臺北高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第一七號
原 告 甲○○原 告 乙○○訴訟代理人 吳啟孝律師複代理人 陳家淳律師複代理人 謝政曄被 告 內政部代 表 人 丙○○部長）訴訟代理人 辛○○
己○
參 加 人 花蓮縣政府代 表 人 丁○○縣長）訴訟代理人 戊○○
庚○○右當事人間因有關土地登記事務事件，提起行政訴訟，經本院於九十年十一月二十二日九十年度訴字第二五○號裁定駁回原告之訴，原告提起抗告，經最高行政法院以九十二年度裁字第一四九號裁定發回本院更為審理，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
第一審及更審前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣參加人花蓮縣政府為辦理都市計畫公共設施保留地花蓮市「文小四」校舍工程，依照土地法第二百二十四條及同法施行法第五十條相關規定擬具徵收計畫書，並依據都市計畫法第四十八條及土地法第二百零八條第七款規定，報經臺灣省政府七九府地二字第一四二八○五號函核准徵收（省政府徵收業務由內政部承受）原告等所有花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號及持分二分之一所有三八七五、三八七六地號三筆土地，並附帶徵收其地上物，參加人即依據土地法第二百二十七條及同法施行法第五十五條之規定，以七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告徵收（公告期間自七十九年五月十日起至七十九年六月九日止）。嗣原告甲○○等二人主張上開徵收有失效原因，迭經一再訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院九十年度訴字第二五○號為「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」之裁定，原告不服，提起抗告，經最高行政法院將原裁定廢棄，遂發回本院更為審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、確認被告所承受臺灣省政府七十九年四月六日七九府地二字第一四二八○五號函（由參加人七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號函公告徵收土地及一併徵收土地改良物），就原告甲○○所有花蓮市○○段○○○○○號及原告乙○○所有花蓮市○○段○○○○○號、三八七六地號之持分二分之一之土地及附帶徵收地上改良物（即原告甲○○所有建號六○八四號，門牌號花蓮市○○路○○○巷○○號；及原告乙○○共有之門牌號花蓮市○○路○○○巷○弄○號）所形成之一併徵收法律關係，自七十九年六月二十五日起因徵收失效而不存在。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：
㈠、按土地法第二百三十三條規定、司法院釋字第一一○號解釋意旨，違反土地法第二百三十三條之法律效果，依實務之見解，係徵收案失其效力。次按行政訴訟法第六條第一項規定可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類。按「失效」係指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向事件發生後之將來喪失效力，與「無效」係溯及法律行為作成之時不生效力者不同。所以從文義解釋而論，確認行政處分失效與上述確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟種類，均係就事件發生後之將來喪失效力之事項，請求法院為確認判斷相同，自可包括在上述第二類之確認訴訟種類中。是以關於違反土地法第二百三十三條規定之行政處分失效與否之爭議，人民可依行政訴訟法第六條第一項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。又「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。．．」為行政訴訟法第一百十一條第一項及第三項第二款所規定。行政訴訟法第一百十一條第三項第四款，應提起確認訴訟誤為提起撤銷訴訟者，原告所為訴之變更應予准許。查本件原告起訴時雖係聲明「撤銷訴訟」，惟經本院闡明訴訟標的法律關係後，認本件訴訟乃應提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」，爰依前開法條變更聲明。又前開聲明漏列附帶徵收部分，爰擴張如訴之聲明。本件訴之聲明變更，無礙被告之防禦及訴訟程序之進行。
乙、實體部分：
