臺北高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第一○七號
原 告 聯亞水產企業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳英鳳律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年十一月四日八九府訴二字第一二九五八一號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人南澳鄉公所於八十一年間，依臺灣省政府六十九年八月二十一日制定發布「臺灣省獎勵興建公共設施辦法」（七十九年三月二日修正，八十二年一月二十一日再次修正，以下簡稱興建辦法），依上開「興建辦法」第五條之規定，公告「南澳鄉南強計都市計畫—南澳加油站」公共設施之興建獎勵條件。原告於八十一年間向南澳鄉公所申請於○○鄉○○段第四六二之一、四六三之
四、四六四之一地號等三筆原住民保留地，籌設加油站，經南澳鄉公所核轉，經被告八十二年二月十日八二府建都字第一一○六八號函核准原告之申請，並指示南澳鄉公所辦理及簽訂投資契約。原告另向經濟部申請核准設置南澳加油站，經經濟部八十二年六月一日經（八二）能第八五五五九號函復：「……二、本案於本（八十二）年五月二十四日經本部能源委員會加油站管理第十四次委員會議議決原則同意籌建。三、貴站係屬山胞保留地，請依臺灣省政府民政廳八十一年四月二十二日八二民胞字第一七六三三號函示，依『山胞保留地開發管理辦法』第二十三條、第二十四條規定辦理租（使）用土地（該函諒達）。並按『加油站管理規則』第十三條規定期限完成各項營運設備，檢具有關文件（包含臺灣省政府民政廳同意函）向本部能源委員會申請核發許可執照」等語，其後原告多次申請延展籌建期限，最後一次經前臺灣省政府建設廳八十八年六月十五日作成八八府建五字第一五五○三○號函，同意原告展延期限至八十九年一月一日（原延展之最後籌建之期限為八十八年七月一日），且務於期限內完成加油站之籌建，逾期籌建核准自動失效，後因精省而將上開延期籌建權責移由被告職掌，原告再於八十八年十二月十四日向被告申請展延籌設期限，被告以八十九年四月七日八九府旅商字第○三二○四六號函否准其展延籌建期限之申請，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應自判決確定時起，准予展延六個月。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告否准原告展延籌建期限之申請於法是否有據？㈠原告主張之理由：
⒈本件經濟部、內政部、臺灣省政府均在八十二年間已明確核定依「原住民保
留地開發管理辦法第二十三條」為土地申請租用法則，原告自申請籌建開始即遵循之該辦法循序而為，其間何來違法不當，被告恣意妄為，實達故以侵害人民權益為目的之濫權處分。至加油站核准設置事，臺灣省政府在八十六年一月三十日（八六）府建四字第一四六四八二號函明示依據「都市計畫法」第三十條、第五十三條及「臺灣省獎勵興辦公共設施辦法」之規定加油站之核准係該辦法之獎勵項目，應屬於位階最高之行政特別法，依中央規標準法第十六條：法規對其他法規所規定之同一事項而為特別規定者，應優先適用之。
⒉本件申請籌建加油站乃係被告及經濟部核准，且經當時之管理機關明確指示辦理程序，原告依循法規申辦自不應因管理機關更易而為駁回展延之申請。
本件申請展延參酌加油站設置管理規則所定，自應審究有否可歸責於原告事由之原因，苟無可歸責之事由，依上開規則規定自應為准予展延之請求，此即本件之歷次展延在八十二年時由主管機關經濟部為准否之權，八十三年六月三十日改由省政府核定准駁，精省後改由縣政府主管，本件在精省前歷經八年均由經濟部及省政府對准予展延之理由均以土地之承租使用因行政機關對法令的莫衷一是，致令未能正式訂立租約，乃非可歸責原告之事由一再准予展延，被告理應對申請展延事，有否可歸責之事由為審酌。添⒊查本件原告申請設置加油站使用土地乃座落宜蘭縣○○鄉○○段四六二之一
