水平距離 1千公尺範圍內。…」云云。然所謂「申請人檢具 1/25000航照圖說明」乙詞已與事實不符，蓋依被告所提示之「航照圖」，顯為「地形圖」。況如前所述，關於本件靈（納）骨塔開發案是否與板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之水體距離是否在 1千公尺以外之審查項目，應由其權責機關之自來水公司第十二區管理處以為認定，詎被告竟逕由其環保局自行認定，甚至未將申請業者所提出之「地形圖」委由自來水公司表示意見，即率然認定「本案距離大漢溪支流草嶺溪在 1千公尺以外」！核其審查程序，顯有違誤，自不待言。
Ⅱ、再者，本件靈（納）骨塔興建案之基地確實位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，亦經該區之權責機關之臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於83年 7月20日以台水12處工字第4741號函覆桃園縣政府：「本案申請地點確實位於本公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內，…」之函文可稽。惟被告於 2個月後之所謂第 2次勘查，卻未再請第十二區管理處表示意見，而徒然以非屬權責機關之臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處大溪營運所之⒑⒛台水1處營字第818號函文，逕然認定「本案申請地點不在上述取水地點 1千公尺範圍內。
」云云，核該等判斷之依據及其合法性，亦啟人疑義！遑論是依臺灣省自來水股份有限公司在92年11月17日回覆被告之台水供字第0000000000-0號函文亦載明：「…鑑於鳶山堰之維護管理及板新給水廠水源水質水量保護區之巡查、舉發等工作，均係本公司第十二區管理處統籌辦理，故有關板新給水廠水源水質水量保護區範圍之查復，應屬本公司第十二區管理處權責…」，益明臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處實無權判斷本件靈納骨塔興建案之設置地點是否位於板新給水廠水源水質水量保護區。
Ⅲ、事實上，被告所屬之環保局於所謂第 2次勘查時認定「本案距離大漢溪支流草嶺溪在 1千公尺以外」云云，誠與事實有所出入。蓋距離本興建案設置地點較近處之溪流為虎豹坑溪，即較諸草嶺溪更近，而虎豹坑溪亦屬大漢溪支流，亦經自來水公司第十二區管理處人員陳丁勝於本院92年度停更 2字第 1號聲請停止執行事件乙案在92年10月24日至永福金寶塔靈（納）骨塔坐落基地及其附近勘驗時當場證述：「系爭工地是在板新給水廠的水源保護區內…」、「虎豹坑溪及其附近的水源，都是板新給水廠保護的水源之一…」在案。甚且，虎豹坑溪距離本案興建地點亦不到 1千公尺，亦經桃園縣大溪地政事務所前於92年11月 6日因臺灣桃園地方法院檢察署以92年他字第 963號乙案而要求就本案興建之17筆土地及主塔與虎豹坑溪之直線最短距離實施測量時，已明本案開發地點與虎豹坑溪相距不到 8百公尺。就此事實，亦有卷附之桃園縣大溪地政事務所於93年10月5日溪地測字第0930007992號函文本院所檢附之「土地複丈成果圖」可稽。
⑤、復就被告於「行政訴訟答辯狀」雖一再陳稱本件開發案不適
用墳墓設置管理條例第 7條規定，應適用該條例第29條規定所訂定之臺灣省喪葬設施管理辦法云云，亦不足採。蓋查：
Ⅰ、依本件興建案申請時所適用之72年11月10日公布施行之墳墓設置管理條例第2條第2項：「前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施。」暨同條例第九條就「公墓」亦規定應有：「一、對外通道…七、其他必要之設施…」等設施，而內政部於75年 5月14日以內民字第387887號函發布之墳墓設置管理條例施行細則第14條亦規定：「本條例第 9條第 7款所稱其他必要之設施，指左列之設施而言：一、靈（納）骨堂（塔）設施…」、同條例施行細則第25條復明定：
「依本條例第29條申請設置殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施，其應具備之文件準用本條例第六條規定。」足明靈（納）骨塔之興建仍應適用墳墓設置管理條例之規定。況墳墓設置管理條例第 7條規定：「設置公墓或擴充墓地，應選擇不影響水土保持、不破壞自然景觀、不妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之。…」而臺灣省喪葬設施管理辦法第 7條規定：「喪葬設施之設置地點不得妨礙軍事設施、公共衛生、環境保護、都市計畫、區域計畫或其他公共利益。」顯與墳墓設置管理條例第7條第1項前項規定意旨相符。
