臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第九六三號
原 告 甲○○○○ ○代 表 人 乙○○○○○○原 告 丙○○ ○○○代 表 人 丁○○○○○○原 告 戊○○○○○○代 表 人 己○○○○○○原 告 Coopera
.a.r.l代 表 人 庚○○○○○○原 告 盛泰營造有限公司代 表 人 鄭茂松共 同訴訟代理人 林麗珍律師（兼共同送達代收人）
陳佩琪律師癸○○被 告 交通部台灣區國道新建工程局代 表 人 壬○○（局長）訴訟代理人 孔繁琦律師
李書孝律師（兼送達代收人）右當事人間因有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國九十一年十二月二十四日交訴字第○九一○○六九四六三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告前為辦理「北宜高速公路第三標工程（彭山坪林段）」工程，與原告等訂定承攬契約，合約執行期間因砂石價格上漲，被告乃依業經行政院核定之研擬「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」（以下稱調整方案），給予原告補償二三、一三六、一六五元在案。嗣因審計部要求交通部查明調整方案與「交通部暨所屬機關工程估驗隨物價指數調整計價金額實施要點」之規定有無不同之處，案經交通部於九十年十一月十三日邀集相關單位召開會議，並於九十一年八月九日以交路0000000000號將會議結論函請被告辦理，該函略以：為期本案有審慎統一處理方式，仍請被告研議『調整方案』有關砂石工作項目預算單價扣回承包商利潤、稅捐、保險費及管理費之處理方式並修訂方案相關內容後再行報核。嗣由被告委任之執行機關中興工程顧問股份有限公司（以下簡稱中興公司）以九十一年九月五日北宜監（九一）工字第一一三二七號備忘錄通知原告，稱本案依交通部指示，應扣回本案承包商利潤、稅捐、保險費及管理費新台幣三、○一七、七六一元。原告不服，提起訴願，受理訴願機關以本案被告為辦理與原告等五家公司簽訂北宜高速公路第三標（彭山坪林段）之工程，屬民法上之承攬契約，為私契約行為。至被告為配合政府因應國內砂石價格上漲之物價，依財政部指示之調整方案而對所屬機關工程之履行契約之承商，所為砂石料價格之補償，仍屬履行本契約所衍生部分行為，原告等縱有爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，非訴願程序所得審究之範疇，原告對之提起訴願其程序不合為由，而為不受理之決定，原告不服遂向本院提起本訴。
貳、兩造聲明：原告聲明求為判決：
㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：⒈系爭備忘錄是否為被告委託中興公司作成之行政處分？⒉原告提起本訴當事人是否適格？原告主張之理由：
㈠原告就本件訴訟具有當事人適格：
⒈意台公司為原告之代理人，原告自得居於受處分人地位，對原處分提起行政救濟：
⑴查原告與被告簽約後即共同成立瑞士商意台聯合有限公司（以下稱「意台
公司」），原告並與意台公司簽定「權利義務協議書」，該協議書並經相對人核准。該「權利義務協議書」之主要目的係由意台公司代理原告執行本工程，此由被告八十二年十二月卅一日國工局八二工字第一七五○六號函說明二所載內容即可證，原告並無移轉本契約之權利義務予意台公司。
另依協議書第三條及第六條規定意台公司對本工程所為或所受意思表示及觀念通知等其效力均視作及於甲方全體，亦可證明意台公司僅為原告之代理人，並非本合約之契約當事人。被告對於原告之代理人即意台公司所為之行政處分，效力即應及於原告，原告既為被告所為扣款決定之行政處分之受處分人，自得依據行政訴訟法第四條規定提起撤銷訴訟。
⑵原告為本工程與意台公司間訂有權利義務協議書乙節，被告知之甚詳，雖
然原處分之受文者僅列有意台公司，然查被告之真意，應係以執行本工程之原告等以及意台公司等連帶債務人為相對人，原告自係原處分之相對人而有提起本件撤銷訴訟之當事人適格。
⑶縱認意台公司僅就本工程之履約相關事宜為原告之代理人，而無公法上之
