臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第八三０號
原 告 衛達營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
戊○○己○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月二十日台內訴字第０九一０００七四五六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告未經申請許可，擅自於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號土地堆置陸軍第六軍團司令部紅柴林營區工程之營建剩餘土石，更擴及毗鄰陳天溫、蔡文楚、杜桐玉所有同段同小段二一、二一之一、二九、二九之一、二九之二、三二、三二之一、三二之二、三四、三四之一、三四之二、三六、三六之一、三八、三八之一、三八之二、四０、四一、四二、四二之一、四二之二、四二之三、四二之四地號土地及二之一地號國有土地 (按上開土地中除二之一地號土地為一般農業區水利用地外，其餘均為一般農業區農牧用地），並採取土石外運，變更地形、地貌，並經被告會同相關單位於九十年十二月十三日赴現場會勘查獲屬實，依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，前以九十一年四月十八日府地三字第０九一００四四一七六號處分書處原告新臺幣 (下同)三十萬元罰鍰，並限於九十一年五月二十日以前恢復原狀在案 (原告不服，循行政爭訟程序，現由最高行政法院審理中)。嗣被告會同相關單位於九十一年六月二十七日再赴現場會勘後，認原告仍未依規定恢復原狀，再依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，於九十一年八月六日府地三字第０九一００八四九六三號處分書處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月十日以前恢復原狀。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告回填之土方是否已達原有土地之高程？㈠原告主張之理由：
涛 ⒈按區域計畫法第二十一條處罰之主體，係違反同法第十五條第一項之行為人
，苟非屬違反行為之主體者，自不得依前開規定予以處罰。查原告固係陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程之名義承攬人，惟是項工程實係第三人林淵源向原告借牌承攬，相關工程事宜均由林淵源負責處理，原告根本未實際從事此一工程之承攬工作，且相關之履約保證金、工程款等款項，亦均由原告轉交與林淵源，原告並未從事系爭工程相關施工至明。又原告雖將營造業登記牌照借予第三人林淵源得以投標承攬紅柴林營區工程，然此與林淵源另行起意藉機將工程廢棄土石方運往系爭二五筆土地商堆置，及嗣後假藉與第六軍團司令部間將工程廢棄土石方外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場協議之機會，擅採系爭二五筆土地上土石，並無因果關係存在，此由本案經移送台灣宜蘭地方法院檢察署將林淵源等人提起公訴，原告公司負責人或其他任何員工均不在起訴被告之列，至臻明確。故揆諸前揭說明，原告既非盜採行為人，與林淵源間亦意思聯絡及行為分擔，除區域計劃法另有原告應負連帶責任之特別規定外，參照罪刑法定主義之法理，被告即無依區域計畫法第二一條第一項對原告科處罰鍰及命命回復原狀之理。
⒉又查，原告接獲第一次行政處分後，曾要求林淵源妥善處理，據林淵源告知
：九十一年七月二十三日羅東地政事務所就系爭二五筆土地之現況進行測量時，並未詳細究明系爭土地之原狀為何？僅單純片面基於鄰地高程而為事實認定。據林淵源事後提出系爭二五筆土地之六十八年間行政院農業發展委員會航空測量所 (下稱航空測量所)公告之航空測量「航空測量圖」顯示，系爭筆土地經判讀海拔高程為五二．五公尺，與鄰地高程相比較，原本即存有落差，即系爭土地係屬低窪地。林淵源更聲稱伊於被告機關作成第一次處分後，已於九十一年九月十七日再次履勘前，已購買同材質土石回填現場，回填後之現場土地高程反而超過六十八年間「航空測量圖」判讀海拔高程五二．五公尺達六十公分以上，因此，縱使認為堆置於系爭二五筆土地之紅柴林營區土石清運至晉成土石資源堆置場及榮華砂石場時，實際清運土石數量超過原堆置土石數量，林淵源亦已將土地現場恢復堆置前之原狀。被告未究明系爭二十五筆土地之原有高程，斷然以鄰地目前現有高程逕自推論即為系爭二五筆土地原有高程，並非適當。
