臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第九一二號
原 告 金珠倉儲股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 乙○○
丙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月六日台內訴字第○○三一三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於命原告依指定改正事項及規定期限完成改正部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）九十年十一月二十九日派員至臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段二五一、二五一─一、二五一─二、二五○、二五○─一、二五○─二、二四六、二四六─四、二四六─三、二四五、一九八、一九八─一、一九八─三及一九八─四地號等十四筆非都市土地係屬山坡地保育區林業、農牧、暫未編定用地：河川區水利用地、農牧用地，辦理現場會勘，發現原告使用之系爭土地未經申請容許，現場有鐵皮屋、柏油路面及部分覆蓋泥土等作非容許使用事實，違反編定使用管制規定，被告乃以九十一年一月九日九十北府地用字第四七三八四九號函檢送同文號違反區城計畫法案件處分書裁處原告新台幣六萬元罰鍰並應依指定改正事項及限期於九十一年二月二十日前完成改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告以原告使用之系爭土地未經申請容許，有鐵皮屋、柏油路面及
部分覆蓋泥土等作非容許使用事實，違反編定使用管制規定，乃裁處原告新台幣六萬元罰鍰並限期於九十一年二月二十日前完成改正，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈查訴願決定將訴願駁回之理由依據是「依卷附貨櫃場土地使用複丈圖所示，原
告使用之土地非僅二四六、二四六─二、二四六─三、二四六─四及二五○等筆，尚包括二五一．．．等土地」以及沒有原告之法人代表在場之會勘紀錄，，所根據的現場拍照相片為憑證，完全違反原告依法提出地籍圖及地籍謄本顯示，除了二四六、二四六─二、二四六─三、二四六─四為原告所有及使用外一九八─一、一九八─四、一九八、一九八─三、二五一、二五一─一、二五一─二、二五○、二五○─一、二五○─二、二四五．．．皆非原告所有或使用土地（民國九十一年二月七日訴願書說明一、二、三、四）。被告強將別人不法處分原告，實為不公。另原告所有土地上之房屋係六十四年即存在，有供電資料可憑，且曾於七十七年間經瑞芳鎮公所核准修繕。
⒉依司法院大法官釋字第二七五號意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰
鍰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時即應受罰。」換言之，如果受罰人能夠舉證證明自己無過失時即不應罰。因此原告提出金富股份有限公司翁簡幼玉與陳周秀、吳林招治、蔡繡瑞等地主三人自民國七十七年五月六日至八十二年五月五日房屋租賃契約書及自民國八十二年五月六日至八十七年五月五日房屋租賃契約書，證明臺北縣○○鎮○○路三二二─九號建物全部及土○○○鎮○○○段𫙮魚坑小段二四九、二五三、二五一─一等三筆土地係由金富股份有限公司承租，因此被告強飭原告將非原告所有之土地恢復原狀，依法應屬無據，更惶論繳交罰鍰六萬元。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫法第十五條第一項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之
非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限其令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀；前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」⒉原告訴稱其使用之土地為所有坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段二四六、
二四六─二、二四六─三、二四六─四地號等四筆土地，其餘坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一九八、一九八─一、一九八─三、一九八─四、二四
