臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第九四七號
原 告 中華防火安全協會代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十二月二十五日院臺訴字第○九一○○九一八六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣台東縣政府於民國（下同）九十年六月一日以（九○）府觀工字第○一二二四七號函被告略以，原告以招募志工為由，贈送「台灣大哥大、遠傳及和信門號電話晶片」拉人頭入會給獎金之傳銷方式吸引民眾入會，致生消費糾紛，疑涉及違反公平交易法等情。案經被告調查結果，以原告從事多層次傳銷行為，其參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反公平交易法第二十三條規定，乃依公平交易法第四十一條前段規定，以九十一年七月八日公處字第○九一一一○號處分書，處原告新台幣（下同）一千萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告原組織名稱為「中華民國防火安全協會」，經內政部核准設立字號為「台內社字第八五○三九四五號」，現已更名為「中華防火安全協會」，並經內政部換發立案證書（台內社字第八七一○○八一號）在案。依台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十一年度偵字第一九三四七號不起訴處分書所載：「經查本件防火協會係公益社團法人．．並無任何販售商品行為．．與公平交易法第八條．．有所未合。」，認原告代表人甲○○違反公平交易法之罪嫌不足。原告係公益社團法人，並非營利性質法人，無任何販售商品行為，與公平交易法第八條規定之多層次傳會員志工向心力，以達招攬會員人數，擴大協會規模組織之目的，並無獵取人頭銷以組織商品虛化為特性者有所未合。原告固訂立所謂獎金分紅制度，係為加強而遭受經濟上之損失、破壞市場機能、造成社會問題，與公平交易法第二十三條第一項規定禁止之多層次傳銷組織並不相同。
２、原告招收會員入會流程、目的及行為絕對純正合法，其會員間並無任何營利買賣、代理銷售行為，何來違反公平交易法可言，被告全依台東縣政府九十年六月一日（九○）府觀工字第○一二二四七號函，論述原告以門號電話晶片拉人頭入會給獎金之傳銷方式吸金，實不符實情，難令原告甘服。原告招收會員入會，會員繳交二千六百元之會費，可享有宣傳車馬費一千五百元及贊助廠商提供之消防器材等各項福利方案，原告係經內政部核備之合法社團，並經理監事會及會員大會提案討論通過之案子，且原告為照顧會員福祉所核發之宣傳車馬費四十二萬二千八百六十七元，確係採用傳統制度運作，僅單層發放（即自己直接推薦之會員，僅發一代而已），並非採多層次傳銷組織方式發放獎金，亦無傳銷公司之排場、說明會、組訓講師，更無層層發放獎金。績效獎金係採長榮、台積電之員工績效分紅方式，以多勞多得以自己輔導之組織規模大小按件累計合理之積點予以考核績效，作為發放車馬費績效分紅多寡之依據，事前曾向主管機關（內政部社會司）潘姓承辦人員請示，其亦表示無營利行為即可為之，且福利金之來源係由會員繳交入會費中提撥贈送之獎勵金，並未涉及公平交易法第二十三條規定從事多層次傳銷行為，被告為何逕依台東縣政府來函判定原告違法吸金，從事多層次傳銷？
３、原告之參加人（會員）須經宣導教育共同學習具備如何防火、滅火、逃生要領及如何使用消防器材（滅火彈一至六顆）硬體設備，並認同原告宗旨後，方自願繳交入會費贊助原告推廣居家安全防宣專案，成為愛心志工會員，養育過程須付出相當勞務，以用心耐心苦口婆心教導成全，喚醒危機意識後，再灌輸防火常識，具有滅火能力後，方同意入會，絕非外傳之老鼠會以拉人頭騙人賺取佣金之組織，原告不能接受訴願決定及原處分之結果。另準會員申辦門號，電信商並無搭配手機，亦非原告之會務工作，純係分會長考量一些低收入戶，以同情心幫助欲入會卻無力繳納會費之原住民朋友，原告方同意分會長透過統強通訊行申辦門號幫助及提供贊助金，協助該等準會員提早完成入會手續，且申辦門號及對保作業程序，皆由統強通訊行自行負責辦理，原告亦於網站網頁上明白告知該案內容，即明白告知全體會員申辦門號之權利義務，僅因少數準會員自行違約，拒繳月租費，引發提早退租終止合約之紛爭，幸經張消保官召開協調會，方取得系統商同意以專案處理，提早終止合約不再催費而告圓滿落幕，原告亦屬受害者，對申辦過程無從涉入，何來勾串統強通訊行以拉人頭方式訛詐手機價差或倒賣手機？
４、有關被告所提原告八十九年八月六日理監事聯席會議紀錄及原告現金帳冊等資料，皆為原告之資料，惟原告係依法經過理監事聯席會議決議通過贊助廠商之贊助，其目的在使其能夠達到自給自足之發展，結合社會上有從事公益理念之廠商予以贊助，以異業結盟之方式，進一步使原告所屬會員獲得相當資源進行防火宣導工作，原告代表人之前妻亦認同而成為贊助廠商。原告理監事會議紀錄影本登載原告福利開發部願與合乎公平交易法已准予報備之玄安商號合作，擬將合格會員保送轉入玄安商號享有特別股東分紅及特惠折扣福利，乃為會員爭取更有保障之福利，為會員過濾篩選優良之傳銷廠商合作，絕不可將原告之美意誤為原告假借玄安商號名義違反多層傳銷行為之證據，況原告並不限制或勉強會員參加任何傳銷體系。