代理關係，並無代理原告提起行政救濟之權限，然原告針對原處分所提起之訴願及本件撤銷訴訟，皆係以本人名義為之，亦無不符行政程序法第二十四條第四項規定之情事。
⒉縱認原告並非原處分之相對人，原告亦得以系爭行政處分之利害關係人之地位提起本件撤銷訴訟：
按訴願法第十八條規定：「自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」縱認意台公司僅係原告之連帶債務人原告非系爭行政處分之受處分人，查原告等為意台公司之股東，亦同時為本工程之承攬人，依系爭協議書第二條規定，原告與意台公司係本工程合約一切義務之連帶債務人，對於被告所為扣款決定之行政處分，亦連帶負擔繳回砂石補償金額之義務，依訴願法第十八條及行政訴訟法第四條之規定，原告亦得提起本訴願或撤銷訴訟。
㈢原告等中之四家義大利商之法定代理人均具合法代理權：
依行政訴訟法第一百七十六條準用民事訴訟法第三百五十八條第一項規定，私文書經本人或其代理人簽名蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，推定為真正。原告等除盛泰營造有限公司外，餘四家公司均為義大利商。盛泰營造有限公司之代表人原為辛○○，此有經濟部公司登記資料可稽。餘四家公司義大利商之委任狀均經外國公證人公證及我國駐外單位認證，四義大利公司委任狀所列之人即為各該代表人，四家公司義大利商之委任狀均已經外國公證人公證及我國駐外單位認證，系爭委任狀所列之人即為各該公司之代表人，四家義大利公司之法定代理人均具合法代理權。
㈣本爭議為公法爭議，應循訴願、行政訴訟等公法救濟途徑：
⒈私法契約之存在不妨礙行政處分之做成，本件為公法上之爭議：
學者許宗力謂：「行政處分再其次必須是公法行為。公法行為基本上指的是根據或執行公法規定的行為，也就是一般所稱行使公權力的行為。至若該公法行為所規制、發生的法律效果是公法或私法，在所不問。是行政機關根據公法行使公權力的行為，即便目的在規制私法關係，亦無礙於行政處分之認定．．．蓋究竟是否為行政處分，判斷重點畢竟在於行政行為本身，而非受其所規制個別案件的法律性質。」原、被告間雖存在私法契約，然被告給予砂石補貼係依據調整方案（其性質為行政規則，為公法上規定）之行為，即是根據或執行公法規定的行為，也就是一般所稱行使公權力的行為，縱認其所規制、發生的法律效果是私法，亦無礙其為行政處分。
⒉調整方案為一行政規則，為公法上規定，被告依該方案所為之行為係行使公權力之行為：
被告給予本工程砂石補償金額係基於調整方案，此為被告所不否認。本調整方案乃為因應八十六年五月起全面禁採河川砂石所致工程砂石料價急速跳漲事件，由交通部統一制定一套調整方案之計算方式，供其所屬機關適用，故調整方案符合行政程序法第一五九條第一項所規定上級機關對下級機關「依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，屬行政規則，被告於其他砂石補償爭議案件亦為此主張，該爭議案之仲裁人亦認調整方案之法律性質為一行政命令，為一公法上之規定，被告依公法上之規定所為之行為即為行使公權力之行為。⒊中興公司為被告之行政助手，其決定即為被告之決定：
被告辯稱中興公司未依行政程序法第十六條第一項規定受被告委託行使公權力，該公司所發備忘錄（即原處分）非行政處分，且中興公司係以自身名義發函，且受被告委任執行合約管理常態性事務，不符行政助手之「偶受國家機關之指揮命令，從事非獨立性活動」要件云云，被告所辯顯有誤會：
⑴行政程序法第十六條係關於行政委託之規定，原告明瞭中興公司僅受被告
委任監督本工程，被告未將其公法上權限委託予中興公司，原告亦從未主張被告與中興公司間存在行政委託之關係。
⑵實務上認「行政助手私人或私法人，非以自己之名義獨立對外行使公權力
，而是偶受國家機關之指揮命令，從事非獨立性活動，以協助完成公共任務，其行為視為係其輔助機關之行為。」查中興公司九十一年九月五日之備忘錄（即原處分）說明一即稱「依據國工局三區處⒏國工三工字第○九一○○○五五一二號函辦理。」國工局三區處為被告轄下一機關，其為被告之一部分，三區處所為之決定為國工局之決定。中興公司雖以自已名義發函，然中興公司之發函顯係受被告之指示及指揮監督，其發函內容及目的係為協助被告處理本工程砂石補償或調整金額之利潤、保險、管理費事宜，並非以自己名義行使公權利。中興公司係受被告之指揮命令，從事活動，以協助完成行政職務，不具獨立行使公權力之地位，其為被告執行職務之工具，僅為「行政助手」，中興公司前揭備忘錄之決定其效力歸屬於被告，即為被告之決定。