㈠、按憲法第十五條規定，人民之財產權應予保障。此一規定旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，惟應給予合理之補償。此項補償乃係因財產徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，為減少財產所有人之損害，更應儘速發給，方符憲法上開保障人民財產權之意旨（司法院釋字第四○○號、第四二五號解釋參照）。準此，土地法第二百三十三條前段規定，及釋字第一一○號解釋意旨，依標準地價評議委員會評定之補償費額亦應於前開土地法第二百三十三條之十五日期限內發放，且所謂發放「補償費額」，自係指法定之數額。此項期間雖或因對徵收補償有異議，經該管地政機關提交評定或評議而得展延，惟補償費額一經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交，以轉發應受補償人，其期限亦不得超過土地法第二百三十三條規定之十五日（司法院院字第二七○四號、釋字第一一○號、第五一六號解釋參照）。次按平均地權條例第十條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價．．．。」又同條例施行細則第六條規定：「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言。．．．」。上述徵收程序之嚴格要求，乃在貫徹國家因增進公共利益為公用徵收時，亦應兼顧確保人民財產權益之憲法意旨（司法院釋字第四○九號解釋意旨參照）。是本件之徵收補償費發放，最遲應於公告期滿後（七十九年六月九日）十五日內發放完畢，亦即，必須於七十九年六月二十五日前發放完竣：
１、行為時土地法第二百三十三條固有應於公告期滿後十五日內發給之規定，惟關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，依行政法院向來之見解，應以
⑴、需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，及⑵、主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。經查，參加人稱「．．．通知於七十九年六月二十二日在花蓮市公所辦理第一次發放各項徵收補償費，．．．，但當時一般郵件如有無法投遞或不能送達情事者，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理，經查本府並未接獲郵政單位退回發放補償通知原告二人之函件（即七九府地用字第五○一二七號函）故上開函文應業已送達原告二人，惟原告二人當時並未前往辦理領取徵收補償。」云云。惟參加人於本件受領徵收補償費之通知，雖泛言係以大宗掛號付郵送達，惟參加人迄未提出原告等曾列名於大宗掛號郵寄之付郵證明文件，遑論其稱未將送達證書附卷存查。參加人亦於書狀自承其郵寄方式並無檔案，又辯稱如有無法投遞或不能送達情事者，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理，惟倘如參加人作業疏失，根本未曾付郵，則焉有所謂「無法投遞或不能送達情事者，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理」之可能，參加人所辯並無法證明其曾將請求受領徵收補償費之意思表示通知送達。
２、至於參加人辯稱，本件係於七十九年六月二十二日（公告期滿十五日內）在花蓮市公所辦理第一次發放各項徵收補償費，併以發放當日到場領取補償費業主切結書影本為證，亦即，參加人係以其他業主，有照章領取之事實，推論原告應有收受通知，然而其他受領人是否受領徵收補償費，與參加人是否通知原告等受領通知補償費，本應係屬二事，論理上非可必然推論，參加人所辯，有違論理法則。
３、本件參加人以七十九年五月九日府地用字第三八三一六號公告徵收原告等所有花蓮市○○段三八四六、三八七五、三八七六地號土地，本件系爭土地改良物與土地徵收公告同一即七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告，其後就系爭土地改良物之補公告並不合法，自不生公告之效力，則依司法院釋字第一一○號解釋意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力。則公告期間自七十九年五月十日起至七十九年六月九日止，再加十五日為七十九年六月二十四日之應發給徵收補償費完竣日，則參加人並未將徵收補償費發給原告，則本件徵收應自翌日即七十九年六月二十五日失其效力，兩造之一併徵收關係自該日起即不存在。
㈡、又土地法第二百三十七條規定：「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」，本件原告無前開法條所規定之拒絕受領或不能受領，亦無所在不明情事，詎料參加人不加查證，竟漏未通知原告前往領取徵收補償款，且遽以將前開徵收補償款項提存，此舉不惟嚴重違反補償款之發放程序，且對人民之財產權益，益生有嚴重之侵害。