Ⅱ、墳墓設置管理條例第29條規定：「殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置，需經省（市）主管機關核准；其管理辦法，由省（市）政府定之。」細繹該條文文義，可明「靈（納）骨堂（塔）」等喪葬設施之設置，需經省（市）主管機關核准外，關於「管理辦法」，則由省（市）政府定之。易言之，依墳墓設置管理條例第29條後段規定而頒布之臺灣省喪葬設施設置管理辦法，其所規範之「喪葬設施」之設置地點，依法仍應按墳墓設置管理條例第 7條之規定為之。況參諸「臺灣省○○縣市○○公（私）立申請設置殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）文件審查表」第
5 項「審查項目及審查內容」中關於「設置地點位置圖」乙項亦載明：「設置地點周圍方圓 1千公尺內重要設施及工廠、礦場、河川、村落…」，即明「靈（納）骨堂（塔）」之設置地點需符合墳墓設置管理條例第7條第1款「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於1千公尺之規定。
Ⅲ、甚且，「靈（納）骨堂（塔）」之設置地點與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離如無「不得少於 1千公尺」之規範，被告於85年 1月11日84府社字第232265號函所檢附之「複審意見表」，又何需於「複審項目」中就「設置地點是否在水資源保護區 1千公尺內」乙項為「環保局：設置地點符合『依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體』之水平距離不得少於1千公尺之規定」之審查結果！
⑶、被告違反水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作
業要點第5條第1項規定而為核准開發、核發建造執照之違法部分：
退步言之，倘如被告所稱本件開發案不適用墳墓設置管理條例第7條第1款規定審查「靈（納）骨塔設置地點是否距離板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之水體或取水點大於 1千公尺以上？」卻仍應適用水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點第5條第1項之規定。即：
①、依內政部77年 9月14日（77）內民字第636509號函文：「按
殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置核准程序及應備具之文件，於墳墓設置管理條例第29條及其施行細則第25條分別定有明文。依上開條例及施行細則規定之立法意旨，有關殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置地點，尚無明定須準用墳墓設置管理條例第 7條之規定；惟其他法令有規定限制事項者，省、市墓政主管機關於審核時仍應適用其他法令之規定。」所示，復觀被告所屬之環保局於83年7月6日就所謂第 2次複審之會簽單意見，其認定本案業者申請之開發位置不在自來水水源取水水平距離 1千公尺範圍內之依據為水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點；再觀行政院環保署於81年11月 4日公布施行之水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點第5點第1項規定：「自來水水源取水水體（含各主、支流）水平距離（以行水區周界為起算點）1千公尺內之範圍，禁止一切開發行為。」
②、如前所援引之相關法令，本件靈（納）骨塔興建案之施設既
屬開發行為，依上開內政部之函示，倘不適用墳墓設置管理條例第7條第1款與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於 1千公尺之規定，亦應適用水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點第5點第1項之規定，即應審查本件靈（納）骨塔之施設地點是否與「板新給水廠水源水質水量保護區內自來水水源取水體（含各主、支流）水平距離」相距1千公尺以外？
③、惟如前所陳，本件興建案之施設地點與虎豹坑溪（係板新給
水廠保護水源之一）相距不到 8百公尺，是依上開水源水質水量保護區開發計畫環境影響評估審查作業要點第五點第 1項規定，足明本案設置地點顯屬禁止開發區域。職故，被告核准開發，顯然違法，至為彰明。
