臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第八五一號
原 告 陳思伃即高一砂石行被 告 經濟部代 表 人 林義夫部長）訴訟代理人 甲○○
乙○○右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十二月三十一日院台訴字第０九一００九二０四二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告機關以原告擅自在南投縣○○鎮○○○段東埔蚋溪之行水區內設置砂石碎解場並堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第一款規定，依同法第九十二條之一規定，以九十一年六月十日經授水字第０九一二０二七二九００號處分書處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並限於九十一年六月三十日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。旋被告機關之水利署第四河川局人員自九十一年七月三十日起至同年八月二十五日間，逐日至原告上開違規地點複查結果，發現原告未於該部上開處分書所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以九十一年八月一日經授水字第０九一二０二七六八一０號等處分書（詳如原告訴之聲明所載），按日各處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元）。原告不服，以被告機關所指違規地點雖曾經南投縣政府以八十九年七月二十八日（八九）投府地用字第八九一一一一七六號函公告經非都市土地使用分區檢討調整為河川區，惟上開函文嗣經該府以同年八月二十八日（八九）投府地用字第八九一三一六九五號函撤銷，即無在行水區內設置砂石碎解場及堆置砂石之違規行為，自無清除砂石回復原狀之必要云云，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原告未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載聲明求為判決：
⒈行政院院臺訴字第０九一００九二０四二號訴願決定及原處分經授水字第０
九一二０二七六八一０號、經授水字第０九一二０二七六九００號、經授水字第０九一二０二七七０００號、經授水字第０九一二０二七八一四０號、經授水字第０九一二０二七七二一０號、經授水字第０九一二０二七七四二０號、經授水字第０九一二０二七七五五０號、經授水字第０九一二０二七七三五０號、經授水字第０九一二０二七七０八０號、經授水字第０九一二０二七七九三０號、經授水字第０九一二０二七七七六０號、經授水字第０九一二０二七七八四０號、經授水字第０九一二０二七七六二０號、經授水字第０九一二０二七八０００號、經授水字第０九一二０二七八０七０號、經授水字第０九一二０二七八一六０號、經授水字第０九一二０二七八二三０號、經授水字第０九一二０二七八三００號、經授水字第０九一二０二七八三三０號、經授水字第０九一二０二七八三八０號、經授水字第０九一二０二七八四二０號、經授水字第０九一二０二七八四七０號、經授水字第０九一二０二七八五二０號、經授水字第０九一二０二七八五七０號等處分，均應予撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：水利主管機關依水利法及河川管理辦法將土地劃入河川區域者，原告於其上設置碎解洗選場並堆砂石，是否有違水利法之規定？㈠原告主張之理由：
⒈經查東埔蚋溪河川區域雖經南投縣政府於八十九年七月二十八日以（89）投
府地用字第八九一一一一七六號函公告，前開地點經非都市土地使用分區檢討，調整為河川區，惟該（89）投府地用字第八九一一一一七六號函，業經南投縣政府於八十九年九月二十七日以（89）投府地用字第八九一四六四八五號函撤銷在案，亦即前開土地業經縣（市）主管機關即南投縣政府劃入非河川區域內並予以公告及揭示，非屬行水區，原告因信賴該公告並據為行為之依據，基於信賴保護之行政法法理，應認原告並無設置碎解洗選場並堆砂石於行水區內之違規行為。
⒉訴願決定理由中稱：「查東埔蚋溪河川區域業經台灣省政府八十七年五月一
日八七府水政字第一四二一七八號公告，迄未變更，訴願人於上開河川區域內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，已違反禁止規定，即應受罰，所訴違規地點曾經南投縣政府公告經非都市土地使用分區檢討調整為河川區，惟該府嗣後已予以撤銷，其土地非屬行水區云云，無礙前述違規事實之認定。」此一結論，已違背地方制度法第十九條、第八十七條之規定：
⑴按地方制度法第十九條第一項第八款第一目規定：「縣（市）河川整治及
管理。」係屬縣（市）自治事項之範圍，據此，應可認南投縣政府就系爭土地使用分區之劃分應為主管機關，亦即南投縣政府就系爭土地應有管理權限，惟訴願決定卻忽視南投縣政府就系爭土地所為之行政處分，而逕行排除其適用，已侵害南投縣政府就地方自治事項所為之處分，顯見訴願決定已違背地方自治事項應受憲法保障之憲政原理。
⑵次按地方制度法第八十七條之反面推論，與地方制度法相牴觸者將不再繼