㈢、況系爭土地，宣告徵收失效後，需用土地人若有利用系爭土地之必要，仍得以協議價購、共同開發或其他方式取得土地。參加人亦稱，關於林森段三八七六地號一筆（原為原告乙○○持有），因都市計畫目前已變更為住宅區並報准撤銷徵收，目前辦理撤銷徵收作業。惟尚未辦理完成，是本件仍有宣告徵收關係不存在之必要。又系爭土地並未實際利用，此可參諸原告所提之照片，經查系爭土地上雖蓋有學校，惟因原告等所有土地係在學校主體建築之外，且學校迄今建校多年仍未見招生使用，顯係浪費，原告所提之確認法律關係不存在之訴，並無礙公益，應可准許。
㈣、復按行為時土地法第二百二十四條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」經查，需用土地人即參加人轉經被告七十九年四月六日七九府地二字第一四二八○五號函，係核准徵收原告甲○○所有花蓮市○○段○○○○○號及原告乙○○持分二分之一所有花蓮市○○段○○○○○號、三八七六地號之土地及附帶徵收地上改良物，此為被告於答辯狀所自承，並有核准函附卷可稽；另參加人奉上開核准徵收函，亦於七十九年五月九日以七九府地用字第三八三一六號函公告徵收土地及一併徵收土地改良物通知原告，主旨亦載明：徵收系爭土地及一併徵收其土地改良物等語，足見本件徵收案之核准徵收及公告之範圍均包括系爭土地改良物。復按現行實務見解雖認就地上改良物並無與土地同時徵收之必要，土地改良物之一併徵收，亦為另一徵收處分，惟本件徵收案既經參加人就土地改良物一併徵收與土地徵收同一徵收案為之，並經被告核准，自更符合一併徵收之立法本意，於法尚無不合。且被告與參加人所為答辯，亦肯認核准一併徵收土地改良物，是以被告核准之本件徵收案係包括土地徵收及一併徵收之土地改良物，應無疑義。
㈤、按行為時土地法第二百二十七條第一項規定：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。」系爭土地之徵收核准機關，依行為時土地法之規定，應為被告，而參加人僅係辦理土地徵收規劃與補償事務時之執行機關而已，土地法之相關規定並未賦予執行機關即參加人有分次公告之權利。且上開法條文字係地政機關接到通知核准徵收土地案時，「應即公告」，顯並無賦予執行機關分次公告之權利。而本件被告核准之本件徵收案，係包括土地徵收及一併徵收之土地改良物，故核准徵收處分之生效時點應以公告日期（即七十九年四月六日府地二字第一四二八○五號函）為準，則被告參加人殊無分次公告，變相延長應於十五日內發放徵收補償費之法定期間。是以本件系爭土地改良物之一併徵收公告，應即係上開與土地徵收同一之七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告，而非嗣後之七十九年九月二十四日以七九府地用字第八三七六三號、七十九年十月二十六日以七九府地用字第九二九四七號、及八十年一月十五日八十府地用字第五○八四號函三次公告。
㈥、本件參加人稱，曾多次至現場會同勘測清點土地改良物，因座落花蓮市○○街○○○巷○○號原告甲○○之建築改良物大門反鎖，均未出面配合會同房屋內裝部分估價云云，姑且不論，原告對於被告所稱之查估均未獲通知，且依需用地人（即參加人所屬教育局）並未就系爭土地改良物使用狀況作詳細之調查，即轉呈參加人，而參加人亦因而向被告申請徵收公告，於法即有未合。準此，參加人於七十九年九月二十四日以七九府地用字第八三七六三號、七十九年十月二十六日以七九府地用字第九二九四七號、及八十年一月十五日八十府地用字第五○八四號函逕以原告至實地會勘認證估算補償明細即複估土地改良物補償金額，顯見其所為公告乃於土地改良物使用狀況不明確所為，併有未合。本件參加人遲至七十九年十一月及八十年三月後始完成估算補償費列造印領清冊而於八十年三月二十五日以八十府地用字第二九一二一號函通知參加人需地單位（教育局）依該冊列補償款撥入臺灣土地銀行花蓮分行辦單發放。此外從系爭土地係十數年後始為公告使用，亦顯見系爭土地之徵收並無急迫性，是否有徵收之必要性，屬殊可疑。
二、被告主張之理由：
㈠、查「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。．．．」為行為時土地法第二百三十三條所明定。本案參加人為辦理都市計畫公共設施保留地花蓮市「文小四」校舍工程，依照土地法第二百二十四條及同法施行法第五十條相關規定擬具徵收計畫書，並依據都市計畫法第四十八條及土地法第二百零八條第七款規定，報經臺灣省政府七九府地二字第一四二八○五號函核准徵收原告等所有花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號及持分二分之一所有三八七五、三八七六地號三筆土地，並附帶徵收其地上物，參加人即依據土地法第二百二十七條及同法施行法第五十五條之規定，以七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告徵收（公告期間自七十九年五月十日起至七十九年六月九日止）。公告期滿後依據土地法第二百三十三條規定，以七十九年六月十四日七九地用字第五○一二七號函，依土地登記簿記載土地所有權人之住址，即公告徵收清冊內所載原告二人住址，將補償費於七十九年六月二十一日撥入臺灣土地銀行花蓮分行，並於七十九年六月二十二日（公告期滿十五日內）在花蓮市公所辦理第一次發放各項徵收補償費，補償費發放通知該府係以大宗文件郵寄，參加人並未接獲郵政單位退回發放補償通知原告二人之函件，故上開通知函文應已送達原告等二人，惟原告等當時並未前往辦理領取徵收補償費。七十九年十月十六日參加人再以七九府地用字第九○九五二號函通知原告領取補償費，原告甲○○之妻楊德子確實代為簽收掛號通知，惟原告仍未依限辦理領取徵收土地及土地改良物補償費，參加人乃依據土地法第二百三十七條第一項第一款「應受補償人拒絕受領或不能受領者」之規定，於八十年十一月二十九日存入臺灣花蓮地方法院提存所保管，並辦理徵收土地所有權移轉登記。