⑷、被告違反國家安全法第5條第1項、 第3項及國家安全法施行細則第43條之規定而為核發建造執照之違法部分：
①、國家安全法係經總統公布施行之法律，而行政程序法第 4條
規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」是明行政機關為行政行為時，應依各相關法律規定為之。按國防部與內政部所頒布之海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定第 3條「重要軍事設施管制區」中第2項「禁建、限建範圍」之第6款「具有爆炸危險之軍事工廠、倉庫」乙項，明定就具爆炸危險性之軍事工廠、倉庫應行禁止之建築範圍為：「洞庫或地下化庫房不得超過200公尺、半地下化庫房不得超過250公尺，其餘不得超過500公尺」。 而管制區如為軍事所必需者，得實施限建、禁建，為國家安全法第5條第1項及第3項所明定。 至國家安全法施行細則第43條復規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關受理於禁建、限建範圍內之建築執照申請時，應先徵得該管軍事或警察機關同意後，始得核發執照。」
②、經查，國防部中山科學研究院雖於91年10月24日以（91）蓮
藝字 13987號函覆「本案設置地點經核算不在本院軍事管制區禁建範圍內…」云云，然第三作戰司令部於 84年10月6日所為之函文卻載有： 「經查除950地號部分涉及本部禁建區範圍…」。惟被告於核發本件建造執照前，並無與所謂第三作戰司令部為「會勘」、「經軍方同意」之行為，就此事實，亦有該作戰部91年9月4日以（91）華渤字第1041號函文敘明：「經查該開發案，桃園縣政府並未向本部申查任何有關軍事管制區範圍之案件。」可稽。足明被告核發建造執照之行為，顯有疏失，殆無庸疑！
⑸、本案業者並未依環境影響評估法之相關規定進行開發行為，
然被告卻仍准以核發建造執照之行為，核其所為，顯屬違法，自不待言：
①、如前所述，本件興建案所座落之基地係山坡保育區（農牧、
林業）用地，是依環境影響評估法第 8條、第10條、第11條等規定，業主於申請開發時，依法即應與當地居民進行溝通協調；而「環境影響評估報告書初稿」應記載：「對當地居民意見之處理情形」，亦為環境影響評估法第11條第 2項所明定；甚且，環境影響評估法第12條第 1項復規定：「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」而同法第13條第 1項亦明定：「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。」
②、然查，本件開發案之業者，非但未曾召開公開說明會、亦未
進行現場勘查暨舉行公聽會等行為。惟「聽證會」等事宜既係環境影響評估法明文規定應踐行之程序，而業主未踐行該等程序，自不應取得准以變更之申請，方屬適法。
３、綜上所陳，足悉被告所為確有諸多違法之處，而原告既為利害關係人，依法自得提起本件訴訟，殊無疑義。為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、永福金寶塔靈（納）骨塔工程開發案沿革：
⑴、設立許可部分：本工程開發案係經前臺灣省政府農林廳、建
設廳、地政處、環保處、林務局、水土保持局及社會處共同審核完竣後，由台灣省政府社會處於83年9月27日以83社3字第52099號函核定原則同意設置。
⑵、環境影響評估部分：被告係依據前項臺灣省政府社會處原則
同意之處分函說明二、核復事項（二）「本案設置地點位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫水區治理範圍內，請依板新給水廠水源水質水量保護區管制事項及『臺灣省水庫集水區治理辦法』有關規定辦理」之指示，辦理本案環境影響審查，嗣經桃園縣環境影響審查委員會於85年10月28日以永福金寶塔靈（納）骨塔申請開發環境影響說明書審查會議紀錄結論及其環境影響說明書（定稿本）有條件通過審查處分，被告並依法完成公告。
⑶、山坡地開發許可部分：經查前項臺灣省政府社會處原則同意
之處分函說明二、核復事項（一）指示「本案申設用地依省府83年9月7日83府社3字第161010號函示得免適用 『山坡地開發建築管理辦法』第 3條面積不得少於10公頃之限制，惟其開發建築行為，仍應依上開管理辦法第 4條規定順序申請辦理」。因此業主向被告提出「永福金寶塔靈（納）骨塔山坡地開發許可」之申請時，被告即依據上述臺灣省政府社會處原則同意之處分函說明二、核復事項（一）之指示及前項環境影響說明書審查會議結論之處分暨「山坡地開發建築管理辦法」規定，邀集各相關單位審議本開發許可案，並依會議紀錄結論及開發許可申請書修正本作出「原則同意本開發案」之處分，且於87年8月12日以87府工建字第65040號函檢送相關「圖文」轉請大溪鎮公所於該所及「現場」辦理公告30日，該函副本並抄送大溪鎮永福里村辦公處。