５、原告對於被告所提原告所屬常務監事徐陳秀月之陳述內容並不否認，當時徐陳秀月確曾向原告代表人甲○○論及，而其基於照顧會員心態，決定與廠商異業結盟，當初未報請被告備查，應屬徐陳秀月參加外界傳銷組織之個人行為，且該電訊行之退佣係交由徐陳秀月個人持有保管，不可將該電訊行所開具支付退佣金退票影本誣賴為原告營利收入，此有原告新會員申請入會流程圖可參，故統強通訊行直接將票據開給徐陳秀月，與原告無關，所提快可立公司、統強通訊行、快得富通訊行等，均非原告之內部組織成員，僅會員參加上開活動取得廠商所退佣金用以繳交會費後，由原告發給會員證，進而成為原告所屬志工會員，該責任應歸屬廠商與會員間，與原告無關。有關原告會務運作之事實，有原告所屬台東分會之分會長吳捻田可作證。
６、原告所屬志工會員之招募，每年均須繳交常年會費一千二百元，為配合贊助廠商之制度而在入會時依據其繳納終身入會費金額（三千八百元及八千元），區分為Ａ階及Ｂ階會員，由會員量力而為，倘確無金錢繳交會費而願意參與，亦視同準會員，原告絕無硬性規定會員入會須申辦門號，原告曾想向被告報備，惟會員入會繳交會費，並非一般營利行為，原告未領有營利事業登記證，故無法向被告報備，原告絕非故意從事違反公平交易法之行為。原告招募會員不因繳交會費金額多寡而有不同待遇，無力繳納會費之會員，亦可成為原告之志工會員，所謂公益目的係原告成立之宗旨及理想，惟事實上為順利推展會務，結合贊助廠商回饋金，發給所屬會員宣傳車馬費及贈送消防器材，應屬合理。至原告所屬會員之所以有一次參加好幾個單位情形，係因原告代表人甲○○先前經營防火器材銷售業務，而於結束營業後，基於照顧會員立場，將庫存高價值之防火器材依繳交會費多寡贈送給所屬會員，其作法並無不當。
７、被告承辦人及台東縣政府張消保官處理心態及立場頗有可議之處，以擴大事態及先入為主而預判原告有罪。當原告第一次遭被告承辦人（第三處王先生）約談時，原告請求先行指導，其以「中華民國瓦斯防爆協會」曾遭檢舉遭裁處五萬元罰鍰，安撫並要求原告配合問話即可，致原告對被告所作之約談筆錄內容，未加細看即予簽名，惟當時被告所提示之相關資料，皆係贊助廠商之文宣資料。亦即，由證人伍唸田當庭之證詞，可證被告所提會員入會要件資料影本，絕非原告或社會服務管理委員會製作之文宣資料，原告第一次由該影本方得知有該項資料，該資料之粗糙及不實之處頗多，絕非原告文宣，顯係伍捻田自行打字影印之文宣，不得作為偵辦原告之資料。有關被告所提：「會員倘需享有Ａ級階志工之權利，須申請二支門號」云云，與事實不符，原告組織章程及入會簡介明載會員須繳交入會費方可取得會員資格而享有會員權益，從未規定會員須申請二支門號方可享有Ａ階志工會員之權利，顯欲入人於罪。
８、況台東縣政府張消保官於接獲少數人之申訴案件後，要求伍捻田、林金稜等關係人通知所有全體會員與系統商提早終止合約，造成與系統商之紛爭假象，幸經協調會後取得各系統商之諒解，皆同意提早終止合約，不再徵收月租費等，接受申辦停用門號之申請，終告圓滿落幕，可知並無任何受害者，亦無擾亂市場機制，被告逕裁處鉅額罰鍰，甚不合理。又原告從未置產自肥，於獲得美國政府核發防火、滅火藥劑製成方法之世界專利證書後，以此技術產品與世人共享，協助志工團隊改善居家安全，期使社會祥和，原告自創立以來，未向政府申請任何經費補助各項宣導活動，全由原告代表人甲○○獨力支撐，殊不知被告執意打壓原告，惟原告早已透支，無力負擔罰鍰，令一群安貧樂道有公益心之優秀志工含冤莫白，亦使國家社會頓失一股公益力量。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按公平交易法第二條規定，該法所稱之事業，包括公司、獨資或合夥之工商行號、同業公會及其他提供商品或服務從事交易之人或團體，是僅須實質上提供商品或服務從事交易之人或團體，即為公平交易法上所欲規範之主體。原告係於八十五年一月六日經核備立案之社會團體，原名為「中華民國防火安全協會」，八十七年三月更名為「中華防火安全協會」，惟未登記取得法人資格，為一具組織性質之非法人團體。依人民團體法第三十九條規定，社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。是其章程之設立宗旨明訂，原告為一非營利之社會團體，在協助政府培育防火組織，強化初期滅火能力，宣導火災危險之預防，教育社會大眾防火，維護公共安全之觀念等，則依法令或設立宗旨，原告即不得從事營利行為。
