臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第七三三號
原 告 桃園縣平鎮市公所代 表 人 甲○○市長）訴訟代理人 沈朝標律師複 代理人 李宏文律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月二十三日台內訴字第○九一○○○八二三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十八年五月三日起承租坐落於桃園縣平鎮市鎮八九○、八九○之一、八九○之二、八九○之三、八九一、九○三地號等六筆（下稱系爭土地）特定農業區或山坡地保育區之農牧用地、甲種建築用地，現作為垃圾分類及乾燥處理場使用，被告以原告未依非都市土地使用管制規則第六條規定申請設置為垃圾場使用，即於系爭土地堆置大量垃圾（使用面積一．一三七七公頃），違反土地編定之使用，違反區域計畫法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年九月十日府地用字第○九一○一九六七八一號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）十六萬元罰鍰，並勒令停止非法使用，依法回復為原使用地之容許使用項目。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使
用。但中央目的事業主管機關同意後，得核准為臨時使用。」非都市土地使用管理規則第六條第一項有明文規定。本件原告主張有行政院環境保護署函行政院主計處核備固化廠設備等經費一千五百萬元、桃園縣環境保護局函核准補助二千萬元、桃園縣環境保護局函核准補助二千萬元、桃園縣環境保護局函同意補助固化乾燥設備會議會議記錄、桃園縣環境保護局函同意八九○等地號六筆土地租地案、桃園縣政府函同意延長固化乾燥設備等文件，可知就系爭土地之使用，被告及中央目的事業管理機關應已知情，被告對此件並無意見，且仍為經費之補助，應認被告就此臨時使用，必有所同意。嗣被告為裁罰之處分，實有違信賴保護原則及禁反言原則，原處分違法。
⒉區域計畫法第二十一條係六十三年一月三十一日公布，當時條文並無罰鍰之規
定，迄八十九年一月二十六日修正後始有罰鍰之規定。本件原告自被告廢棄物清理政策丕變之後，即積極轉運清運原堆積之廢棄物，以解決此一問題。然原告為上述處分時，未體察上情，被告實已在清理其上之廢棄物，但非短期得以清理完畢。基於法律禁止溯及既往原則及衡諸上情，原處分實有違法之處。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭土地編定為特定農業區或山坡地保育區之農牧用地、甲種建築用地，被告
於九十一年五月一日現場會勘及原告九十一年六月二十五日平巿民字第○九一○○一八四七三號函檢陳違反編定之查處資料，現場堆置大量垃圾，明顯違反非都巿土地容許使用項目之規定。
⒉依非都巿土地使用管制規則第六條第一項及第二項規定「非都市土地經劃定使
用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。前項容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」本件原告所提相關文件，非屬徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意之文件，其僅依行政院環境保護署及被告所屬環境保護局核准相關經費補助之公文即承租系爭地，供原告所屬清潔隊垃圾分類及乾燥處理場使用，顯未依相關規定徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意，有違非都巿土地使用管制規則第六條之相關規定。
⒊系爭土地於被告九十一年五月一日查處時仍為垃圾分類及乾燥處理場使用，衡
情係屬繼續現時之違規情形，依內政部八十九年三月二十八日台八九內營字第八九八二八八一號函說明二所示：「經查區域計畫法修正條文業於本（八十九）年一月二十六日經總統公布，基於多用行政罰、少用刑罰之原則，目前各直轄巿、縣（巿）政府對於違反區域計畫法土地使用管制案件，依據修正公布後之區域計畫法第二十一條與第二十二條條文，應處『六萬元以上三十萬元以下罰鍰』等規定．．．」；且系爭土地堆置之垃圾，係為桃園縣依據區域計畫法編定公告管制（七十年二月十五日）後之違規情形，不符得為從來使用之規定。原告爰引法律禁止溯及既往原則，謂被告所為之行政處分有違法之處，顯與事實不符並錯引法律適用之原則。
⒋被告查處結果依非都巿土地使用管制規則第五十五條規定「違反本規則規定同
時違反其他特別法令規定者，由各該法令主管機關會同地政機關處理。」，經所屬環保局簽復「依據廢棄物清理法第五條規定：鄉（鎮、巿）公所為執行機關，辦埋一般廢棄物之回收、清除及廢棄物稽查工作，執行機關應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機優先配合取得用地；爰此平鎮巿公所於該承租地暫置垃圾，有違土地編定使用管制，請 貴局本權責依相關法令卓裁。」原告雖為公益之需，解決平鎮巿垃圾場迫切之問題，惟仍應遵循相關法令規定辦理以符法律之公平性，故被告所為之行政處分，於法並無違誤。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條定有明文。又按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所須之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記標示部加註臨時使用及期限。中央目的主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」非都市土地使用管制規則第六條第一項定有明文，為主管機關依據區域計畫法第十五條第一項授權，就非都市土地分區使用管制而為技術性、細節性之規定，非增加法律所無之限制，被告據以行政，並不違法。