⑷、水土保持計畫、水土保持施工許可證、雜項執照、雜項使用
執照部分：本案起造人於申請系爭地下一層地上六層一棟二戶之納骨塔等建築物建造執照前，業已依法提出水土保持計畫，經被告所屬之農業局核定後發給水土保持施工許可證、被告所屬之工務局再陸續依法核發水土保持工程之雜項執照、雜項使用執照。
⑸、用地變更編定為墳墓用地部分：本案用地變更編定係依據前
項臺灣省政府社會處原則同意之處分函說明二、核復事項（八）指示「本案用地變更編定，請依非都市土地使用管制規則第22條（應更正為第12條）及臺灣省非都市土地變更編定執行要點有關規定辦理」，被告所屬之地政局依上開核復事項非都市土地使用管制規則及地政相關法規，於90年 1月17日以90府地用字第011965號函核定變更編定為墳墓用地。
⑹、本案建造執照部分：被告所屬之工務局於受理本件建造執照
申請案時，前揭各項程序均已辦理完成，且所有行政處分皆有效存在，被告所屬之工務局方依相關建築法規審查，並於會請各相關目的主管單位審查無誤後，核發本案（91）桃縣工建執照字第會溪0051號建造執照。
２、綜上所述，可知被告所屬之工務局係以臺灣省政府設立許可、桃園縣政府環境影響審查、開發許可、水土保持施工許可證、雜項使用執照等合法有效之行政處分為前提，核發本案之建造執照，原告以似是而非的理由質疑前揭各項合法成立之行政處分，並進而指摘本案建造執照之核發為違法云云，實無理由。
３、原告謂為行政訴訟法第4條第1項「因中央或地方機關之違法行政處分」而有權利或法律上之利益受損害之人，指其住居之環境權、生存權、財產權及人身安全之生命權等受到莫大損害，係以可能損失之反射利益，實不足採信：
⑴、查原告非為系爭納骨塔開發基地17筆土地之所有權人或其住
處、土地與系爭開發基地有相鄰之情形，且原告甲○○、乙○○於92年6月初始購買桃園縣○○鎮○○里○○鄰○○街○號○○○鎮○○里○○鄰○○街○巷2之1號房舍， 與系爭開發基地以沿台3線道路車程約有1千公尺以上之距離，另原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○自承早年分別購買桃園縣○○鎮○○○段○○○○號、同段400地號、942地號、272地號、1548地號土地，（依起訴狀所載：現丙○○設籍台北市○○路○段○○○巷○○號、丁○○設籍台北市○○○路○○○巷○○號2樓、戊○○設籍台北縣○○鄉○○街○○○號5樓、己○○設籍台北市○○路○○○巷○號4樓） 與系爭開發基地以地籍圖約有數百公尺以上之遠，又無法證明上述土地權利或法律上受到何種損害，原告絕不是本件行政處分之實質利害關係人。
⑵、原告以居住於本開發案基地之鄰近，質疑將使其居住環境權
、生存權、財產權及人身安全之生命權等受到損害，主張為本案之利害關係人，依最高行政法院之見解，係指「住居於本案執照許可建築之建築物鄰近，將因上開建築執照許可建築物之建造而權益受損害」之人，其中所謂的鄰近，實為一不確定之法律概念，尚須考量其所相對應，且為法律上所保護之「權益」是否有受損害而論。
⑶、原告所主張為本案之利害關係人業經內政部訴願審議委員會
以92年10月24日台內訴字第0920007009號訴願決定書，「是本件訴願人如未提出其他證據證明其因而受有任何直接權益之損害，難認為適格之當事人，揆諸法條（訴願法第18條及第77條第3款）規定，本件訴願為不合法，應不受理」。
４、依據「山坡地開發建築管理辦法」規定核發建造執照之行政處分，並無違法之處：
本案基地雖未達10公頃，但仍得開發之理由：
⑴、山坡地開發建築管理辦法業經內政部於92年 3月26日修正名
稱為「山坡地建築管理辦法」，並刪除山坡地開發建築面積限制之規定。
⑵、次按修正前山坡地建築管理辦法第 3條前段規定山坡地開發
建築面積原則上不得少於10公頃，惟該條但書另有四款不受最小面積限制之例外規定。如前所述，臺灣省政府社會處於審查永福金寶塔靈（納）骨塔設立許可案時，既已於審查後明示本案得免適用『山坡地開發建築管理辦法』第 3條面積不得少於10公頃之限制，則被告所屬之工務局於審查本件建造執照申請案時，就其開發面積實無置喙之餘地。
⑶、再按內政部90年5月30日台（90）內民字第9065083號函固揭