２、原告代表人甲○○及原告社會服務管理委員會主任委員徐陳秀月明知行動電話系統業者有關申辦行動電話門號搭配手機之促銷活動，通訊行倘將搭配之優惠手機占有，轉售圖利，每支手機可賣得二千五百元之售價。原告即利用上開促銷活動之便，與許雲展、孫豐臨等人協議，由原告之會員申辦二支行動電話門號，委由統強通訊行送件等情，足認原告雖以公益法人自居，惟實質上從事名為推廣行動電話門號之業務，故原告確為公平交易法上提供商品之人或團體，應受公平交易法所規範，是其推廣行動電話門號，即為原告所銷售之商品，有關台灣桃園地方法院檢察署檢察官不起訴處分書以原告係公益社團法人，逕認其並無任何販售商品行為，顯對公平交易法有關事業之解釋有所誤解。
３、按公平交易法第八條第一項規定所稱多層次傳銷，係就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者。原告自八十九年八月起即以招募贊助會員（志工）為名，宣稱其為「最熱門跨世紀的事業」，加入者「免投資無風險快速致富」，會員入會時繳交一千元之常年會費，原告即為贊助會員投保三十萬元之意外險，倘該會員未能符合投保資格，改贈以乙顆滅火彈。會員繳交二千六百元或申請二支行動電話門號，取得Ａ階志工會員資格，並可參加Ａ階志工會員組織獎金之分紅；會員繳交八千元，或Ａ階志工會員再介紹十五件（即其下線組織排滿十五人），亦可晉升Ｂ階志工會員，Ｂ階志工會員除可領得六支滅火彈外，另再介紹乙件（介紹乙件Ａ階志工會員加入案），可領得一千五百元之車馬費（第一件可選擇一千五百元車馬費，或濾水器乙台，或十磅滅火器乙支），尚可參加Ｂ階志工會員組織獎金之分紅。
４、另其會員組織獎金計算公式為：個人領取獎金＝（每件紅利基金×總件數）﹨全國總點數×個人總點數。按上開公式之計算，Ａ階志工會員輔導組織發展至第三代十五件時，每月可續領七萬二千二百元，Ｂ階志工會員則每月可續領十萬八千四百元，並宣稱該獎金制度為「績效整組累計；不限時、不限代、不歸零；積點分紅、週結、雙週發」。是原告之會員以繳交二千六百元或申辦二支行動電話門號為代價，取得Ａ階志工會員資格，該會員再介紹他人加入，並同時申辦二支行動電話門號，可因之獲得Ａ階志工會員組織獎金之經濟利益，或以繳交八千元為代價，取得Ｂ階志工會員資格，該會員再介紹他人加入，並同時申辦二支行動電話門號，除每件可領得一千五百元之車馬費外，另獲得Ｂ階志工會員組織獎金之經濟利益，其行為核屬公平交易法第八條第一項所稱之多層次傳銷，尚無疑義。是被告對本案之調查，雖肇因於台東縣政府九十年六月一日（九○）府觀工字第○一二二四七號檢舉函，惟依公平交易法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」，被告基於台東縣政府之檢舉內容，對原告及相關行為人進行調查，並依據調查所得事證，認定原告所為係屬變質多層次傳銷行為，違反公平交易法第二十三條規定，此有台東縣政府來函檢附有關會員權益及獎金計算等資料、原告代表人甲○○及徐陳秀月、林金稜、伍捻田、藍光秀等人之陳述紀錄可稽，故非如原告所稱，僅依台東縣政府來函逕行認定。
５、因行動電話系統業者辦理申請行動電話門號搭配手機活動，許多通信行可藉一般民眾申請行動電話門號而取得行動電話手機，該手機倘未發予申請門號之民眾，將其轉售至市場，每支售價約二千五百元，此有原告代表人甲○○九十一年一月二十三日之陳述紀錄可稽。另原告所屬社會管理委員會之主任委員徐陳秀月九十一年四月十七日至被告處陳稱，原告會員申辦行動電話門號之送件，多委由統強通信行許雲展、孫豐臨辦理，僅少部分送件予快得富通信行。許雲展與渠約定，倘申辦會員之行動電話門號未開通，統強通信行將以每支門號四千九百五十元，扣除應予原告之退佣金，故原告告知會員，倘系統業者徵詢有無申請門號，均應答稱：「有」。又案關涉案人伍捻田、藍光秀亦表示，甲○○、徐陳秀月告知會員，倘行動電話系統業者詢問（電話徵信）會員有無申請門號、有無取得收機，均應答稱：「有」，可證原告以多層次傳銷之方式，招募不特定人充作人頭，以供不肖通信行洗手機之用，故原告除隱匿會員申請門號贈送手機，且應負擔一定期間債務等事實外，進而勾串許雲展等人，訛詐手機優惠價差或倒賣手機，用以賺取不法之利益。
６、上開涉案人伍捻田、藍光秀均為台東縣阿美族原住民，伍捻田曾任台東縣縣議員，藍光秀為其表弟，任職桃園縣大崗國中老師，渠等於原住民間有較豐沛之人脈，是原告委請渠等二人分任台東分會會長及台北縣分會會長，專以經濟上之弱勢原住民為詐騙對象。參照藍光秀九十一年四月三日之陳述紀錄：「中華防火協會台北縣分會招募之會員人數為六六二人，會員除十餘人非原住民外，其餘均為原住民。」；案外人林金稜（台東縣阿美族原住民，原為台灣基督教長老教會牧師）九十一年一月二十四日之陳述紀錄：「中華防火協會台東分會會長伍捻田為招募花、東地區原住民之主要人員，如本人、戴榮美、方英蘭、方英美、楊三妹、汪仁德（曾任花蓮縣之縣議員）、林添福（原住民，台灣基督教長老教會牧師）均為伍捻田之下線會員，負責招募花、東地區原住民，我本人大約招募會員一百五十人以上。」；是以，原告藉公益活動為名，以不法傳銷為手段，專挑經濟居弱勢之原住民為對象，進而勾串通信行，再以拉人頭洗手機方法，賺取不法利益，且原告招募會員人數達一千餘人，受害人申訴之情事不斷，故原告行為動機及目的均屬惡性重大，對社會及經濟秩序之危害亦屬嚴重。