、四六三之四、四六四之一地號三筆土地，其中四六二之一之所有權乃私人所有，此有原所有權人出具之土地使用權同意書，四六四之一所有權人為林玉鳳，原告在獲經濟部核准籌建後向伊價購金額高達二千萬元，並由林女參與聯亞公司之投資，四六三之四地號土地，原耕作權人徐文發、松進禎違法轉租平地人陳勝清，原告在獲准投資籌建，並經土地審查委員會通過後，依決議以市價四倍補償地上物所有權人，嗣再與徐、松之繼承人協調補償，支付渠等繼承人共五百萬元，系爭土地始暫時交由代管機關南澳鄉公所為管理，是本件申請案向南澳鄉公所於核准後辦理租用土地僅為四六三之四地號之國有地，而租（使）用該四六三之四地號之原住民保留地是依據「原住民保留地開發管理辦法第二十三條」辦理，豈能任由鄉公所以曾受監察院彈劾為由，為圖卸責表明不同意，被告置人民權益於不顧，況且原決定處分書既表示南澳鄉公所無權利處分系爭土地，則被告何需再以無權利處分土地之南鄉公所函覆不同意即為駁回展延之申請，其行政瑕疵及不適法顯見一般。⒋查本件參酌卷附與南澳鄉公所所簽訂之臺灣省獎勵興辦公共設施投資契約書第四條一、明載「由甲方提○○○鄉○○段四六三之四地號土地『乙筆』，面積一○○六平方公尺，承租乙方」。二、前段土地依「臺灣省獎勵興辦公
共設施辦法」第十一條規定，核定十年內減收租金為二分之一，是本件自申請以來所有往來公文均僅止於四六三之四地號之土地，乃至土地權利審查委員會所為決議亦為四六三之四地號土地之審查，原告對系爭四六三之四地號土地始終按原住民保留地開發管理辦法第二十三條、二十四條之法令逐級申請無誤，至被告所稱應取得管理機關臺灣省政府民政廳核准事，乃係在申請程序中依據臺灣省獎勵興辦公共設施辦法獲核准設立許可後，申請土地租賃時有關須正式進行承租土地、訂立土地租賃契約等，才須再自下級機關再為逐級申請獲准請為正式訂立租約，本件即是獲准設立許可後，有關應如何簽訂正式土地租約手續各機關之意見不同，莫衷一是，導致延宕，原告不得已屢向主管機關經濟部能源委員會以不可歸責之事由申請展延，被告將已為獲准許可之展延與土地租約手續混合為一，誤為行政行為，即有不當。至於四六四之一及四六二之一土地雖為加油站共存結構，惟參酌卷附投資契約，甲方（即南澳鄉公所）應予協助取得，所需費用由乙方（即原告）負擔。此項協議原告已取得使用權利，並為此給付高達二千多萬元之費用，該項損失乃係因行政機關對土地租賃事由究否如何審酌莫衷一是所肇致。
㈡被告答辯之理由：
⒈查宜蘭縣○○鄉○○段第四六二之一、四六四之一地號業經原住民取得土地
所有權，惟因上開土地屬原住民保留地，依修正前之「山胞保留地開發管理辦法」第二十四條規定，山胞依第二十三條規定申請開發時，山胞已取得之土地所有權，應協議計價層報縣（市）主管機關同意後參與投資。
⒉至同段第四六三之四地號係公有原住民保留地，依申請當時「山胞保留地開
發管理辦法」第五條規定：「山胞保留地……，其所有權人欄登記為中華民國，管理機關為省（市）政府民政廳。」是南澳鄉公所既非所有權人，亦非管理機關，自無權就保留地為處分或其他管理行為。有關原告稱於八十一年九月二十七日行文臺灣省政府，經省府民政廳於八十一年十月一日以八一民胞字第二三三四七號函復：「請依山胞保留地開發管理辦法第二十三條及第二十四條規定辦理」，其確定申請程序後，依據該辦法第二十三條規定，在八十二年七月由南澳鄉公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報省市主管機關核准，確依法令逐步層級申請所獲准許乙節，上開省府民政廳已明確告知原告應踐行之程序，經濟部前開八十二年六月一日經（八二）能第八五五五九號函亦重申，原告應依臺灣省政府民政廳八十一年四月二十二日八二民胞字第一七六三三號函示，依『山胞保留地開發管理辦法』第二十三條、第二十四條規定辦理租（使）用土地，於檢具有關文件（包含臺灣省政府民政廳同意函）向該部能源委員會申請核發許可執照，是原告當時就第四六三之四地號應取得管理機關臺灣省政府民政廳核准已知之甚稔。原告自始均未取得系爭土地管理機關臺灣省民政廳之同意函，其辯稱已經核准，顯與事實有違，所言不足採信。