示「…關於申請於山坡地開發設置喪葬設施…訂定處理原則如下：…（二）新設公墓及靈（納）骨堂（塔）原則上不准免適用『山坡地開發建築管理辦法』第 3條開發建築面積不得少於10公頃之限制」，惟查，如前所述，本案永福金寶塔靈（納）骨塔之設立案及開發案，均早在內政部作出前揭函示前獲許可、並已開發（完成水土保持設施…等）在案，被告於受理本件執照申請時，自非該函所指「新設靈（納）骨堂（塔）之開發設置申請案」，依法令不溯及既往原則，亦不應再受該函之拘束、原告以前開內政部函釋指摘本案執照之核發為違法，實有誤會。
５、本開發案係依環境影響評估法（以下簡稱環評法）相關規定辦理審查：
⑴、按環評法於92年1月8日修正前該法第12條第1項係規定：
「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」該條之「聽證會」已於92年1月8日修正為「公聽會」規定，合先敘明。
⑵、參照環境影響評估法與行政院環保署所公布之環境影響評估
審查作業流程圖，可知，環境影響評估法第 8條至第13條之規定，係在第二階段環境影響評估始須執行之程序，且若環境影響評估之審查結論認為該開發行為對環境無重大影響之虞，則不須進行第二階段環境影響評估，環保主管機關得逕行該環境影響評估之申請，開發單位自始無庸舉行該法第12條第1項之聽證會或公聽會。
⑶、經查關係人江朝宗於提出「永福金寶塔靈（納）骨塔開發案
」之申請時，曾依法檢具「環境影響說明書」，桃園縣環境保護局之環境影響審查委員會於審查通過「永福金寶塔靈（納）骨塔申請開發案」之環境影響說明書、做成審查結論後，業依環評法第 7條規定將審查結論公告，故第一階段之環境影響評估已全部完成，且第一階段之審查結論並未以本開發行為對環境有重大影響之虞為由，要求關係人江朝宗繼續進行第二階段環境影響評估之流程，本開發案自無辦理環評法第12條「聽證會」之必要。是故原告所提「何以業主於未踐行『聽證會』之情況下，竟得取得准予變更（註：似指將農牧、林業用地變更為墳墓用地）之申請」之質疑，顯然誤解法律，其所為殊不可採。
⑷、綜上所述，本案既無須進行第二階段之環境影響評估，自亦
無庸依環境影響評估法第12條第 1項舉行聽證會，原告誤解法律，其所為之指責顯不可採。
６、永福金寶塔靈（納）骨塔設置地點距永福國小直線之實際水平距離大於5百公尺：經查本案開發基地外邊之948號土地與永福國小外緣之429之5號土地相距540公尺， 此有桃園縣大溪地政事務所於91年9月4日溪地2字第0910009864 號函可參，足證本案基地與永福國小之實際水平距離大於 5百公尺，原告空言主張二者距離可能在 5百公尺之內云云，不足採信。
７、本開發案係依墳墓設置管理條例相關規定辦理審查：
⑴、按墳墓設置管理條例墳墓之設置、管理，依本條例規定；本
條例未規定者，適用其他法律規定；次按本條例所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓。前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；所稱私人墳墓，係指私人報經主管機關核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施；又殯儀館、火葬場、靈 (納)骨堂 (塔)及其他喪葬設施之設置，須經直轄市、縣（市）主管機關核准；其管理規定，由直轄市、縣 (市)主管機關定之，91年7月17日廢止之墳墓設置管理條例第1條、第2條、第29條分別定有明文。可知：（１）、本條例所稱之「墳墓」係指「供人『營葬』之設施」，與放置骨灰之「靈（納）骨堂（塔）」並不相同。（２）、本條條僅係規範「墳墓」之設置管理，至於「靈（納）骨堂（塔）」之設置管理規範，則應適用依本條例第29條規定所訂定之臺灣省喪葬設施管理辦法。
⑵、次按墳墓設置管理條例第 7條雖規定：「設置公墓或擴充墓
地，應選擇不影響水土保持、不破壞自然景觀、不妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之。與左列第1款地點距離不得少於1千公尺，與其餘各款地點不得少於 5百公尺：⒈公共飲水井或飲用水之水源地。⒉學校、醫院、幼稚園、托兒所暨戶口繁盛區或其他公共場所。⒊河川。⒋工廠、礦場、貯藏或製造爆炸物之場所。」惟由前款分析可知，該條例第七條所指之「公墓」或「墓地」，亦係指「土葬用地」，而不包括「靈（納）骨堂（塔）」之用地，殆無疑義，故永福金寶塔靈（納）骨塔設置案並無91年 7月17日廢止之墳墓設置管理條例第7條之適用。
⑶、雖然永福金寶塔靈（納）骨塔設置案審查當時，仍從嚴依前
開墳墓設置管理條例第 7條之規定審查其基地與學校、水源地等場所之距離，然亦均符合規定，原告所指實有誤會。
８、本案基地與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內水體距離在1千公尺以上：
⑴、前述距離有1/25000的水系圖可證。