續沿用，而台灣省政府於民國八十七年依據台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第二條之規定，已屬於行政院之派出機關，不再屬於地方自治團體，據此，台灣省政府就系爭土地已非主管機關，應認已無管理權限，故台灣省政府八十七年五月一日八七府水政字第一四二一七八號公告依據地方制度法第八十七條，及行政程序法第一百十一條第六款之規定，已屬無效，應不得再行援用。
⒊訴願決定理由中又稱：「土地如經依河川管理辦法第九條第一項規定劃入河
川區域者，水利主管機關應依水利法及河川管理辨法相關規定限制其使用，不以該土地依區域計劃法或非都市土地使用管制規則等相關規定劃定使用分區為河川區為限云云。」似認該土地依區域計劃法或非都市土地使用規則等相關規定劃定使用分區為非河川區，亦將受到河川管理辦法第九條規定之限制，如此結論，係將河川管理辦法第九條作擴張解釋，該決定顯然有違法律解釋應遵守文義解釋優先原則之基本法理，且將使人民之權利受到法律以外之限制，嚴重悖離憲法保障人民權利之意旨。蓋依河川管理辦法第九條明文規定：「河川區域之劃定及變更由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定公告，並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。」同法同條第二項並規定：「前項公告劃入河川區域內未經變更公告前之私有土地，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。」均係明定：「河川區域之劃定必須經由主管機關（即南投縣政府）公告後揭示及公開閱覽後，始得限制其使用。」查其目的，均在使人民知悉，並了解行政處分之內容，以保權益，惟訴願決定卻無視地方制度法及行政程序法相關規定，作出恣意之決定，已違背行政程序應以保障人民權利為最終目的之意旨。
⒋末查，系爭地點雖曾經台灣省政府八七府水政字第一四二一七八號公告及南
投縣政府於八十九年七月二十八日以（89）投府地用字第八九一一一一七六號函公告，前開地點經非都市土地使用分區檢討，調整為河川區，惟該函亦經南投縣政府於八十九年九月二十七日以（89）投府地用字第八九一四六四八五號函撤銷在案，亦即前開土地業經縣（市）主管機關即南投縣政府劃入非河川區域內並予以公告及揭示，已非屬行水區。
㈡被告主張之理由：
⒈查東埔蚋溪係濁水溪之支流，在八十九年一月四日公告為中央管河川之前屬
省管河川，業經其主管機關即台灣省政府公告其河川區域（省公報八十七年夏字第三十四期），目前該溪已改為中央管河川，主管機關為經濟部，均非原告所訴為南投縣政府。
⒉原告所稱「南投縣政府將前述土地劃入非河川區域……非屬行水區」一節，
查為利於民眾瞭解河川區域範圍，並落實土地管制，內政部於八十六年七月六日修正區域計畫法施行細則時，明定非都市土地得依水利法等相關法令明定劃定「河川區」，各縣市政府應依據水利主管機關提供依法公告○○○區○○○○道治理計畫範圍內之河川圖籍劃定，並據以調整為「河川區」。本案南投縣政府爰於八十九年七月二十八日依前述規定將上開土地公告調整為河川區，後該府因民眾異議始於同年九月二十七日公告撤銷在案。故原告所稱土地為「非河川區域」係指南投縣政府依區域計畫法施行細則規定劃定之「河川區」，並非前述台灣省政府公告之河川區域，無涉違背地方制度法第十九條、第八十七條之規定等情事。
⒊查區域計畫法施行細則第十三款規定之非都市土地得劃定為「河川區」者，
依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第六點第九款第一目規定，經水利主管機關依法公告○○○區○○○○道治理計畫用地範圍內或堤防預定線內之土地，並以其較寬者為界，得劃定為河川區。惟土地一經依河川管理辦法第九條第一項公告劃入河川區域內者，均應依水利法及河川管理辦法相關規定限制其使用，不以其是否已劃定為河川區為限。本案南投縣政府雖因民眾異議而撤銷該地區劃定為河川區之公告，惟僅免除受非都市土地使用管制規則之管制，仍應受水利法規定之限制。
理 由
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按行為時水利法第七十八條第一項一款規定：主管機關為保護水道，應禁止在行水區內建造、種植、堆置、挖取或設置遊樂設施、豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。又「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀，清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」「前項行為人，未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」復為行為時同法第九十二條之一第一項前段及第二項所規定。