二、系爭土地於七十年二月十五日依據區域計畫法第十五條編定為特定農業區或山坡地保育區之農牧用地、甲種建築用地，並由原告於八十八年五月三日起承租，未依非都市土地使用管制規則第六條第一項但書規定徵得中央主管機關及有關機關同意，現作為垃圾分類及乾燥處理場使用，經原處分機關派員於九十一年五月一日赴現場會勘，現場堆置大量垃圾，有土地登記簿謄本附卷、土地租用契約書、土地違反使用會勘紀錄、非都市土地違反使用檢查表、處理表及現場照片附原處分卷可稽。原告雖不否認其於系爭土地上堆置垃圾，惟主張：有行政院環境保護署函行政院主計處核備固化廠設備等經費一千五百萬元、桃園縣環境保護局函核准補助二千萬元、桃園縣環境保護局函核准補助二千萬元、桃園縣環境保護局函同意補助固化乾燥設備會議會議記錄、桃園縣環境保護局函同意系爭土地租地案、被告函同意延長固化乾燥設備等文件，可知就系爭土地之使用，被告及中央目的事業管理機關應已知情，被告並無意見且為經費之補助，應認被告就原告對系爭土地之臨時使用，有所同意云云。經查：
㈠依原告所提出之公文，行政院環境保護署八十七年十月七日（八七）環署廢字第
○○六四二一四號函（正本送行政院主計處）主旨為「關於桃園縣．．．平鎮市葉市長步來請補助新臺幣一千五百萬元購置處理垃圾資源回收、固化、機器設備組合、週邊設備等案。請該市提納入推動減、實施資源回收計畫，依行政程序函本署審核補助．．．」，桃園縣環境保護局八十七年十月二十三日桃環四字第八七○○○三九二二○號函主旨為「有關平鎮市公所檢送『鎮興里垃圾場垃圾處理之計畫及預算書』擬申請補助經費計新臺幣二千萬元整乙案，本局同意備查。」，桃園縣環境保護局八十八年一月八日桃環四字第八八○○○○一○四五號函主旨為「檢送八十七年十二月二十九日於本局召開之『設置腐熟垃圾乾燥設備』工程進度並補助相關經費研討會議會議記錄乙份，請速依結論辦理相關事宜。」，且該會議結論為「．．．請平鎮市．．．公所於文到二週內速提周邊計畫書，俾憑參酌補助。」，桃園縣環境保護局八十八年三月九日桃環四字第八八○○○○一○六八八號函主旨為「有關貴所辦理腐熟垃圾乾燥、固化乙案，請貴所依核備計畫儘速規劃辦理招標．．．」，桃園縣環境保護局八十八年三月十九日桃環四字第八八○○○○一一八一三號函主旨為「貴所為避免垃圾風暴及配合腐熟垃圾乾燥固化再生利用設廠用地擬租用平鎮市鎮八九○等六筆土地．．．乙案，有關租地部分，請貴所本廢棄物清理法執行暨需地機關之權責辦理」，被告八十八年四月十六日八八府財務字○七六四二○號函主旨為「貴所辦理腐熟垃圾乾燥設備乙案，同意延長至八十八年六月底前完成發包請款手續，逾期一律註銷」，經核均非徵得中央主管機關或被告核准系爭土地得作為臨時使用之文件。原告僅依上開行政院環境保護署、被告所屬環境保護局核准垃圾固化乾燥設備等相關經費補助或延長固化乾燥設備至八十八年六月底之公文，即承租系爭土地，供作垃圾分類及乾燥處理使用，顯未依相關規定徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意，有違非都巿土地使用管制規則第六條之相關規定。
㈡系爭土地於被告九十一年五月一日查處時仍為垃圾分類及乾燥處理場使用，自屬
繼續現時之違規情形，而系爭土地為被告七十年二月十五日依據區域計畫法編定公告管制後之違規情形，不符得為從來使用之規定。抑且，原告經查獲本件違反區域計畫法第十五條第一項，其行為時（即現行）區域計畫法第二十一條第一項即有上述罰鍰之規定。原告爰引法律禁止溯及既往原則，謂被告所為之行政處分違法，與事實不符，殊不足採。本件原告雖為公益之需，解決該巿垃圾場迫切之問題，惟其承租系爭土地暫置垃圾，有違土地編定使用管制，仍應遵循相關法令規定辦理以符法律之公平性，尚不得據以免責，併此敘明。
三、綜上所述，被告審認原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，參考桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準，衡酌其違規情節，違規使用土地之面積，依區域計畫法第二十一條第一項規定，處以原告十六萬元罰鍰，並勒令停止非法使用，依法回復為原使用地之容許使用項目，揆諸首揭規定，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形，核無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 二 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 蕭惠芳法 官 胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十三 日
書記官 陳幸潔