⒊經濟部能源委員會於八十六年十二月二日能（八六）一字第一一六二二號函
送該會八十六年十一月二十一日召開之「有關聯亞水產企業有限公司投資設置南澳加油站涉及都市計畫公共設施用地及原住民保留地疑義協調會議」肆、決議事項：「本案聯亞水產公司現階段尚無法取得該加油站用地之所有使用權，……爰請該公司向土地主管機關依取得土地使用權之行政程序辦理。
」，該會八十七年一月十五日能（八七）一字第○○五八九號號函：「有關聯亞水產公司申請租用原住民保留地設置南澳加油站與現行「原住民保留地開發管理辦法」第二十三條規定不合乙節，業經本部函請行政院於審查內政部所報『原住民保留地開發管理辦法』修正草案時，將加油站等事業納入開發許可項目中，本案宜俟上開辦法完成修正後，再審慎處理。」，行政院八十九年二月十六日臺八十九內字第四五八九號修正上開辦法，始容許在原住民保留地上設置加油站，是以在八十九年二月十六日前原告無法依原住民保留地開發管理辦法規定申請設置加油站，被告於八十八年十二月十四日受理原告之申請展延後，認原告既自始即未能取得管理機關臺灣省民政廳同意使用系爭土地，實無延展之必要，乃未予核准展期，原處分並無違誤。
理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限」，行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告因申請展延加油站籌設之期限為被告所否准，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂提起本件行政訴訟，訴訟類型應屬於行政訴訟法第五條第二項之「課以義務訴訟」，詎原告起訴時，訴之聲明係請求：「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應給付三千萬元之損害賠償，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈢訴訟費用由被告負擔」，嗣於本院言詞辯論時，原告撤回聲明第二項損害賠償之請求，並經被告同意在案，復經本院闡明如僅請求撤銷訴願決定及原處分，將無法達到訴訟之目的後，原告乃追加請求：「被告應自判決確定時起，准予展延六個月」，被告雖不同意原告之追加，惟本院認為原告此部分之追加，核屬正當，應予准許，合先敘明。
二、按「為促進原住民保留地內礦業、土石、觀光休憩及工業資源之開發，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發。原住民申請開發時，應分別按其申請情形檢具下列文件，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會通過，層報省（市）主管機關核准後，租用原住民保留地，每一租期不得超過九年，期滿後得續租。一、開發事業主管機關核准證明文件。……公、民營企業或非原住民申請承租開發，應由鄉（鎮、市、區）公所公告三十日，公告期滿無原住民申請時，始得依前項規定辦理。」原住民保留地開發管理辦法第二十三條定有明文。又加油站設置管理規則第十六條之規定：「第一項：加油站經核准籌建後，應於核准次日起二年內完成各項營運設備，並檢具下列文件送直轄市、縣（市）主管機關審查：一、直轄市、縣（市）主管機關會同各該供油廠商檢查合格之加儲油設施查驗表。二、建築物之使用執照。三、消防主管機關核發之合格證明文件。四、環保主管機關核發之合格證明文件。同時申請設置加油站及兼營加氣站業務者，應於核准次日起二年內完成各項營運設備，並檢具前項及加氣站設置管理規則第八條第一項規定之證明文件，送直轄市、縣（市）主管機關審查。