五、二五一、二五一─一、二五一─二、二五○、二五○─一、二五○─二地號等十一筆土地均非其所有及使用乙節，惟查原告所使用之土地前經臺北縣瑞芳地政事務所派員前往現場施測，該土地使用情形一覽表經該所以九十年十月八日九十北縣瑞地測字第六五一四號函報被告，並經被告以九十年十月十一日九十北府地字第三七一八九五號函送各相關單位本權責查處在案，再查九十年十一日二十九日臺北縣非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄所載本案違地點確為上開十四筆土地無誤，是以，原告所訴未使用坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一九八地號等十一筆土地顯與實際不符。
⒊又原告訴稱會勘時原告之法人代表未到場．．．乙節，經查被告於九十年十一
月二十九日辦理現場會勘該紀錄業經原告之代表會勘人員丙○○陳述意見：「負責人不在，一週內補送陳述資料及相關資料」，並經李先生閱無訛後代簽名在案；原告旋於九十年十二月五日以書面陳述意見略以：「敝公司於民國七十七年修繕後，七十九年獲准成立金珠倉儲股份有限公司．．．」，有該書面意見在卷可憑， 查臺北縣非都市土地係於民國七十年二月十五日公告編定並實施管制，而原告於公告編定後，未經申請容許擅自於上開十四筆土地蓋鐵皮屋，鋪設柏油路面及部分覆蓋泥土等違規事實、且做為倉儲使用，巳違反非都市土地使用管制，依非都市土地容許使用執行要點農牧用地、林業用地、水利用地不容許作鐵皮屋、柏油路面、覆蓋泥土，做為倉儲使用，已違反農地農用、林業及水利目的及區域計畫法第十五條規定。內政部九十年二月七日台九十內營字第九○八二三○五號函規定：「按八十九年一月二十六日修正公布之依照區域計畫法第二十一條規定：『違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限其令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀；前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。』則其執行之違反管制使用土地違規人，應係指土地所有權人或地上物所有人、使用人或管理人等。又按司法院大法官釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要．．．」。被告以其違反非都市土地使用管制，依區域計畫法第二十一條規定，飭其限期恢復原狀及處以罰鍰六萬元整，依法並無不符。理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀；前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條分別定有明文。次按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」非都市土地使用管制規則第五條第一項亦有明定。
二、本件被告於九十年十一月二十九日派員至臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段二五
一、二五一─一、二五一─二、二五○、二五○─一、二五○─二、二四六、二四六─四、二四六─三、二四五、一九八、一九八─一、一九八─三及一九八─四地號等十四筆非都市土地係屬山坡地保育區林業、農牧、暫未編定用地：河川區水利用地、農牧用地，辦理現場會勘，認定原告使用系爭土地，且未經申請容許，現場有鐵皮屋、柏油路面及部分覆蓋泥土等作非容許使用事實，違反編定使用管制規定，被告乃以九十一年一月九日九十北府地用字第四七三八四九號函檢送同文號違反區城計畫法案件處分書裁處原告新台幣六萬元罰鍰並應依指定改正事項及限期於九十一年二月二十日前完成改正。原告不服，提起訴願等情，有被告上開處分書、訴願決定書影本附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。本件被告原處分內容有二，一為裁處原告六萬元，一為依指定改正事項及規定期限完成改正。茲分述之。
三、有關裁處原告六萬元部分：㈠查台北縣○○鎮○○○○段一九八、一九八─一、一九八─三、一九八─四、二
四五、二四六、二四六─二、二四六─三、二四六─四、二五一、二五一─一、二五一─二、二五○、二五○─一、二五○─二地號等十四筆土地屬非都市土地，業經被告民國七十年二月十五日公告編定並實施管制公告在案，有該公告附卷可憑。且上開地號土地分屬河川利用地、農牧用地、山坡地保育區暫未編定、林業、水利用地，有土地登記謄本在卷可按。經台北縣瑞芳鎮公所以九十年十一月五日（九十）北縣瑞民字第九○○一七八四八號函查報被告，被告旋以九十年十一月十六日九十北府地用字第四二一三五九號函通知原告及相關單位定於九十年十一月二十七日前往會勘，惟因原告未到場，故再於同年月二十九日會同原告公司代表丙○○辦理現場會勘，有上開函及台北縣非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄存卷可考。會勘發現系爭地號土地未經容許已蓋鐵皮屋、鋪設柏油路面及部分覆蓋泥土等情事，且原告所有倉儲公司確在上開違規使用之地號中，有上開會勘紀錄附現場照片可證，被告依區域計畫法第二十一條規定，裁處原告六萬元罰鍰，於法有據。