７、原告稱申辦行動電話門號，並非其會務工作云云。惟其會員之加入條件記載「每名會員必須接受贈送門號２支，否則無法取得志工會員資格」，且原告於九十年十一月八日至被告處陳述意見時亦稱：「會員倘需享有Ａ階志工之權利，需申請二支門號，通信行則回饋二千六百元之退佣．．」，顯見申辦門號已成為加入該傳銷組織之方式之一。另原告之代表人甲○○、原告社會服務管理委員會主任委員徐陳秀月等明知行動電話系統業者有關申辦行動電話門號搭配手機之促銷活動，通訊行倘將搭配之優惠手機占有，轉售圖利，每支手機可賣得二千五百元之售價。原告即利用上開促銷活動之便，與許雲展、孫豐臨等人協議，由其會員申辦二支行動電話門號，委由統強通訊行送件，可見原告稱其不知情或無從涉入云云，均屬推諉卸責之詞。
８、按一般公益性社團招募會員，僅須會員於入會時繳交個人之入會費即可，並無購買幾個單位之問題，惟本件證人吳捻田當初提供予台東縣政府四百八十餘份行動電話門號申請書，其中查得有會員一次繳交七個單位之入會費，此與常理不合，顯係與獲取獎金之目的有關。一般而言，行動電話系統業者所辦理之「辦門號贈送手機活動」，均須綁二年合約，系統業者同時會把定額佣金（金額不一定）退給電信代理商或經銷商（如統強通訊行），是電信業者可從中獲取利潤，其再將其中一千三百元退佣金回饋給申辦門號之消費者，使其可繳交加入原告之會費。原告及證人吳捻田雖主張上開申辦門號之退佣金係會員與電信業者間之事，惟經被告調查結果，電信業者係將退佣金匯入原告帳戶，亦有以開立票據予原告之方式給付，嗣後因電信業者所開票據有跳票情事，原告甚至發函向電信業者催討，此有原告與統強通訊行之相關票據往來紀錄及相關函文可稽，足證原告所稱尚待斟酌。又原告代表人主張其曾向被告報備，應提出相關佐證資料舉證以實其說。
９、按公平交易法第二十三條規定：「多層次傳銷，其參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，不得為之。」。所謂多層次傳銷，係指多層次傳銷事業之參加人，向多層次傳銷事業購買商品或勞務，而由本身自行使用消費或轉售他人以獲取合理利潤，並得再推薦他人加入，建立其多層級之銷售組織網，以獲取佣金、獎金或其他經濟利益，是原告行為核屬公平交易法第二十三條所禁止之變質多層次傳銷事業：
⑴原告設計Ａ階、Ｂ階志工會員之傳銷組織，加入者除繳付一千元常年會費，另申
辦二支行動電話門號或繳交二千六百元，即可參與Ａ階志工會員組織獎金之分紅，而組織獎金之計算，係會員每一單位之下線參加件數（即個人總件數），換算個人之總點數，每件原告提撥二千元之分紅基金（通訊行回饋之退佣金二千六百元，其中六百元作為會務運作之用），個人總件數乘以二千元之分紅基金，再乘以個人總點數，並除以全國總點數（即同期間會員招募總件數換算之總點數），即為該會員可得之組織獎金。至於會員繳交八千元，或Ａ階志工會員再介紹十五件（即其下線組織排滿十五人），晉升Ｂ階志工會員，其組織獎金之計算方式，除每件分紅基金改以三千元外，仍按「（每件紅利基金×總件數）﹨全國總點數×個人總點數」公式，計算應得之組織獎金，亦有原告代表人甲○○九十年七月三日自承：「．．因協會原八千元之入會費過高，推展會務不易，想藉此次行動電話門號促銷方案，推出二千六百元Ａ階志工會員方案．．」，足證其確有從事多層次傳銷行為。
⑵按法令或原告設立宗旨，其不得從事營利行為，原告之會員加入其傳銷組織，雖
得以申辦行動電話門號方式為之，然渠等並非為使用或推廣行動電話門號，此由關係人林金稜、伍捻田、藍光秀到被告處均稱：「會員不可能使用這麼多門號，會員申辦二支行動電話之目的，僅為達成領取獎金之資格」等語，可證上開行為形式上雖或有特定商品交易或勞務提供，然會員並非為推廣或銷售商品或勞務而加入，且依上開獎金之計算方式，會員可得獎金數之多寡，須以其組織下線加入之總件數而定，是會員須不斷介紹他人加入，始能領得高額之獎金，而原告到被告處坦承，有一百十一位會員未申辦門號，逕繳付現金成為Ａ階志工會員，其中會員有一次購買七單位（一萬八千二百元）、六單位（一萬五千六百元）、五單位（一萬三千元）、四單位（一萬零四百元）、三單位（七千八百元）、二單位（五千二百元）或一單位（二千六百元），顯見會員取得佣金、獎金或其他經濟利益，非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於會員不斷介紹新成員成為Ａ階、Ｂ階志工會員。
⑶依關係人徐陳秀月到被告處陳稱，八十八年間快可立公司成立，並從事行動電話