⑵、至於原告質疑被告就「本案設置地點與自來水公司板新給水
廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之水體或取水點距離 1千公尺以上」之審查項目，前後認定事實不一乙節， 即先於83年3月7日以83府主政字第31268號函認定「本案設置地點應與依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體之水平距離不得少於 1千公尺之規定不符」，其後又據被告所屬之環保局83年7月8日復審結果認定「設置地點距離水質水源水體水平距離 1千公尺範圍之外，符合規定」，已據被告所屬之環保局於92年3月27日以桃環綜字第0920016178號函說明「１、本案第1次勘查時該基地位於水源水質水量保護區，認其保護區內之水體距基地在 1千公尺內。２、第2次勘查係經申請人提出申覆，並經申請人檢具1/25000航照圖說明，據該圖顯示其申請位置不在自來水水源水質水量保護區之水體（大漢溪）水平距離 1千公尺範圍內」等語在案。自應以被告所屬之環保局第 2次復查之結果為據。且查本設置案於84年間經里民陳情後，曾實施複查，再度確認設置地點不在水資源保護區自來水 1千公尺內，當時被告所屬之建設局之審查意見並明白指出：「本案業經自來水公司第二區管理處大溪營運所⒑⒛台水1處溪營字第818號函覆：其取水地點為龍眼坑及鳶山堰，依公墓設置審查表（五）-三項規定，本案申請地點不在上述取水地點1千公尺範圍內」等語，則此部分之事實已相當明確，亦非被告所屬之工務局於核發執照時所得置喙。
⑶、另按本件靈（納）骨塔之設置地點，係位於自來水公司板新
給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內乙節，乃不爭的事實。但設置地點距離「水源水體」水平距離多長？則是另一個事實。設置地點若距離水源水體水平距離1千公尺範圍之外，就沒有違反墳墓設置管理條例第7條的規定。並不是說只要設置地點位於水源保護區內，就一定不能開發。因此，被告所屬之環保局於83年7月8日所為之復審結果：「設置地點距離水源水體水平距離 1千公尺範圍之外」之認定，與「設置地位在水源保護區內」之結論，並無衝突。
９、本開發案設置地點不在軍事管制區禁建範圍內：
⑴、第三作戰司令部部分：
①、第三作戰司令部84年10月6日（84）華渤字第15032號函雖指
出本案基地中「950地號部分土地」 屬該部禁建區範圍云云，惟依台北縣○○鎮○○○○段、桃園縣○○鎮○○○段軍事設施管制區範圍圖明確顯示，本案基地並不在管制範圍內，二者中間尚隔有967、965、963、962…號土地，第三作戰司令部前揭函釋內容實有誤會。
②、次查第三作戰司令部84年10月6日（84）華渤字第15032號函
雖指出本案基地中「950地號部分土地」 屬該部禁建區範圍云云，但並未提出禁止本件開發案之意見，僅表明竣工後另案辦理竣工勘驗等語。更何況經核對管制圖後發現本案基地根本就不在管制範圍內，則被告審核本案建造執照申請案時，自無需再會請第三作戰司令部審查，更無禁止起造人申請建築之理由。
③、其後被告為解除民眾疑慮，於本案建築執照核發後，曾函請
第三作戰司令部確認事實，經該部於91年11月 6日以（91）華渤字第 13089號函復指出永福金寶塔（納）骨塔開發基地「未涉及本部軍事禁、限建範圍」，原告實不該再空言質疑。
⑵、國防部中山科學研究院（以下簡稱中科院）部分：
①、本案經中科院於91年10月24日以（91）蓮藝字第 13978號函
復被告稱：「…二、本院系統製造中心曾依國防部與內政部會銜定頒之『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定』於76年 7月13日公告『重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制』，範圍在該營區南面，涵蓋地號有北縣…及桃園縣○○鎮○○○段 908-2、1015-2、1015-5、1016、1017、1029、1035、1037等地號，面積19.04438公頃。後因庫儲內容改變（非炸藥）89年9月7日以國防部89戍戎字第2472號與內政部台89內營字第8985790號公告解除上述公告。 三、本院迄今無申請『重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定』計劃」等語，足證被告所屬工務局於受理本件建造執照申請時，未以鄰近中科院、應予禁建為由駁回申請，並無違誤。
②、原告雖主張本案設置地點與中科院之963、962、961、960號