⒋給予砂石補貼或扣款之行為均為被告單方行為：
⑴查原告與被告間之所簽署之契約文件中並不包括本調整方案；另本合約一
般條款第⒋３條規定「非經國工局與承包商雙方之書面簽認，不得修改合約文件。」本調整方案從未經雙方書面簽認成為本合約之一部分，調整方案並非為本合約文件。被告為一公務機關，合約若未規定得給付本砂石補償，被告必不會給付，否則將有圖利罪責，由此益證被告給付本砂石補償金額並非基於民事契約關係，而係依其上級機關頒布之行政規則所為之行政處分。
⑵學者許宗力認：「行政處分接著必須是官署的單方行為，藉此特徵行政處
分與公法契約區隔。之所以稱單方行為，主要是強調其行為的高權性與官方性，即行政機關作成行政處分時，不受相對人意思之拘述，得依職權，自做決定之意。」被告給予砂石補償金額或扣除砂石補償金額中之利潤、管理及保險費之行為均未徵詢或取得原告之同意，被告亦認無須原告同意，若為民事私法關係，怎會無須原告同意，原處分係被告不受原告之拘束，依其職權自為決定之單方行為。
⒌被告自砂石補償金額中扣除利潤、保險及管理費之決定為行政處分：
⑴訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就
公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」司法院釋字第四二三號解釋謂：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」⑵被告決定「本案依交通部指示應扣回承商利潤、稅捐、保險費、管理費之
方式計價，故本案原已計價補償金額為新台幣二三、一三六、一六五元，經計算不含承商利潤、保險、管理費（共計百分之十五）之補償金額為新台幣二○、一一八、四○四元，故請貴公司應繳回新台幣三、○一七、七六一元。」指示原告繳回三、○一七、七六一元，顯非事實敘述及理由之說明，而係就公法上具體事件所為之決定，而對外發生法律效果之單方行政行為，依訴願法第三條第一項規定，其性質為一行政處分。
⒍被告給予砂石補償金額及自砂石補償金額中扣除利潤、管理及保險費之決定
及行為均係依據其上級機關所發布之行政規則，針對公法上具體事件所為之決定，並對外發生法律效果之行為，為行政處分，若有爭議，應循訴願、行政訴訟等公法救濟途徑。
㈤國內亦有其他與本案相同案件經鈞院認定為行政爭訟之範圍：
查國內某一營造公司承攬被告機關工程，被告於給予砂石補償金額數年後，又發函指示扣除其中之利潤、保險、管理費，經訴願程序後，提出行政訴訟，經鈞院九十二年度訴字第一八三八號認定被告依調整方案規定給予砂石補償之行為屬對公法上具體事件所為之公權力之決定，並對外發生法律效果之單方行政行為，其性質為一行政處分，後被告指示扣回砂石補償金額中之利潤、保險、管理費亦為行政處分，為行政爭訟之範圍，而判決撤銷訴願決定，該案情形與本案相同。
㈥被告辯稱實務上就砂石調整爭議皆按私法途徑解決，與事實不符：
⒈被告稱實務上就砂石調整爭議皆按私法途徑解決云云，然查被告所舉案例之
被告及相對人均係精省前之省府單位，不適用調整方案；所舉另一案例則於八十六年前完工，亦無本調整方案之適用，因此本三案例皆係依民法情事變更為其請求權基礎，而請求調整合約金額，於本工程直接適用調整方案之情形不同。
⒉被告提出仲裁判斷辯稱該判斷並不採認依調整方案所為砂石補償之請求為公
法爭議云云，然查該仲裁案件中，被告先依調整方案給予砂石補償，嗣後被告發現該工程於八十七年三月十一日、十二日決標，非屬調整方案之適用範圍，因而扣除所給予之砂石補償金額，承包商後係依民法情事變更原則為請求權基礎，提起仲裁，請求調整合約金額。被告於仲裁中辯稱調整方案為行政命令，給予及扣除砂石補償為行政處分，應循公法救濟途逕，仲裁人於該仲裁判斷亦認調整方案為行政命令，雖未再進一步說明被告依調整方案給予或扣除砂石補償款之性質是否為行政處分，然既已肯認調整方案為行政命令，即肯認依調整方案所為之給予或扣除砂石補償款之行為為行政處分。惟因承包商並非依調整方案為請求權基礎，而係以民法上情事變更及誠信原則等為請求權基礎請求，因此仲裁庭認被告所為本件是否為公法上爭議之答辯，即與承包商之請求權基礎無關，後並進而於該仲裁中審查承包商之請求是否符合民法情事變更原則規定之要件，該仲裁庭並非認依調整方案所為砂石補償之請求即為私法爭議。