㈡、次查本案花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號及同段三八七五、三八七六地號內兩棟建築改良物及其農作改良物，係參加人依七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告徵收土地當時附帶徵收之地上物，且該公告徵收計畫書內徵收土地使用清冊，已查明其使用情形為建築物。原告甲○○被徵收建物門牌：花蓮市○○路○○○巷○○號，參加人查估相關作業單位於進行現場勘查估價時，因屢次通知原告甲○○前往住處辦理查估，均未獲其配合現場認證，故查估人員無法進入屋內查估內裝部分，並有拒查不配合紀錄，致無法通知原告甲○○其土地改良物補償金額，應不能歸責於徵收作業執行機關。嗣經參加人完成複勘土地改良物估價，於八十年一月十五日以七九府地用字第五○八四號函將估價結果通知原告甲○○，並於八十年三月二十五日以八十府地用字第二九一二一號函列冊通知臺灣土地銀行花蓮分行辦理代為發放，八十年四月二十五日已由原告甲○○之妻楊德子代為領取土地改良物補償費；而原告乙○○之建築改良物及農作改良物之補償費部分，參加人於七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函通知，亦未於期限內領取，八十年十一月二十九日依土地法第二百三十七條第一項第一款規定，存入臺灣花蓮地方法院提存所保管，完成土地及地上物附帶徵收作業。參加人既已依法完成徵收作業程序，應無徵收無效。另系爭林森段三八七六地號土地（原乙○○所有），因都市計畫目前已變更為住宅區，並報准辦理公告撤銷徵收及後續作業。
㈢、按司法院院字第二七○四號解釋：需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案從此失其效力，所稱該「失其效力」係指需用土地人未依土地法第二百三十三條所規定十五日之期限內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形，本案徵收補償費已依規定於公告期滿後十五日內辦理發放，並有業主於當日領取補償費之證明。復參照改制前行政法院七十九年度判字第一八九五號判決意旨略以：「．．．依法徵收私有土地．．．於其依法定程序公告即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件，縱該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其得訴願之期間之問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必然之關聯。」因此原告訴稱未接獲參加人通知發放乙節，並非事實，縱令屬實，亦尚非達於重大明顯瑕疵程度，參加人徵收補償作業既已依法完成公告徵收及補償，自無原告訴求徵收無效事由。綜上論結，本案原告之訴為無理由。
三、參加人主張之理由：
㈠、查參加人於七十九年為辦理都市計畫公共設施保留地花蓮市「文小四」校舍工程用地取得，依照土地法第二百二十四條及同法施行法第五十條相關規定擬具徵收計畫書，並依據都市計畫法第四十八條及土地法第二百零八條第七款規定，經報奉臺灣省政府以七十九年四月六日府地二字第一四二八○五號函核准徵收原告等所有花蓮市○○段○○○○○號及持分（二分之一）所有三八七五、三八七六地號等三筆土地，並附帶徵收其地上物，參加人隨即依據土地法第二百二十七條及同法施行法第五十五條之規定，以七九府地用字第三八三一六號公告徵收。公告期滿後依據土地法第二百三十三條之規定，於七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函，依土地登記簿記載土地所有權人之址，即公告徵收清冊內所載原告等二人住址，通知於七十九年六月二十二日（公告期滿十五日內）在花蓮市公所辦理第一次發放各項徵收補償費，該補償費發放通知參加人係以大宗文件郵寄，郵寄方式檔案雖無紀錄，惟當時一般郵件如有無法投遞或不能送達情事者，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理，經查參加人並未接獲郵政單位退回發放補償通知原告等之函件（即七九府地用字第五○一二七號函）故上開函文應業已送達原告等，惟原告等當時並未前往辦理領取徵收補償。七十九年十月十六日參加人再以七九府地用字第九○九五二號函通知原告等辦理領取補償費，原告甲○○之妻楊德子確實代為簽收掛號通知，惟原告等仍未依限辦理領取徵收土地地價及土地改良物補償費，參加人乃依據土地法第二百三十七條第一項第一款「應受補償人拒絕受領或不能受領者」之規定，於八十年十一月二十九日，存入臺灣花蓮地方法院提存所保管，並辦理徵收土地所有權移轉登記完成徵收作業程序。