⒊本案經鈞院送請委託台北市測量技師公會會同兩造及測量人員前往該地測量
，「以原地貌高程為基準，套上現況地形圖，得知增減土方量，除以基地面積得填方或挖方平均高度」之目前精度最高之測算方法鑑定，其鑑定結論認為「經測量成果精算土方數為填方 16351.54M，挖方 908.82M，總填方量為15442.74M，除以基地面積32848.677M，得知回填高度為0.47M。若原地貌為應回填之高度，現況地貌已比應回填之高度高出 0.47M，故現況地貌已高出原地貌，此為本技師公會鑑定小組一致的決議。」是縱認堆置系爭二五筆土地之紅柴林營區土石清運至晉成土石資源堆置場及榮華砂石場時，實際清運土石數量超過原堆置土石數量，林淵源亦已將土地現場恢復堆置前之原狀。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫法第二十一條第一、二項規定：「違反第十五條第一項之管制使
用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，…其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」其執行對象，參照大法官釋字第二七五號及內政部九十年一月三十日台九十內營字第九０八二二八四號函釋意旨，即上開條文第二項後段所指土地所權人、地上物所有人、使用人或管理人。另鈞院另案九十二度訴字第二三三三號判決決駁回原告之訴之理由五、六敘明：原告既係工程承攬人對借牌人林淵源有無按區域計畫法之規定辦理，應負監督、管理之責，又無不能注意之情事，原告既疏於管理、監督，要難以所訴事實及理由卸責。依上開規定，原告既為區域計畫法第二十一條規定之違反管制使用土地執行對象，原告於被告機關限期恢復原狀之期限內，仍未完全恢復原狀，依上開規定得按次再處罰新台幣三十萬元，依法並無違誤。
⒉依內政部八十八年九月三十日台（八八）內地字第八八一一九一四號函釋：
「……二、地方法院檢察署所提有關土地深度或建築物高度之測量，如囑託事項係屬地形或水準測量，地政事務所尚無適當之儀器設備及人員可供配合辦理；如僅為單純施測建築物、土地固定點之高度或深度，則應請該署人員指定鄰近地面之固定參考點，作為前開囑託測量點位之相對基準，則地政事務所應可配合辦理。」又本件回填之高程經大院囑台北市測量技師公會鑑定，較諸國防部聯合勤務總司令部測量署七十年九月印刷臺灣地區像片基本圖第一版（紅柴林圖號９７２２－Ⅲ－０２７）之高程記載，已高出當時原地貌０．五公尺，容為事實，惟就該鑑定成果圖二及圖五疊合所示，開挖回填範圍外檢測點存有高差約１．１公尺，其緊臨開挖回填範圍外約四十公尺環帶狀土地，迄今亦較諸七十年像片基本圖 (航空測量原地貌高程 )高出約一．一公尺，則本區塊內土地（以開挖回填範圍含外移約四十公尺環帶狀土地），因逾二十年自然力累積，其全區高程亦自然累積提高達約１公尺，原告自應按此時自然提高之原狀恢復，惟其因回填之土方量不足，是以現狀及參照鑑定成果圖五仍為盆狀地，被告機關依羅東地政事務所九十一年七月十七日測量成果計算，較諸毗鄰地仍有平均深度達約０˙八公尺，仍不足約二萬餘立方土石，依法限期改正恢復原狀，並無違誤。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，…」區域計畫法第十五條第一項第二十一條第一項、第二項前段分別定有明文。
同條例施行細則第十五條第一項第五款、第十二款明定：農牧用地應供農牧生產及其設施使用；水利用地供水利及其設施使用。又非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。而堆置營建剩餘土石方並非水利用地及農牧用地之容許使用項目，亦有行為時非都市土地使用管制規則第六條第一項及其附表一各種使用地容許使用項目表可資參照。
二、本件被告前以坐落宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二一、二一之一、二九、二九之一、二九之二、三二、三二之一、三二之二、三四、三四之一、三四之
二、三六、三六之一、三八、三八之一、三八之二、四０、四一、四二、四二之