土地，僅相距40餘公尺，而上述中科院之土地上所興建之建物係屬製造爆炸物中心，何以非屬禁、限建範圍？即使中科院未依法為禁限建之申請，被告所屬之工務局亦應加以審酌有無禁限建之必要，不得草率准予申請而發給建造執照云云。惟查前揭中科院來函已清楚說明該院「因庫儲內容改變（非炸藥）」而解除上述禁、限建之公告，顯見該院對於有無禁、限建必要，已詳予審酌。且按海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍之劃定、公告及管制，應依國防部與內政部會銜訂頒之「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」辦理，又「…陸、管制區禁建、限建範圍劃定與公告：一、依前項規定辦理公告設管之海岸、山地或重要軍事設施管制區，為避免妨害作戰工事或裝備效能與重要軍事設施安全，國防部得會同內政部及有關機關依第肆項標準，在管制區內指定一定範圍實施禁建、限建。二、各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位、依前項任務需要，得申請劃定禁建、限建管制範圍，其作業程序如左：…」，前揭作業規定定有明文。可知管制區禁建、限建範圍劃定與公告，有其一定之程序，若未經劃定與公告為禁、限建地區，被告所屬之工務局於審查建造執照之申請時，自不得擅加認定，原告主張被告所屬之工務局應自行審酌有無禁限建之必要為准駁，實有重大誤解。
、原告以似是而非的理由質疑前揭各項合法成立之行政處分，並進而指摘本案建造執照之核發及內政部台內訴字第0920007009號訴願決定實無理由：
⑴、本院前為審理92年度停更2字第1號案，曾於92年10月24日會
同臺灣省自來水股份有限公司、中科院及經濟水利署等人員實地履勘開發基地現場及（１）臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處92年11月3日台水12處操作字第09200102450號函。（２）中科院92年11月20日泰濬字第 092005844號函及（３）經濟部水利署92年12月9日經水河字第09216009790號函，可足證（１）系爭靈骨塔之興建並不會損及聲請人之飲水安全與品質；（２）鄰近系爭建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流之上游斷流乃肇因於10多年前台3線拓寬為4線道，其排水側溝截引水流所致，系爭靈骨塔之興建因需大規模整地，至多會增加該乾溝不存在長度，惟因虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，台 3線道路排水側溝可截引排放斷流段之上游水流，又有效分流，故其斷流無損於原排水及防洪功能，自不影響附近居民包括原告之家庭生活；（３）又其附近亦無貯藏或製造爆炸物之場所，所謂系爭靈（納）骨塔將來發生火焚事件時，會波及中科院彈藥庫基地，造成大爆炸云云，純屬子虛烏有。另按訴願法第93條第 2項所謂「原行政處分之合法性顯有疑義」，係指依原處分之形式或內容觀之，不待調查即得認定其合法性有疑義之情形而言，最高行政法院92年度裁字第370號裁定闡釋甚明。
、綜上所述，系爭處分之執行，並無證據足以證明已對原告主張之權利或利益產生何種直接或間接之損害，亦無從證明將來會對原告之權利或法律上利益造成何種損害，本案建造執照之核發並違法之處。從而，本件原告之主張，並不具備撤銷內政部92年10月24日台內訴字第0920007009號訴願決定書及被告91年 1月15日核發（91）桃縣工建執照字第會溪0051號建造執照、91年12月27日桃縣工建管字第6532號開工備查文執行之要件，爰請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。…」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…三、訴願人不符合第十八條之規定者。」 訴願法第1條第1項前段、第18條、第77條第3款定有明文。又按「人民提起訴願，須以官署之處分致損害其權利或利益為前提。所謂損害其權利或利益，係指原處分所生具體的效果，致損害其確實的權利或利益而言。」改制前行政法院56年判字第218號著有判例。 是所謂「利害關係人」，係指法律上有利害關係者而言，換言之，須行政處分對外所發生之法律效果，致第三人之權利或利益直接受有損害者，該第三人始得以利害關係人之身分提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。
二、本件訴外人王文鐘、江朝宗於桃園縣○○鎮○○○段946、9