㈡、次查本件花蓮市○○段○○○○○號及同段三八七五、三八七六地號內兩棟建築改良物及其農作改良物，係參加人依七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告徵收土地當時之核准事項附帶徵收，且該公告徵收計畫書內徵收土地使用清冊，已查明其使用情形為建築物。原告甲○○被徵收建物門牌：花蓮市○○路○○○巷○○號，參加人查估相關作業單位於進行現場勘查估價時，因屢次通知原告甲○○前往住處辦理查估均未獲其配合現場認證，故查估人員無法進入屋內查估內裝部分，並有拒查不配合之紀錄，致使本案無法通知原告甲○○其土地改良物補償金額，應不能歸責於徵收作業執行機關。參加人於七十九年十月二十六日再以七九府地用字第九二九四七號函，通知原告甲○○於七十九年十一月八日於實地會勘，經完成複勘土地改良物估價後，於八十年一月十五日以七九府地用字第五○八四號函將估價結果通知原告甲○○，再經查估單位複算估定後，於八十年三月二十五日以八十府地用字第二九一二一號函列冊通知臺灣土地銀行花蓮分行辦理代為發放，八十年四月二十五日已由原告甲○○之妻楊德子代為領取土地改良物補償費；而原告乙○○持有之土地、建築改良物（原建物門牌：花蓮市○○路○○○巷○弄○號）及農作改良物之補償費部分，經參加人於七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函通知亦未於期限內領取，乃於八十年十一月二十九日依土地法第二百三十七條第一項第一款規定，存入臺灣花蓮地方法院提存所保管（八十年度存字第五八五號），完成原告等土地及地上物附帶徵收作業。（有關提存之補償款原告二人已分別於九十年十一月向臺灣花蓮地方法院提存所申請於九十年十一月間取回）本件原告二人既自領取相關補償費後，迄今十三年間並無提出有關異議，參加人既已依法完成徵收作業程序，應無所謂徵收處分無效事實。案列林森段三八七六地號一筆（原為原告乙○○持有），因都市計畫目前已變更為住宅區並報准撤銷徵收，參加人續辦撤銷徵收作業中。
㈢、按司法院院字第二七○四號解釋意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案從此失其效力，該「失其效力」係指需用土地人未依土地法第二百三十三條所規定十五日之期限內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人情形，本案徵收補償費已依規定於公告期滿後十五日內（七十九年六月二十二日）辦理發放，並有業主於當日領取補償費之證明。再參照改制前行政法院七十九年度判字第一八九五號判決要旨判斷，本件訴稱未接獲參加人通知發放乙節並非事實，縱令屬實，亦尚非達於重大明顯瑕疵程度，參加人徵收補償作業既已依法完成公告徵收及補償，自無原告等二人訴求徵收無效之事由。綜上所述，本件辦理過程均合於有關法令規定，並無違法或不當之處，該處分亦經臺灣省政府八十七年三月十二日八七府訴二字第一四八二二四號訴願決定、被告八十九年四月二十七日台（八九）內訴字第八九○三○六七號訴願決定及行政院八十九年十一月十三日台八九訴字第三二三一八號再訴願決定予以維持。
㈣、案列之土地及其土地改良物之徵收，係依據都市計畫法第四十八條規定及行政院七十七年四月四日第二○七七次院令通過「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」辦理徵收計畫取得之公共設施保留地。參照本院九十三年六月十八日九十二年度第四一號判決案例論證，本徵收案件，在當時應屬「大量行政」事務，該核准徵收公告之計畫書土地使用清冊內已載明為建地使用，因其徵收土地改良物前置調查估價作業過程繁複數量龐雜，而部分土地改良物於（公告前）進行實地補償估價作業時，所有權人均未出面，未能配合相關作業單位對其查勘估價結果予以認證，以致配合之查估專業單位及委外機構之估價結果，未能趕上與徵收土地地價補償列冊同時辦理發放作業，原告所稱漏列附帶徵收與事實不符。又參照最高行政法院七十五年判字第一五二七號裁判案例略稱：「．．．業經被告機關依法公告徵收，縱令漏未於公告徵收前完成查估補償，亦不影響徵收之效力．．．」，故本件參加人既已依法完成土地徵收公告並於法定期限內（即七十九年六月二十二日）辦理發放補償及提存法院，因其土地改良物部分，係屬附帶徵收，從未於公告徵收前完成查估補償，應不致影響該土地徵收之效力。（本案應領之補償費及提存補償款原告等均已領取並申請法院取回）