直轄市、縣（市）主管機關對於前二項完成建站送審之案件審查合格後，報請中央主管機關核發加油站經營許可執照；兼營加氣站業務者，另核發加氣站經營許可執照。未能於第一項、第二項期限內依規定申請核發許可執照，申請人得檢具不可歸責於申請人之事由之證明文件於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延長期限每次不得逾六個月。第一項、第二項或延展期限屆滿，未辦理延展者，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷原籌建核准。加油站之用地屬經變更編定為特定目的事業用地者，直轄市、縣（市）主管機關撤銷籌建核准後，應通知地政機關，依非都市土地使用管制規則辦理」。
三、本件原告於八十一年間向宜蘭縣南澳鄉公所申請於○○鄉○○段第四六二之一、四六三之四、四六四之一地號等三筆原住民保留地，籌設加油站，經南澳鄉公所核轉，被告以八十二年二月十日八二府建都字第一一○六八號函核准原告之申請，並指示南澳鄉公所辦理及簽訂投資契約。原告另向經濟部申請核准設置南澳加油站，經經濟部八十二年六月一日經（八二）能第八五五五九號函復：「……二、本案於本（八十二）年五月二十四日經本部能源委員會加油站管理第十四次委員會議議決原則同意籌建。三、貴站基地係屬山胞保留地，請依臺灣省政府民政廳八十一年四月二十二日八二民胞字第一七六三三號函示，依『山胞保留地開發管理辦法』第二十三條、第二十四條規定辦理租（使）用土地（該函諒達）。並按『加油站管理規則』第十三條規定期限完成各項營運設備，檢具有關文件（包含臺灣省政府民政廳同意函）向本部能源委員會申請核發許可執照」等語，其後原告多次申請延展籌建期限，最後一次經前臺灣省政府建設廳於八十八年六月十五日以八八府建五字第一五五○三○號函，略以：「茲同意展延期限至八十九年一月一日，務請於期限內完成加油站之籌建，並向本府申請核發加油站經營許可執照，逾期本案之籌建核准自動失效」等語，後因臺灣省政府功能業務與組織調整，將上開延期籌建權責移由被告職掌，原告再於八十八年十二月十四日向被告申請展延籌設期限，被告於八十九年四月七日以八九府旅商字第○三二○四六號函，否准其展延籌建期限之申請等情，為兩造所不爭執，並有被告八十二年二月十日八二府建都字第一一○六八號函、經濟部八十二年六月一日經（八二）能第八五五五九號函及前臺灣省政府建設廳八十八年六月十五日八八府建五字第一五五○三○號函等影本為據。
四、查，原告之代表人甲○○及總經理李三源二人為取得系爭四六三之四號土地之土地使用同意書等情，涉嫌對於依據法令從事公務之人員即當時之南澳鄉鄉長白天斌（業經法院判處有期徒刑十年，褫奪公權六年確定）及南澳鄉公所技士兼財經課代理課長漢志祥（業經臺灣高等法院判處有期徒刑五年，褫奪公權三年，目前仍上訴中）二人，關於違背職務之行為，交付賄賂，經臺灣高等法院分別判處有期徒刑二年，均褫奪公權二年，此有該院九十一年度重上更㈣第一六一號判決書影本足稽。原告代表人既以賄賂方式取得申請籌建加油站之系爭四六三之四號土地之「土地使用同意書」，並據以申請設立加油站，足見原告係以不正當方法取得被告核准其在系爭三筆地上設立加油站之處分，則其所取得之授與利益之行政處分已不值得保護。
五、復按，原告原申請興建加油站領有被告核發之八十二年七月二十二日八二建管字第四九八七號建造執照，嗣因基地部分使用前臺灣省所有、省政府民政廳管理○○○鄉○○段第四六三之四號土地，原告申請時僅由南澳鄉公所出具土地使用同意書，與建築法第三十條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利証明文件、工程圖樣及說明書」不符，經被告所屬建設局於八十二年十月二十二日以八二建管字第三○一七號函撤銷原核發之建造執照，原告對該處分並未不服而告確定，此亦有被告所屬建設局八十二年十月二十二日八二建管字第三○一七號函影本乙紙在卷為憑，並為原告所不否認。上開原告之建造執照既經被告撤銷並已確定，因行政處分一經確定即發生存續力及確認之效力，原告不得再為爭執，且原告嗣後如再以同一事實即以系爭四六三之四號土地之「土地使用同意書」申請建造執照，被告亦不可能核准。本件原告申請展延籌建期限，應以不可歸責於原告之事由，致未能於指定期限內完成加油站之籌建，然依上開說明，原告未能於指定期限內完成加油站之籌建係有可歸責於原告之事由，原告申請展延籌建期限自不能准許。