⒊被告所舉案例均不適用砂石補償方案規定，均依民法情事變更原則為請求權
基礎請求調整合約金額，調整金額之計算方式則請求比照調整方案規定，與本件係適用調整方案之情形不同，被告以前揭各案辯稱砂石補償爭議為私法爭議，顯係不明瞭前揭各案之內容及請求權基礎。
㈦被告除於其他仲裁案中係主張依調整方案給予或扣除砂石補償之法律性質為公
法爭議外，據悉於另一工程因被告扣除砂石補償款中之利潤、管理及保險費爭議（與本案爭議相同），承包商因而依政府採購法申請調解之案例中，被告亦主張給予或扣除砂石補償之法律性質為公法爭議，應循公法途徑救濟，因而不同意進行調解。被告為一政府機關，對於依調整方案給予或扣除砂石補償之法律性質之見解或與承包商之見解不同，然其應有其一定之見解與立場，否則於承包商提起公法救濟時，即主張此為私法爭議，於承包商提起私法救濟時，即主張此為公法爭議，被告反覆之立場除有違訴訟法上禁反言原則、誠信原則及信賴原則外，亦有損政府威信及人民對於政府之信賴，顯有不當。
㈧綜上所述，原處分自砂石補償金額中扣除利潤、保險、管理費，顯有違法及不
當，且無任何法律依據，並有違平等原則及實體從舊程序從新原則，請判決如原告訴之聲明云云。
被告主張之理由：
原告因「北宜高速公路第三標工程（彭山坪林段）」（以下簡稱本工程）之砂石價格調整，請求撤銷訴願決定及原處分。然原告非為適格之當事人，且本事件應屬私法事件：
㈠原告非「原處分」之相對人，亦非利害關係人，原告提起本訴當事人不適格，應予駁回：
⒈按「『人民對於中央或地方機關之行政處分認為違法或不當，致損害其權利
或利益者，得依本法提起訴願、再訴願』，舊訴願法第一條定有明文。又參酌現行訴願法第十八條規定『自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願』；及行政訴訟法第四條第一項規定『人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟』。依現行或舊訴願法之規定，得對行政處分不服提起訴願者，不以受處分人為限，第三人如因行政處分致其權利或法律上利益受損害者，亦得提起訴願。惟該「利害關係人」係以具有法律上之利害關係，換言之，其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者為限，始得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。」鈞院八十九年度訴字第一一八一號判決著有解釋。依行政訴訟法第四條提起撤銷訴訟，須為行政處分之「相對人」或「利害關係人」，否則即屬當事人不適格，應以裁定駁回。
⒉原告並非「原處分」之相對人：
查原告所稱之「原處分」即中興工程顧問股份有限公司（下稱「中興公司」）九十一年九月五日北宜監（九一）工字第一一三二七號備忘錄，受文者為「瑞士商意台聯合有限公司」（以下簡稱意台公司），並非原告等，原告並非「原處分」之相對人。
⒊原告主張「原處分」實向其所為，意台公司僅係其代理人云云，並不可採。
按行政處分以書面為之者，應記載處分相對人，如係法人應記載法人之名稱，行政程序法第九十六條所明定。是行政機關應直接對擬發生法律效果之對象為行政處分，此對象即為行政處分之相對人；行政機關要無透過相對人之代理人為行政處分，而未記載相對人名稱之可能。查「原處分」之受文者為意台公司，並無記載原告等五家公司，且觀「原處分」全文文義，中興公司係直接對意台公司所為，並無任何有對原告等為意思表示之意。況且原告或意台公司從未依行政程序法第二十四條第四項規定，向被告提出行政程序行為之委任書，原告與意台公司間並無合法之行政程序代理關係存在。「原處分」之相對人確為意台公司，而非原告等。原告稱中興公司之「原處分」實向其所為，意台公司僅係其代理人云云，與事實不符，並不可採。
⒋原告所舉之「權利義務協議書」，並不能證明意台公司有代理其收受「原處分」之權利，原告主張實屬無據，顯不可信：