㈡原告主張其使用之土地為所有坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段二四六、二
四六─二、二四六─三、二四六─四地號等四筆土地，其餘坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一九八、一九八─一、一九八─三、一九八─四、二四五、二
五一、二五一─一、二五一─二、二五○、二五○─一、二五○─二地號等十一筆土地均非其所有及使用及依沒有原告之法人代表到場之會勘紀錄及所根據之現場拍照相片為憑證，所為處分，實為不公云云；但查被告於九十年十一月二十九日辦理現場會勘，該紀錄業經原告之代表會勘人員丙○○陳述意見：「負責人不在，一週內補送陳述資料及相關資料」，並經丙○○親閱無訛後代簽名在案，有會勘紀錄可證；嗣原告於九十年十二月五日以書面陳述意見略以：「敝公司於民國七十七年修繕後，七十九年獲准成立金珠倉儲股份有限公司至今，面積就是目前使用之倉庫全貌．．．」，有該書面意見在卷可憑。查臺北縣非都市土地係於民國七十年二月十五日公告編定並實施管制，而原告於公告編定後之七十九年，未經申請容許擅自於系爭土地蓋鐵皮屋，做為倉儲使用，巳違反非都市土地使用管制，依非都市土地容許使用執行要點農牧用地、林業用地、水利用地不容許搭蓋鐵皮屋，原告搭蓋鐵皮屋做為倉儲使用，已違反區域計畫法第十五條規定，要無疑義。至於原告主張六十四年間即於系爭房屋申請供電及七十七年間瑞芳鎮公所曾核准其修繕房屋等，均非足以阻卻原告於公告非都市土地上違規使用所應負之責任。
㈢原告主張其並無過失云云；惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，
法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要．．．」司法院大法官會議釋字第二七五號解釋在案，原告對於被告所查獲之違規行為，並未提出任何積極證據以資證明其無過失，，揆諸前揭解釋意旨，自應負違規責任至明。
四、有關命原告依限改正部分：㈠查系爭十四筆違規使用之土地，為原告所有者僅坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚
坑小段二四六、二四六─三、二四六─四地號等三筆土地，已如前述，其餘土地非原告所有，有土地登記謄本及原告所提之房屋租賃契約書在卷可憑，而依附卷勘查紀錄，未能證明其餘土地是否全為原告所使用，亦未明示其餘土地何者為搭蓋鐵皮屋？何者為鋪蓋柏油、或復蓋泥土？縱其餘土地均係原告所使用，苟其餘土地之鐵皮屋係其餘土地所有人所搭蓋、其餘地號之土地上柏油或泥土係其餘地主所施作，僅供原告倉儲公司進出貨使用，要無命原告恢復原狀加以改正之權源；苟係原告所搭蓋、施作，則依區域計劃法第二十一條規定，應如何變更使用、停止使用或拆除地上物等，均應依行政程序法第五條規定為明確之處分。
㈡本件被告原處分並未為查明原告所有土地以外十一筆土地之如何使用情形，且未
查明其餘土地所有權人與原告之關係，尤未查明原告是否其餘土地之使用人，遽命原告應恢復原狀，揆諸前揭說明，即有未合。
五、綜合上述，原告於其所有，坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段二四六、二四六─三、二四六─四地號等三筆經公告為非都市土地已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反管制，搭蓋鐵皮屋，供倉儲公司違規使用，顯已違反區域計劃法第十五條規定，被告依同法第二十一條規定裁處六萬元罰鍰，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由；惟因原處分命原告依限改正、恢復原狀之系爭土地包括上開原告所有三筆土地以外之十一筆土地，被告未查明上開原告所有以外土地之所有權人及原告與上開土地之使用關係，遽命原告依限改正、恢復原狀，即有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予撤銷，由被告就其餘土地違規使用與原告之關係，明確調查後，另為適法處分。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日
書 記 官 吳芳靜