門號申辦之傳銷活動，徐陳秀月與其下線參加人加入，同期間認識統強通信行許雲展、孫豐臨，快得富通信行蕭昭旼等人，然快可立公司經營未達二個月即倒閉，徐陳秀月為照顧其下線參加人，爰與甲○○（原告之代表人）商量以快可立公司之傳銷方式，利用行動電話系統業者申辦行動電話門號送手機活動招募會員等語，顯見原告勾串統強通訊行許雲展等人，以拉人頭方式，訛詐手機優惠價差或倒賣手機，以致會員取得獎金或其他經濟利益之來源，係來自訛詐手機優惠價差或倒賣手機所得之退佣金，非基於會員推廣或銷售商品或勞務之利潤，原告行為核已違反公平交易法第二十三條規定。故被告衡酌相關事證，所為處分並無違法。原告稱其為公益社團法人，而非營利性質法人，並無任何販售商品行為等語，更可坐實原告代表人甲○○藉從事公益活動等名義，對外為牟利之不法行為。
、參照原告八十九年八月六日第六次理監事聯席會議紀錄，其中討論提案七之說明內容提及：「．．填寫入會申請書，可立即享受贊助廠商之贈品、贈金等福利，並透過本會福利開發部委託玄安贊助廠商以合乎公交法准予報備之多層次傳銷制度，合理的將本會提撥各項贈金、款項按時撥發給各志工會員．．」，另參照原告代表人甲○○九十年十一月八日到被告處陳述紀錄自承「．．確實本會Ａ階、Ｂ階志工會員，並不當然為玄安商號之特別股東（即參加人），但前開會員確實可享有玄安商號經銷商品之優惠折扣．．玄安商號名義上負責人為劉桂蘭（本人之前妻），事實上均由我父親王南鎮負責管理（九十年八月十六日去世）．．」等語，故原告從事多層次傳銷行為之事實，洵堪認定，而上開理監事聯席會議紀錄所稱玄安贊助廠商即指「玄安商號」，實際上亦係由原告掌控主導，原告稱相關傳銷資料係贊助廠商之資料，與其無關云云，尚待斟酌。又原告招募志工會員之實際運作情形及其獎金制度，亦有原告代表人甲○○九十年七月三日、同年十一月八日及九十一年一月二十三日到被告處陳述紀錄可參。至原告發放所屬會員「宣導車馬費」之現金帳冊資料內容，係原告從事多層次傳銷行為所設獎金制度之證據。
、原告從事變質多層次傳銷行為，鼓勵會員參加辦門號退佣金活動，惟其並無告知會員申辦門號之後尚須繳納月租費之事實，且有利用上開傳銷行為在市場上吸金之嫌，經被告綜合考量原告行為本質上具有惡性，據以裁處原告一千萬元罰鍰，洵無濫用或不當情事。
理 由
一、按「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。前項所稱給付一定代價，謂給付金錢、購買商品、提供勞務或負擔債務。」、「多層次傳銷，其參加人如取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，不得為之。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」為行為時公平交易法第八條、第二十三條及第四十一條前段所規定。
二、台東縣政府於九十年六月一日以（九○）府觀工字第○一二二四七號函被告略以，原告以招募志工為由，贈送「台灣大哥大、遠傳及和信門號電話晶片」拉人頭入會給獎金之傳銷方式吸引民眾入會，致生消費糾紛，疑涉及違反公平交易法等情。案經被告調查結果，以原告從事多層次傳銷行為，其參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反公平交易法第二十三條規定，乃依公平交易法第四十一條前段規定，以九十一年七月八日公處字第○九一一一○號處分書，處原告一千萬元罰鍰。原告不服，循序起訴主張台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十一年度偵字第一九三四七號不起訴處分書認原告係公益社團法人，並無任何販售商品行為，與公平交易法第八條規定有所未合，而原告固訂有獎金分紅制度，因採傳統制度運作，僅係單層發放，亦與公平交易法第二十三條第一項禁止之多層次傳銷組織不同，又推廣行動電話門號，並非原告之會務工作，純係廠商與會員間之行為，或為徐陳秀月個人所為，與原告無關，況台東縣政府於接獲少數人之申訴案件後，經協調各系統商同意不再收取月租費，並接受申辦停用門號之申請，終告圓滿落幕，可知本件並無任何受害者，亦無擾亂市場機制，被告逕予裁處鉅額罰鍰，甚不合理（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、事業之行銷制度與銷售方式，若合致公平交易法第八條規定：「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。前項所稱給付一定代價，謂給付金錢、購買商品、提供勞務或負擔債務。」之定義，其行為即應受公平交易法有關多層次傳銷之規範。
２、公平交易法第二條所規範之事業型態包含提供商品或服務從事交易之人或團體。本件原告係八十五年一月六日經核備立案之社會團體（原名中華民國防火安全協會，八十七年三月更名為中華防火安全協會），惟未登記取得法人資格，為一具組織性質之非法人團體，雖原告章程之設立宗旨明訂其為非以營利為目的之社會團體，然其實質上已從事推廣行動電話門號之業務，該推廣行動電話門號，即為原告銷售之商品，故原告確為公平交易法所謂提供商品從事交易之團體，自應受公平交易法之規範。