47、948、949、950、946–5至946–16地號17筆山坡地保育區墳墓用地上，興建地下一層、地上六層之永福金寶塔靈（納）骨塔建築物，領有被告所屬工務局91年 1月15日核發之
（91）桃縣工建執照字第會溪51號建造執照，並經該局以91年12月27日桃縣工建管字第6532號簡便行文表准予備查起造人之申請開工。原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○以其早年即分別購置桃園縣○○鎮○○○段390、400、942、272、1548地號土地，惟因故未設籍居住於當地，又原告甲○○、乙○○則分別於92年6月初購買桃園縣○○鎮○○街○號及向榮街6巷2之1號房地， 上開地點均位於永福金寶塔靈（納）骨塔建築物附近，渠等以利害關係人身分主張系爭土地不僅位於山坡地保育區，更位於軍事限建區、禁建區及水質水量保護區，依法不得開發或為靈骨塔之設置，且系爭土地之開發利用，週遭環境勢將連帶受其影響，對當地環境經營及鄰近居民之人身安全亦將產生莫大之損害，此由該工程進度對目前基地之山坡地地形、地貌已造成嚴重破壞，位於該基地周圍之虎豹溪支流業已消失等情可見一般，顯見被告核發建造執照及准予動工興建，業已違反山坡地開發建築管理辦法第3條、行為時墳墓設置管理條例第2條第2項、第7條、自來水法第11條、國家安全法第5條等規定， 為維護渠等自身權益及公共利益，遂提起訴願及本件行政訴訟。
三、惟查：
１、原告非為系爭靈骨塔開發基地17筆土地之所有權人或其住處、土地與系爭開發基地有相鄰之情形，且原告甲○○、乙○○於92年6月初始購買桃園縣○○鎮○○街○號及桃園縣○○鎮○○街○巷2之1號房舍，與系爭開發基地沿台3線道路車程約有 1千公尺以上之距離，另原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○自承早年分別購買桃園縣○○鎮○○○段390、400、942、272、1548地號土地，與系爭開發基地以地籍圖約有數百公尺以上之遠，又無法證明上述土地權利或法律上有何利益受到何種損害， 原告難謂為被告所屬之工務局於91年1月15日核發（91）桃縣工建執照字第會溪51號建造執照予起造人之處分之利害關係人。
２、原告以居住於系爭開發案基地之鄰近，質疑將使其居住環境權、生存權、財產權及人身安全之生命權等受到損害，主張為利害關係人。然依上開被告之陳述及所提之相關證據（茲不贅述），足見系爭開發案基地與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內水體距離在 1千公尺以上，系爭靈骨塔之興建並不會損及原告之飲水安全與品質；鄰近系爭建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流之上游斷流乃肇因於10多年前台3線拓寬為4線道，其排水側溝截引水流所致，系爭靈骨塔之興建因需大規模整地，至多會增加該乾溝不存在長度，惟因虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能， 台3線道路排水側溝可截引排放斷流段之上游水流，又有效分流，故其斷流無損於原排水及防洪功能，自不影響附近居民包括原告之家庭生活；無論是第三作戰司令部或中科院而言，本開發案設置地點不在軍事管制區禁建範圍內，其附近亦無貯藏或製造爆炸物之場所等情事。由此可知， 被告所屬之工務局於91年1月15日核發（91）桃縣工建執照字第會溪51號建造執照予起造人，對原告並無何法律上之權利或利益受有損害，原告尚非利害關係人，自不得對系爭建造執照之核發處分提起訴願，訴願決定以原告並非利害關係人，不予受理，即無不合。原告復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，顯非適格之當事人，應予駁回。（至於原告不服被告91年12月27日桃縣工建管字第6532號簡便行文表部分，另行裁定駁回。）
３、原告既非適格之當事人，則被告之核發建造執照之處分是否違反山坡地開發建築管理辦法第3條、 行為時墳墓設置管理條例第2條第2項、第7條、自來水法第11條、國家安全法第5條等規定，自無審酌之必要，併此敘明。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，亦予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。中 華 民 國 94 年 3 月 9 日
第四庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 吳慧娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 9 日
書記官 劉道文