⑴依「北宜高速公路第三標工程（彭山坪林段）工程合約承包商併存承擔義
務人『瑞士商意台聯合有限公司』權利與義務協議書」（以下簡稱「權利義務協議書」）前言記載：「茲為促使交通部台灣區國道新建工程局（以下簡稱業主）與甲方（即原告）所簽訂北宜高速公路第三標工程（彭山坪林段）工程合約（以下簡稱本工程合約）順利進行，甲、乙（即意台公司）方同意協議遵守條款如后，並將本協議書正本呈交業主核可後，視作本工程合約文件之一，由甲、乙方共同向業主連帶履行：．．．」；結語稱：「甲、乙方全體同意授權由乙方將本協議書正本呈交業主收悉核可後，將本協議書作為本工程合約文件之一，由甲、乙方共同向業主履行本協議條款，並對業主負連帶責任。」該協議書為本工程合約文件之一，屬私法契約，原告主張本事件為公法事件，「原處分」為行政處分，則公、私法關係有別，該協議書自能不作為公法代理權之證明文件。況且該協議書之要旨在約定原告與意台公司共同對被告就本工程承攬人義務負連帶責任，除呈交協議書予業主（即被告）一事，原告有授權意台公司辦理外，其餘事項原告並無授予代理權予意台公司，是「權利義務協議書」並無法證明原告有授權意台公司代理受領「原處分」之權。
⑵該八十二年十二月三十一日國工局八二工自第一七五○六號函說明二原文
為：「二、貴結合（即原告）及瑞士商意台聯合有限公司應依照八十二年十一月十二日簽署之『北宜高速公路第三標工程（彭山坪林段）工程合約承包商併存承擔義務人『瑞士商意台聯合有限公司』之權利與義務協議書』之中文本約定執行本標工程。」並無論及原告與意台公司間之代理事項，原告主張實屬誤謬。
⑶原告稱依「權利義務協議書」第三條及第六條規定，意台公司對本工程所
為或所受意思表示及觀念通知等效力均視作及於甲方全體，可見意台公司僅為原告之代理人並非契約當事人云云。惟查：
①「權利義務協議書」第三條約定為：「甲方（即原告）同意乙方（即意
台公司）對本工程合約之一部或全部之行為（包括但不限於：行使權利，履行義務，施工，意思表示及觀念通知等）或不行為，其效力均視作及於甲方全體。」；第六條約定：「業主就本工程合約相關之一切意思表示，觀念通知（包括但不限於催告、請求、指示、說明、終止、撤銷、解除、撤回．．．等），於對乙方或其代表人為之或送達於乙方或乙方於台灣之辦公室時，其效力均視為及於甲、乙方全體。」該二條約定之範圍皆以「本工程合約相關事項」為限，原告既主張「原處分」為行政處分，與本工程合約無涉，則該二條約定當然不包括「原處分」，原告主張顯不可採。
②該協議書第三條有關意台公司行為效力及於原告之約定，其不限於法律行為及準法律行為，尚包括事實行為（履行義務、施工及不行為等）。
該協議書第六條約定業主（即被告）對意台公司之意思表示、觀念通知之效力，不僅及於原告，亦及於意台公司，且該二條約定均使用「其效力均『視作』及於甲方全體」，「其效力均『視為』及於甲方、乙方全體」等文字，皆與代理僅限於法律行為，代理人所為代理行為之法律效果當然歸於本人，不及於代理人等代理制度不同，足見該第三條及第六條之約定並非代理。
③再查「權利義務協議書」第二條約定：「乙方（即意台公司）同意併存
承擔甲方（即原告）就本工程合約之一切義務，．．．甲、乙方同意對業主（即被告）就本工程合約一切義務連帶負責。」；第四條約定：「甲方（即原告）同意本工程合約價款不各自請求，悉依本工程短期結合書第十一條之規定，由乙方（即意台公司）依照各該月份完成之工程價款開立統一發票，再由乙方之代表提交發票予業主（即被告），經業主．．．付款撥入乙方之「收入款項」帳戶，即視為對甲方已為完全工程款之給付，甲方絕無異議，至甲方內部如何提領分帳，洵與業主無涉。
」；第五條約定：「甲方除請款之請求應依本協議書第四條之規定外，甲方任何一家廠商對業主有任何請求時，應透過乙方或由甲方全體共同為之，否則業主得不予受理。」足見意台公司單獨享有本工程款債權，並與原告連帶承擔本工程合約承包廠商之義務，意台公司已成為本工程合約之當事人而非代理人。第三條及第六條約定係對於業主與各連帶債務人間，及各連帶債務人間行為效力之約定，與代理權之授與無關，原告主張顯非可採。
⒌原告非「原處分」之利害關係人：