３、台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十一年度偵字第一九三四七號不起訴處分書，雖以原告係公益社團法人，並無任何販售商品行為，與公平交易法第八條規定之多層次傳銷有所未合，爰認原告之代表人甲○○及分會會長伍捻田、藍光秀違反公平交易法第二十三條規定之罪嫌不足。但查，原告自八十九年八月起即以招募贊助會員（志工）為名，宣稱其為「最熱門跨世紀的事業」，加入者「免投資無風險快速致富」，會員入會時繳交一千元之常年會費，原告即為贊助會員投保三十萬元之意外險，倘該會員未能符合投保資格，改贈以乙顆滅火彈。會員繳交二千六百元或申請二支行動電話門號，取得Ａ階志工會員資格，並可參加Ａ階志工會員組織獎金之分紅；會員繳交八千元，或Ａ階志工會員再介紹十五件（即其下線組織排滿十五人），亦可晉升Ｂ階志工會員，Ｂ階志工會員除可領得六支滅火彈外，另再介紹乙件（介紹乙件Ａ階志工會員加入案），可領得一千五百元之車馬費（第一件可選擇一千五百元車馬費，或濾水器乙台，或十磅滅火器乙支），尚可參加Ｂ階志工會員組織獎金之分紅。而會員組織獎金計算公式為：個人領取獎金＝（每件紅利基金×總件數）﹨全國總點數×個人總點數，按上開公式計算，Ａ階志工會員輔導組織發展至第三代十五件時，每月可續領七萬二千二百元，Ｂ階志工會員則每月可續領十萬八千四百元，並宣稱該獎金制度為「績效整組累計」「不限時、不限代、不歸零」及「積點分紅、週結、雙週發」。是原告之會員以繳交二千六百元或申辦二支行動電話門號為代價，取得Ａ階志工會員資格，該會員再介紹他人加入，並同時申辦二支行動電話門號，可因之獲得Ａ階志工會員組織獎金之經濟利益，或以繳交八千元為代價，取得Ｂ階志工會員資格，該會員再介紹他人加入，並同時申辦二支行動電話門號，除每件可領得一千五百元之車馬費外，另獲得Ｂ階志工會員組織獎金之經濟利益，其行為核屬公平交易法第八條第一項所稱之多層次傳銷。
４、原告八十九年八月六日第六次理監事聯席會議紀錄，其中討論提案七之說明內容提及：「．．填寫入會申請書，可立即享受贊助廠商之贈品、贈金等福利，並透過本會福利開發部委託玄安贊助廠商以合乎公交法准予報備之多層次傳銷制度，合理的將本會提撥各項贈金、款項按時撥發給各志工會員．．」，又原告代表人甲○○於九十年七月三日接受被告調查之陳述紀錄，略載「玄安商號為該協會設計會員之傳銷組織，．．協會會員按傳銷組織領取獎金之制度，係由玄安商號撥放，且由玄安商號每月五日、二十日發給．．」等語，及九十年十一月八日陳述紀錄表示：「．．玄安商號名義上負責人為劉桂蘭（本人之前妻），事實上均由我父親王南鎮負責管理（九十年八月十六日去世）．．」等語，可知原告理監事聯席會議紀錄所稱玄安贊助廠商即指「玄安商號」，實際上亦係由原告掌控主導。另伍捻田（原告台東分會會長）、藍光秀（原告台北縣分會會長）、林金稜（參加人）於九十一年三月十八日、九十一年四月三日、九十一年一月二十四日在被告處之陳述紀錄，就原告傳銷組織之運作制度、商品內容及獎金計算方式，均指證綦詳（伍捻田於本院九十三年三月十日準備程序之證言，因與上開陳述紀錄內容相左，且與案關事證不符，本院認為其證言不足採），又原告常務監事（即原告社會服務管理委員會之主任委員）徐陳秀月於九十一年四月十七日接受被告調查時陳稱：「．．八十八年快可立公司成立，該公司從事電信門號（行動電話門號）之傳銷活動，而快可立公司經營未達二個月即倒閉，我於快可立公司經營期間，帶一些線頭加入，該期間我認識統強通信行之許雲展、孫豐臨，快得富通信行之蕭昭旼。快可立公司倒閉後，我為照顧下線之參加人，我與甲○○商量於協會中另成立社會服務管理委員會，以快可立傳銷方式繼續營運，即利用行動電話系統業者申請門號贈送手機活動招募會員．．．」等語，堪認原告為實際從事多層次傳銷行為之事業主體。況原告贊助會員入會申請書（記載有會員往來銀行郵局帳戶、信用卡別、信用卡號欄位，如僅單純加入原告協會，而為公益性質之入會，衡諸常情，似無記載上開資料之必要）、贈金移轉切結書及相關介紹組織、獎金計算之文宣資料，均具名原告或所屬社會服務管理委員會，而原告會員之加入條件，為「每名會員必須接受贈送門號２支，否則無法取得志工會員資格」，九十年十一月八日原告至被告處之陳述紀錄，亦稱：「會員倘需享有Ａ階志工之權利，需申請二支門號，通信行則回饋二千六百元之退佣．．．」，顯見申辦門號已成為加入原告傳銷組織方式之一，再者，原告總分類帳第六十三頁記載之宣導車馬費（贈金）四十二萬二千八百六十七元，經原告九十年十一月八日接受被告調查時表示，確實為原告Ａ階志工組織獎金制度發放之總獎金數，且嗣後因電信業者所開票據有跳票情事，原告甚至發函向電信業者催討【詳參原處分卷附原告與統強通訊行之票據往來紀錄—統強通訊行於八十九年十二月份所開立支票號碼EA0000000、EA0000000各十萬元支票遭跳票拒絕往來之紀錄、原告九十年一月三日函統強通訊行：「請貴公司儘速撥款付清九月份本會委辦和信門號共一四四件之退佣款項及前期退票積欠應付款共計新台幣四十一萬六千元」、原告委請張永昌律師發函統強通訊行負責人許雲展、孫豐臨之九十年五月二十二日永律字第○○五二號律師函、統強通訊行八十九年十二月二十二日致原告之書面文件】，益證原告乃系爭多層次傳銷行為之事業主體，所訴推廣行動電話門號純係廠商與會員間之行為，或為徐陳秀月個人所為，與其無關云云，自難採信。