六、又查，原告向法院起訴後，即發生訴訟繫屬，因而使法院與兩造當事人間發生訴訟關係。原告之訴未備訴訟成立要件者，法院固不得為本案之辯論及裁判；如已具備訴訟成立要件，原告欲受利己之本案判決，仍須具備權利保護要件，始有請求法院為利己判決之權利。查本件原告申請租用宜蘭縣○○鄉○○段四六二之一、四六三之四、四六四之一地號等三筆原住民保留地設置南澳加油站，經被告及經濟部准予籌建後，前經多次申請延展籌建期限，均經獲准，固已如前述，惟因四六三之四地號土地屬於公有原住民保留地，依申請當時「山胞保留地開發管理辦法」第五條規定：「山胞保留地……，其所有權人欄登記為中華民國，管理機關為省（市）政府民政廳。」南澳鄉公所既非該筆保留地之所有權人，亦非管理機關，自無權就該筆保留地為處分或其他管理行為，詎南澳鄉公所竟出具該筆土地之使用同意書予原告，南澳鄉公所之此行政行為顯有瑕疵，因此，原告於八十八年十二月二十三日再向被告申請展延籌建期限時，被告於八十九年三月十日以八九府建工字第○二四八八五號函請宜蘭縣南澳鄉公所表示意見，南澳鄉公所於八十九年三月二十七日以八九鄉財字第二二三八號函復，即謂：「上開土地於八十二年間，原告依『興建辦法』申請投資並擬於上開土地興建加油站，惟依內政部八十四年十一月七日函示：『民間企業欲租用原住民保留地設置加油站並無原住民保留地開發辦法第二十三條第一項規定適用之規定』。又因本案本所處理時未查相關法令，並逕為自行核發同意書及訂立投資契約書，顯有違失且破壞政府形象，本案為避免造成行政困擾，亦依臺灣宜蘭地方法院八十三年度第二一七號判決收回列管土地，並完成耕作權之塗銷登記，該公司（即原告）目前並無該土地使用權利，本所基於職權亦不同意承租辦理」等語，此有該函影本可稽。而依行政院八十九年二月十六日台八十九內字第○四五八九號函修正發布施行之「原住民保留地開發管理辦法」第六條第一項第四款規定：「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：……。四、申請租用原住民保留地之審查事項。」又「為促進原住民保留地……加油站、……之開發……，優先輔導原住民開發或興辦。原住民為前項開發或興辦，申請租用原住民保留地時，應檢具開發或興辦計畫圖說，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會審查通過，層報行政院原住民委員會核准後租用，並俟取得目的事業主管機關核准開發或興辦文件後，租用原住民保留地。公、民營企業…………申請承租開發或興辦，應由鄉（鎮、市、區）公所先公告三十日，公告期滿無原住民申請時，始得依前二項規定辦理」同辦法第二十四條第一、二、四項亦有明文。因南澳鄉公所既已表明「不同意承租辦理」，亦即原告於申請租用原住民保留地時，該公所之原住民保留地土地權利審查委員會審查時將不會通過，因此，退一步言之，縱被告同意原告展延籌建期限之申請，原告仍無法租用系爭土地以興建加油站，足見，原告提起本件訴訟，仍不能達到訴訟之目的。
七、綜上所述，被告對於原告八十八年十二月十四日申請展延籌設加油站之期限案，以八十九年四月七日八九府旅商字第○三二○四六號函予以否准，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告訴請撤銷並請求被告應自判決確定時起，准予展延六個月，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日
書記官 蕭純純