「權利義務協議書」第二條約定：「乙方（即意台公司）同意併存承擔甲方（即原告）就本工程合約之一切義務，甲方不因乙方之承擔而免責，乙方不得因併存承擔義務而主張享受本工程合約之任何權利，本工程合約之承包商權利仍歸甲方所有，甲、乙方同意對業主（即被告）就本工程合約一切義務連帶負責。」原告所負之連帶責任，僅為本工程合約之義務。然原告既主張「原處分」為行政處分，「原處分」扣回系爭砂石補償中利潤、保險、管理費用等與本工程合約之工程款無涉，則關於「原處分」所生之公法義務自不得認為在前揭「權利義務協議書」第二條所約定連帶責任之範圍內。是「原處分」課予之公法義務並無直接致原告權利或利益受損，原告主張其為「利害關係人」云云，並不足採。
㈡「原處分」非為行政處分，原告提起本訴，顯不合法：
所謂「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。「原處分」並不具有行政處分之要素：
⒈「原處分」非由被告作成，中興公司亦無受託行使公權力：
⑴查「原處分」非由被告作成，而係由私人機構中興公司所為。固然公權力
之行使不以行政機關為限，但民間團體行使公權力，須有法規明定且受行政機關委託，此為行政程序法第十六條第一項所明定。被告並未委託中興公司執行公權力，該公司係被告所委託之監造顧問，依據被告與原告間之本工程合約約定，其地位為工程司之代表，其職權依「施工標準規範之一般規範」第五⒌４條ａ項約定，係在授權範圍內代理被告機關執行工程承攬契約之監督及查驗工作，足見中興公司代理權限僅限私法關係，並不及於公權力之行使。「原處分」並非由行政機關作成，自非行政處分。
⑵原告稱中興公司為被告之行政助手云云，實屬無據。蓋所謂「行政助手」
，應符合非以自己名義獨立對外行使公權力，而是偶受國家機關之指揮命令，從事非獨立性活動，以協助完成公共任務等要件。惟查諸「原處分」內容，其發文者記載為「中興公司北宜高速公路工程處」，係中興公司以自己名義獨立為之，而非以被告名義所為。然原處分記載「依據國工局三區處．．．函辦理。」等語，僅為明示係依照委託人（工程司）之指示辦理而已，尚不足以論證中興公司為被告之行政助手。何況「國工局三區處」（工程司）非為獨立之行政機關，僅為被告內部之單位，其是否得透過行政助手為行政處分，亦有疑義。
⒉「原處分」係在說明砂石級配料價格之計價方式及計算結果，純屬承攬契約之範疇，不涉及公法上關係：
查「原處分」主旨記載「有關本工程「原合約與砂石級配料相關項目估驗隨物價指數機動調整計算」案，如說明，請查照辦理。」；說明二「本案依交通部指示應扣回承商利潤、稅捐、保險金、管理費之方式計價，故本案原已計價補償金額為新台幣二三、一三六、一六五元，經計算不含承商利潤、保險、管理費（共計百分之十五）之補償金額為二○、一一八、四○四元，故請貴公司應繳回新台幣三、○一七、七六一元。」等意旨。「原處分」所論及之事項為本工程合約有關砂石計價方式，在說明被告（居於私經濟地位）與意台公司間工程承攬合約所衍生之工程計價問題，無涉及公權力之行使，不屬行政處分。
⒊「調整方案」固為行政規則，但不足以推論「原處分」即為行政處分：
⑴按行政機關與私人不同，其從事私經濟活動應受組織法規之限制，縱然在
私經濟範疇，行政機關仍然不能從事與本身職權無關之事務。公權力行政與私經濟行政同受組織法之羈束，在行為法方面，私經濟行政仍受內部作業法規之規範，僅其受較少之限制而已。行政機關為法律行為，不論為私法行為或公法行為，均應受內部法規羈束，與私人不同，不可謂行政機關依內部法規作成之法律行為，即屬公權力行政之行政處分，此與行政機關作業實務不符。例如依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公有耕地放領於人民之行為，亦係行政機關依行政命令所為之行為，然依司法院釋字第八十九號解釋仍認其為私法事件。
⑵查「交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」
（以下稱「調整方案」）固為行政規則，其係被告之上級機關交通部為規範被告所為之內部規定，目的在使被告於調整工程合約價格有一致之標準，此為被告內部行政作業啟動之原因。被告依調整方案作成決定並循本工程合約方式對外表示，經意台公司同意後，即生工程價款變更效果，被告之行為係為私經濟行為。原告以被告係依據「調整方案」辦理，即遽認為砂石補償為公權力之行使，依據前項說明，其推論實屬誤謬，不值採信。