一、四二之二、四二之三、四二之四號私有土地為一般農業區農牧用地及同小段及同小段二之一號國有土地為一般農業區水利用地，惟原告未經許可，將其承包陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程之營建剩餘土石方，任意堆置於前開二十五筆土地上，並擅採上開土地之土石，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定，依同法第二十一條第一項規定，於九十一年四月十八日以府地三字第０九一００四四一七六號處分書處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年五月二十日以前恢復原狀在案。嗣被告會同相關單位於九十一年六月二十七日赴現場會勘，並囑託羅東地政事務所測量及依其測量成果圖核算後，認原告回填之土方仍不足約二萬餘立方公尺，乃以其未依限恢復原狀，依首揭區域計畫法第二十一條第二項前段規定，於九十一年八月六日以府地三字第０九一００八四九六三號處分書處原告三十萬元罰鍰，並再限於九十一年九月十日以前恢復原狀，依法固非無見。
三、惟查：㈠按被告認原告在前開二十五筆土地回填之土方不足而未依期限恢復原狀，無非
以羅東地政事務所於回填前九十一年三月間及回填後於九十一年七月二十三日現場實施測量之測量成果圖為核算基礎，然本院傳訊證人即現場實施測量之羅東地政事務所人員簡天信到庭具結證稱：其先後二次測量均採擬設高程方法即以擬設值十為土地平均高度，再根據毗鄰土地之高程來計測量開挖後前開土地之高程，並非依據航空測量所公告之航空測量圖所示系爭土地原始高程實施測量等語；及依前開測量成果圖核算回填土方之洪長嵐結證稱：其係依鄰地高程與現地高程作比較，以系爭土地比鄰地高或低認定其有無被堆置土石或開採土石，再根據地政機關測量之高程差以十字垂直計算回填之土方是否已回復至原有之高程等情 (見本院九十三年四月五日準備程序筆錄)。顯見被告囑託地政機關測量及計算回填之土方，均擬設以鄰地高程為前開二十五筆土地之原始高程為據。惟觀諸卷附原告所提航空測量所公告之航空測量圖所示，前開二十五筆土地係未經整理之原始自然地表，尚非屬平坦之農地，中間地形高程存有相當之變化，核其高程與鄰地之高程並未完全相同，復參諸卷附前開羅東地政事務所之測量成果圖所示，該所以擬設高程實施測量，且僅就前開二十五筆土地外圍毗鄰地取點定樁測量，並未就中間土地部分實施測量，則被告據此推論前開二十五筆土地之原始高程，是否符合該土地之原有地形及地貌高程，即非無疑義？則原告未斟酌前開二十五筆土地之原始地貌，僅依鄰地高程推論其原有高程及地政機關先後測量之高程差，據以計算認定原告回填土方尚不足二萬餘方公尺，尚嫌率斷，自有未洽。
㈡嗣本院依原告聲請，就原告回填之土方是否回復前開二十五筆土地之原有高程
，送請兩造同意之台北市測量技師公會鑑定，經該公會鑑定人員會同兩造及前開地政事務所測量人員至現場指界測量，依羅東地政事務所前開測量放樣點位置比較其高程及航空測量圖測出之原始高程點，以原地貌高程為基準，套上現況地形圖，得知增減土方量，除以基地面積得填方或挖方平均高度之方法進行鑑定結果，認「經測量成果精算土方數為填方一萬六千三百五十一點五四立方公尺，挖方九百零八點八二立方公尺，總填方量為一萬五千四百四十二點七四立方公尺，除以基地面積三萬二千八百四十八點六七七立方公尺，得知回填高度為零點四七公尺。若原地貌為應回填之高度，現況地貌已比應回填之高度高出零點四七公尺，故現況地貌已高出原地貌，此為本技師公會鑑定小組一致的決議。」等情，此有該公會鑑定字第九三００六號鑑定報告書附卷可稽，並為兩造所不爭，故依上開證據，足認原告回填之土方已回復原有土地之高度，原告主張其已將前開二十五筆土地現場恢復開採前之原狀，自足採信。
四、綜上所述，被告以九十一年四月十八日以府地三字第０九一００四四一七六號處分書限原告於九十一年五月二十日以前將前開二十五筆土地恢復原狀，嗣被告會同相關單位於九十一年六月二十七日赴現場會勘時，原告已遵期恢復土地原狀，被告未予詳查，率認原告回填之土方不足，以其未依限恢復原狀，於九十一年八月六日府地三字第０九一００八四九六三號處分書再處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月十日以前恢復原狀之處分，自有疏誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十一 日
書記官 李淑貞