５、原告實施多層次傳銷行為，業如前述，惟其參加人取得佣金、獎金及其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價（即屬變質多層次傳銷），核已違反公平交易法第二十三條規定：
查原告之會員加入其傳銷組織，雖得以申辦行動電話門號方式為之，然渠等並非為使用或推廣行動電話門號，此由林金稜、伍捻田、藍光秀接受被告調查時均稱：「會員不可能使用這麼多門號，會員申辦二支行動電話之目的，僅為達成領取獎金之資格」等語，可證上開行為形式上或有特定商品交易或勞務提供，然會員並非為推廣或銷售商品或勞務而加入，且依前述獎金之計算方式，會員可得獎金數之多寡，須以其組織下線加入之總件數而定，是會員須不斷介紹他人加入，始能領得高額之獎金，而原告接受被告調查時坦承，有一百十一位會員未申辦門號，逕繳付現金成為Ａ階志工會員，其中會員有一次購買七單位（一萬八千二百元）、六單位（一萬五千六百元）、五單位（一萬三千元）、四單位（一萬零四百元）、三單位（七千八百元）、二單位（五千二百元）或一單位（二千六百元），顯見會員取得佣金、獎金或其他經濟利益，非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於會員不斷介紹新成員成為Ａ階、Ｂ階志工會員，況原告與統強通訊行許雲展等人，係以拉人頭方式，訛詐手機優惠價差或倒賣手機，以致會員取得獎金或其他經濟利益之來源，係來自訛詐手機優惠價差或倒賣手機所得之退佣金，非基於會員推廣或銷售商品或勞務之利潤，核原告之行為，已屬變質多層次傳銷，違反公平交易法第二十三條之規定。
三、如前所述，被告以原告從事多層次傳銷行為，其參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反公平交易法第二十三條規定，乃依公平交易法第四十一條前段規定，裁處原告罰鍰。固非無據。第查：
１、對於違反公平交易法規定之事業，依同法第四十一條前段規定，係「得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰」，而行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。
２、再者，法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限，然裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。按行政訴訟法第四條第二項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，同法第二百零一條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，則行政機關所為之行政處分，如有裁量逾越、裁量濫用之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。
３、公平交易法施行細則第三十三條（同九十一年六月十九日修正發布之第三十六條）明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（空白表詳證據），將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本件被告依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：惡性重大，等級為Ａ（○．九分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為Ａ（○．九分）；⒊違法行為對交易秩序危害程度：嚴重，等級為Ｂ（一．四分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：短，等級為Ｄ（○．六分）；⒌違法行為所得利益：少，等級為Ｄ（○．六分）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：低，等級為Ｃ（○．三分）；⒎違法事業之市場地位：占有率極小，等級為Ｅ（○．三分）；⒏違法類型曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｂ（○．三分）；⒐事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為Ｃ（○．二分）；⒑事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（○．二分）；⒒事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為Ｃ（○．二分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：尚可，等級為Ｂ（○分）；上開等級總共合計