⑶查「調整方案」為行政規則，係交通部為規範被告內部秩序及運作之規定
，交通部下達時自不須經原告同意。「調整方案」為被告內部行政作業之依據，不屬本工程合約之文件，不直接對外發生效力，所以不論調整結果係增加工程款或扣回工程款，均須在透過本工程合約關係，給付予原告或向原告追回，故需原告同意的是被告對外表示之「調整結果」，而非機關內部之行政規則「調整方案」。
⑷再觀「調整方案」規定，壹：依據「．．．主辦機關考慮在公平合理原則
下依照個案承商所提之證明文件，就工期及成本，評估實際執行所受影響程度，予以適當之補償與調整。」；參：目前遭遇困難：「．．．各工程承商因此一再提出補償要求，基於禁採實非承商投標時所能預知，及異常風險共同承擔之合理考量，擬訂「因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」作為施工中合約補償或調整依據，並適用於爾後新訂之合約。」該方案適用對象為工程承攬合約，目的在調整合約價格，被告依此調整方案所為之砂石價款調整，仍屬工程合約之私法契約行為，而非行政處分。
⑸砂石物價波動係為締約當時所不可預見，應屬檢討是否適用民事契約情事
變更原則之範疇，被告非不可主動變更或修改工程承攬合約，以期公共工程順利推展。被告依據「調整方案」標準，計算應調整之砂石價格後，通知原告修改合約價格並為給付，原告亦收領，可認雙方已有修改合約之合意，此與合約一般條款第⒋３條規定「非經國工局與承包商雙方之書面簽認，不得修改合約文件。」之約定無違。
⒋實務上就「砂石調整款」之爭議，皆按私法途徑解決：
關於承攬工程期間，如因不可預期之事由，致砂石砂原料漲價，增加工程成本等所生調整砂石合約價格之爭議，實務上均認為係承攬契約之合約價格調整，屬私法爭議，而依私法救濟程序處理。此有台中地方法院八十九年重訴字第二五七號民事判決、公共工程委員會政府採購履約爭議處理調八八一一二號案例、及台灣高等法院九十年度重上字第四四五號民事判決可資參考。㈢綜上所述，原告不具適格之當事人地位，且本事件應屬私法事件，非行政法院之權限，原告之訴顯非合法，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件原告盛泰營造有限公司代表人於訴訟繫屬中由辛○○變更為鄭茂松，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、本件被告前為辦理「北宜高速公路第三標工程（彭山坪林段）」工程，原告與等簽訂承攬契約，嗣於合約執行期間因砂價格上漲，經被告按其研擬並經行政院核定之「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」，給予原告補償二三、一三六、一六五元在案。嗣因審計部要求財政部查明調整方案與「交通部暨所屬機關工程估驗隨物價指數調整計價金額實施要點」之規定有無不同之處，案經財政部於九十年十一月十三日邀集相關單位召開會議，並於九十一年八月九日以交路0000000000號將會議結論函請被告辦理，該函略以：為期本案有審慎統一處理方式，仍請貴局研議『調整方案』有關砂石工作項目預算單價扣回承商利潤、稅捐、保險費及管理費之處理方式並修訂方案相關內容後再行報核。被告遂委託為其辦理北宜高速公路第三標（彭山坪林段）工程之中興公司，於九十一年九月五日以北宜監（九一）工字第一一三二七號備忘錄，通知原告稱：「依據國工局三區處九一、八、二八國工三工字第○九一○○○五五一二號函辦理。本案依交通部指示應扣回承商利潤、稅捐、保險費及管理費之方式計價，故本案原已計價補償金額為二三、一三六、一六五元，經計算不含承商利潤、稅捐、保險費及管理費之補償金額為二○、一一八、四○四元，請貴公司繳回三、○一七、七六一元」云云。
三、原告不服，提起訴願，受理訴願機關以本案被告為辦理北宜高速公路第三標（彭山坪林段）之工程，與原告等五家公司簽訂民法上之承攬契約，係屬私契約行為。其後被告為配合政府因應國內砂石價格上漲之物價，依財政部指示之調整方案而對所屬機關工程之履行契約之承商，所為砂石料價格之補償，仍屬履行本契約所衍生部分行為，原告等縱有爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，非訴願程序所得審究之範疇，原告對之提起訴願，其程序尚有未合為由，而為不受理之決定。