三、本件被告機關以原告擅在南投縣○○鎮○○○段東埔蚋溪之行水區內設置砂石碎解場並堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第一款規定，依行為時同法第九十二條之一規定，處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並限於九十一年六月三十日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。旋被告機關之水利署第四河川局人員自九十一年七月三十日起至同年八月二十五日間，逐日至原告上開違規地點複查結果，發現原告並未於所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，按日各處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元）。原告則以其設置砂石碎解場並堆置砂石之系爭地點，雖曾經台灣省政府八七府水政字第一四二一七八號公告為河川區域，並經南投縣政府於八十九年七月二十八日以（89）投府地用字第八九一一一一七六號函公告調整為河川區，惟南投縣政府上開函文業經南投縣政府於八十九年九月二十七日以（89）投府地用字第八九一四六四八五號函撤銷在案，足見系爭地點已非屬行水區，因此其於系爭地點設置砂石碎解場並堆置砂石，並無違規可言等語置辯。
四、查東埔蚋溪係屬濁水溪支流，前經臺灣省政府於八十二年六月二十三日以八二府建水字第一六五一七九號公告為主要河川，管理機關為南投縣政府，嗣經臺灣省政府於八十七年六月二十六日以八七府水政字第一五六一０六號公告為省管河川，管理機關仍為南投縣政府，惟於八十八年二月一日由臺灣省政府水利處接管，並由該處第四河川局負責執行該溪管理業務，後經被告機關於八十九年一月四日以經（八九）水利字第八八二六一四二四號公告為中央管河川，管理機關為被告機關所屬水利署，執行機關為該署第四河川局等情，有臺灣省政府八二府建水字第一六五一七九號、八七府水政字第一五六一０六號及被告機關經（八九）水利字第八八二六一四二四號公告各乙份附卷可稽，足見被告機關就上開河川有管理權限。
五、東埔蚋溪河川區域（含行水區），業經臺灣省政府於八十七年五月一日以八七府水政字第一四二一七八號公告，並經被告機關於九十一年七月十九日以經授水字第０九一二０二０八九００號公告修正在案，此有臺灣省政府及被告機關公告各乙紙附卷可稽，原告雖主張南投縣政府就系爭土地應有管理權限，台灣省政府於八十七年依據台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第二條之規定，已屬於行政院之派出機關，不再屬於地方自治團體，據此，台灣省政府就系爭土地已非主管機關，應認已無管理權限，故台灣省政府八十七年五月一日八七府水政字第一四二一七八號公告依據地方制度法第八十七條，及行政程序法第一百十一條第六款之規定，已屬無效，應不得再行援用云云。惟查台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例係於八十七年十二月二十一日施行，依該條例第二條第一項規定，於該條例施行後，台灣省政府始屬於行政院之派出機關，台灣省為非地方自治團體，因此，於該條例施行前，台灣省仍為地方自治團體，因此台灣省政府八十七年五月一日八七府水政字第一四二一七八號公告自屬有效，又系爭河川於台灣省政府為行政院之派出機關後，調整移轉由被告機關接管，因此，台灣省政府及被告機關基於管理機關之權責公告河川區域（含行水區），並未侵害南投縣政府之自治事項，足見原告上開主張均不足採。
六、按原告對於其設置砂石碎解場並堆置砂石之地點係在臺灣省政府及被告機關公告之河川區域內一事亦不爭執。又內政部為利於民眾瞭解河川區域範圍，並落實土地管制，於八十六年七月六日修正區域計畫法施行細則時，明定非都市土地得依水利法等相關法令明定劃定「河川區」，各縣市政府應依據水利主管機關提供依法公告○○○區○○○○道治理計畫範圍內之河川圖籍劃定，並據以調整為「河川區」。本件南投縣政府依前述規定於八十九年七月二十八日以（89）投府地用字第八九一一一一七六號函公告，將上開土地公告調整為河川區，後該府於同年九月二十七日以（89）投府地用字第八九一四六四八五號函公告撤銷在案。惟臺灣省政府上開公告及被告機關經授水字第０九一二０二０八九００號公告迄未撤銷或變更，足見原告所稱系爭地點已非屬行水區，係指非屬南投縣政府依區域計畫法施行細則規定劃定之「河川區」而言，非指前述台灣省政府公告之河川區域。
七、按土地一經公告劃入河川區域者，在未經變更公告劃出前，管理機關應依水利法及河川管理辦法相關規定限制其使用，行為時河川管理辦法第九條第一項（現為河川管理辦法第條第一項）定有明文。系爭土地既在臺灣省政府上開公告之河川區域內，且迄未撤銷或變更，則其使用自應受限制。而原告於上開河川區域內設置砂石碎解場及堆置砂石，顯已違反禁止規定，即應受罰，被告機關於九十一年六月十日經授水字第０九一二０二七二九００號處分書限原告於九十一年六月三十日前回復原狀、清除或廢止，惟被告機關所屬水利署第四河川局人員於九十一年七月三十日至同年八月二十二日逐日派員複查結果，原告並未於所定期限回復原狀，此有經濟部水利署第四河川局九十一年七月三十日至同年八月二十五日之現場取締紀錄影本附被告機關卷可稽。從而被告機關分別以九十一年八月一日經授水字第０九一二０二七六八一０號等處分，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），揆諸首揭規定，並無不妥。訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十九 日
書記官 江金星