五．九分。被告並綜合其他判斷因素（考量項目⒔），加罰四分。據此，本件加總之裁量積分為九．九分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒍「九．○至
十．三分，罰鍰五百零一萬元至一千萬元」規定，被告爰據以處分原告一千萬元之罰鍰。
４、上開考量項目中，除⒋違法行為危害交易秩序持續期間、⒌違法行為所得利益、⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額、⒎違法事業之市場地位、⒏違法類型曾否經導正或警示、⒐事業或經營者以往違法次數、⒑事業或經營者以往違法類型、⒒事業或經營者以往違法間隔時間，及⒓悛悔實據及配合調查等態度，其評分等級或為短、少、低、小，或被告未曾導正、警示，或係初犯及原告態度尚可，而不甚影響被告對原告違犯行為之評分外，其餘考量項目⒈及⒊中，被告則認為原告違法行為之動機惡性重大、違法行為對交易秩序危害程度嚴重，就此，被告係主張「原告除隱匿會員申請門號贈送手機，且應負擔一定期間債務等事實外，進而勾串許雲展等人，訛詐手機優惠價差或倒賣手機，用以賺取不法之利益」「原告藉公益活動為名，以不法傳銷為手段，專挑經濟居弱勢之原住民為對象，進而勾串通信行，再以拉人頭洗手機方法，賺取不法利益，且原告招募會員人數達一千餘人，受害人申訴之情事不斷，故原告行為動機及目的均屬惡性重大，對社會及經濟秩序之危害亦屬嚴重」「原告從事變質多層次傳銷行為，鼓勵會員參加辦門號退佣金活動，惟其並無告知會員申辦門號之後尚須繳納月租費之事實，且有利用上開傳銷行為在市場上吸金之嫌」，據此堪認被告此部分裁量權之行使，與原告個案情節有正當合理之連結，而無裁量逾越、裁量濫用之裁量瑕疵情形。至於考量項目⒉，被告雖認為預期不當利益大，然其除未舉出相關數據資料以為證明外，並與被告裁處罰鍰額度參考表（表一）之考量項目⒖「參考數據」欄之「所得利益不詳」記載相左，則被告此部分之裁量即有瑕疵存在。
５、縱認被告就上述⒈至⒓之考量項目分項評分並予加總後，其等級合計五．九分為可採，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒊⑹「五．八至五．九分，罰鍰八十六萬元至九十二萬元」規定，較諸經被告綜合其他判斷因素（考量項目⒔），加罰四分後之總裁量積分九．九分，而應適用「違法等級暨罰鍰額度」⒍「九．○至十．三分，罰鍰五百零一萬元至一千萬元」規定，其罰鍰額度顯然數倍增加，則被告自當具體說明其綜合其他判斷因素（考量項目⒔）加罰四分之考量因素，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，而與個案情節有正當合理之連結，否則即構成裁量瑕疵之違法。經查，被告裁處罰鍰額度參考表（表一）之考量項目⒔「綜合其他判斷因素」欄內，僅記載「Ｃ加罰四分」，另於考量項目⒖「參考數據」欄，載以「防火安全協會為一非營利之社會團體，以傳銷方式招募會員，再藉會員名義，串通通訊行辦門號洗手機，八十九年八月至八十九年十二月招募會員人數達一一四八人以上，所得利益不詳，然違法行為尚屬重大」等語，然被告除未於考量項目⒔「綜合其他判斷因素」欄內，具體說明其加罰四分之考量因素外，該「參考數據」欄所載理由，復已於考量項目⒈違法行為之動機、⒉違法行為之目的及預期之不當利益、⒊違法行為對交易秩序危害程度，及⒋違法行為危害交易秩序持續期間中有所考量，則被告於本件如何決定加罰四分，殊值研酌，其逕處原告一千萬元罰鍰，即有裁量濫用之裁量瑕疵情形，且原告違反行為程度與罰鍰處分間之比例關係，並未據被告說明，其裁量權之行使亦有違反比例原則之虞，而有濫用權力之違法。
６、況，縱認本件被告加罰四分後之總裁量積分九．九分為可採，依「違法等級暨罰鍰額度」⒍「九．○至十．三分，罰鍰五百零一萬元至一千萬元」之規定，本件被告究係如何適用「十．三分」而罰至最高「一千萬元」，仍未見被告辯明，則此部分裁量權之行使，自難謂無濫用權力之違法。
四、綜上所述，被告裁處原告一千萬元罰鍰，其裁量權之行使，有違法之瑕疵，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告重行考量原告違法之情狀後，另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 四 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 許瑞助法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 八 日
書記官 方偉皓