四、查被告為辦理北宜高速公路第三標（彭山坪林段）之工程，與原告等五家公司簽訂民法上之承攬契約，固為私契約行為。然被告給予砂石補貼乃為因應八十六年五月起全面禁採河川砂石所致工程砂石料價急速跳漲事件，由交通部統一制定一套調整方案之計算方式，供其所屬機關適用，該調整方案符合行政程序法第一百五十九條第一項所規定上級機關對下級機關「依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，自屬行政規則，被告依該方案核發之補償金，乃屬公法上之規定所為之行為，自亦屬行使公權力之行為。嗣後因審計部要求財政部查明調整方案與「交通部暨所屬機關工程估驗隨物價指數調整計價金額實施要點」之規定有無不同之處，案經財政部於九十年十一月十三日邀集相關單位召開會議，並於九十一年八月九日以交路0000000000號將會議結論函請被告辦理，該函略以：為期本案有審慎統一處理方式，仍請貴局研議『調整方案』有關砂石工作項目預算單價扣回承商利潤、稅捐、保險費及管理費之處理方式並修訂方案相關內容後再行報核。被告遂委託為其辦理北宜高速公路第三標（彭山坪林段）工程之中興公司，於九十一年九月五日以北宜監（九一）工字第一一三二七號備忘錄，於九十一年九月五日以北宜監（九一）工字第一一三二七號備忘錄，通知原告稱：「依據國工局三區處九
一、八、二八國工三工字第○九一○○○五五一二號函辦理。本案依交通部指示應扣回承商利潤、稅捐、保險費及管理費之方式計價，故本案原已計價補償金額為二三、一三六、一六五元，經計算不含承商利潤、稅捐、保險費及管理費之補償金額為二○、一一八、四○四元，請貴公司繳回三、○一七、七六一元」云云。該備忘錄雖係以中興公司名義發送，惟中興公司係被告委託監督原告施工之單位，其備忘錄說明欄第一項即載明其係依據被告所屬三區處九一、八、二八國工三工字第○九一○○○五五一二號函辦理。則中興公司顯係屬被告之行政助手，實務上認「行政助手私人或私法人，非以自己之名義獨立對外行使公權力，而是偶受國家機關之指揮命令，從事非獨立性活動，以協助完成公共任務，其行為視為係其輔助機關之行為。」從而，中興公司雖以自已名義發函，然中興公司之發函顯係受被告之指示及指揮監督，其發函內容及目的係為協助被告處理本工程砂石補償或調整金額之利潤、保險、管理費事宜，並非以自己名義行使公權利。
中興公司係受被告之指揮命令，從事活動，以協助完成行政職務，不具獨立行使公權力之地位，其為被告執行職務之工具，僅為「行政助手」，中興公司前揭備忘錄之決定其效力歸屬於被告，即為被告之決定。至於被告辯稱原告非「原處分」之相對人，亦非利害關係人，原告提起本訴當事人不適格云云一節，查原告等與被告簽訂北宜高速公路第三標（彭山坪林段）之工程後，即共同成立意台公司，原告等並與意台公司簽定「權利義務協議書」，送請被告核准。該「權利義務協議書」之主要目的係由意台公司代理原告執行本工程，此由被告八十二年十二月卅一日國工局八二工字第一七五○六號函說明二所載內容即可證，原告並無移轉本契約之權利義務予意台公司。另依協議書第三條及第六條規定意台公司對本工程所為或所受意思表示及觀念通知等其效力均視作及於甲方全體，亦可證明意台公司僅為原告之代理人，並非本合約之契約當事人。被告對於原告之代理人即意台公司所為之行政處分，效力即應及於原告，原告既為被告所為扣款決定之行政處分之受處分人，自得依訴願法第三條第一項規定，提起訴願，亦得依據行政訴訟法第四條規定提起撤銷訴訟。訴願決定以原告與被告間因私法上契約關係所生爭執，應由普通法院審判，非屬行政爭訟之範圍，而為訴願不受理，即有不合，原告訴請撤銷為有理由，該訴願決定自應撤銷，而本件因原訴願機關未就實體理由為審酌，基於訴願前置原則，本院無從就原告主張之實體理由為審理，應由訴願機關就原告所主張為實體之審究。
五、兩造其餘就實體上之攻擊防禦方法，因本件撤銷後須由訴願機關另為實體上之審酌後再作訴願決定，已見前述，故就兩造實體上之主張不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日
書記官 簡信滇