㈤、土地法第二百三十三條於三十五年修正為「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之」與十九年規定要求「發給完竣」並不相同，換言之，徵收補償機關如確實於公告期滿後十五日內發給補償地價，即已符合土地法第二百三十三條規定，法律並未要求必須於公告完畢後十五日內將補償地價及其他補償費額發給完竣。再參照高雄高等行政法院九十三年四月三十日九十二年度訴字第一一六九號判決理由略以：「．．．依據行為時土地法第二百三十四條規定，市、縣地政機關需待補償費發給完竣，始得令土地所有權人或使用人遷移，故延後發給補償費，原地上物所有權人反可得繼續使用之利益；」本案土地改良物因配合原告等出面查估之時間而延後完成及發給補償費，原告等反可得繼續使用之利益，況且地上物之徵收相對於土地徵收係屬附帶徵收，而本件之土地徵收補償費，並無遲延發給情事，是屬附帶徵收之地上物補償費雖未於法定十五日期間內發給，對此地上物所有人亦無造成任何損害。綜上所述，本件工程用地，參加人既已依法公告徵收土地及附帶徵收其土地改良物，並於法定期限內完成土地及土地改良物補償費發放與土地所有權移轉登記為花蓮縣所有（參加人管理），完成法定徵收程序，不致影響土地徵收及附帶徵收土地改良物之效力，原告聲明附帶徵收土地改良物一併失效顯無理由，原告之訴應予駁回。
理 由
甲、程序方面：
一、按土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」又司法院釋字第一一○號解釋：「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」違反土地法第二百三十三條之法律效果，依實務之見解，係徵收案失其效力。次按行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類。按「失效」係指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向事件發生後之將來喪失效力，與「無效」係溯及法律行為作成之時不生效力者不同。所以從文義解釋而論，確認行政處分失效與上述確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟種類，均係就事件發生後之將來喪失效力之事項，請求法院為確認判斷相同，自可包括在上述確認公法上法律關係成立或不成立之確認訴訟種類中是以關於違反土地法第二百三十三條規定之行政處分失效與否之爭議，人民可依行政訴訟法第六條第一項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。詳言之，提出「確認行政處分失效」訴訟者，應解為提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。經查，本件原告起訴之事實及訴之聲明不明暸完足，經本院行使闡明，經原告更正如訴之聲明。又確認法律關係不存在之訴，並無前置程序之規定，是本件原告先前之一、再訴願決定書是否合法等事項，即無再予審究之必要，先予敘明。
二、又系爭原為原告乙○○共有花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號一筆，雖因都市計畫目前已變更為住宅區並報准撤銷徵收，由參加人續辦撤銷徵收作業，此有參加人九十三五月二十四日府地用字第○九三○○七一四二五二號函及同日第00000000000號公告可稽，惟按撤銷徵收係由土地徵收核准機關，於一定要件，將原為合法之徵收行政處分，嗣後除去其效力之處分，其性質應屬行政機關對合法行政處分之廢止，本件行政訴訟原告係主張系爭土地之徵收自發放補償費期限之日起失效，是本件上開撤銷徵收部分之土地仍有確認徵收關係不存在之權利保護必要，應為實體審究，附此敘明。
乙、實體方面：
壹、參加人花蓮縣政府為辦理都市計畫公共設施保留地花蓮市「文小四」校舍工程，依照土地法第二百二十四條及同法施行法第五十條相關規定擬具徵收計畫書，並依據都市計畫法第四十八條及土地法第二百零八條第七款規定，報經臺灣省政府七九府地二字第一四二八○五號函核准徵收原告等所有花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號及持分二分之一所有三八七五、三八七六地號三筆土地，並附帶徵收其地上物（詳如原告訴之聲明所列），參加人即依據土地法第二百二十七條及同法施行法第五十五條之規定，以七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告徵收（公告期間自七十九年五月十日起至七十九年六月九日止）。
貳、原告起訴意旨略謂：本件原告無拒絕受領或不能受領，亦無所在不明情事，詎料參加人不加查證，漏未通知原告前往領取徵收補償款，遽以將前開徵收補償款項提存，不僅違反補償款之發放程序，且對人民之財產權益，產生嚴重之侵害。需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力。本案參加人並未將徵收補償費發給原告，則本件徵收應自翌日即七十九年六月二十五日失其效力，兩造之一併徵收關係自該日起即不存在，爰提起確認之訴如訴之聲明。
參、本件兩造爭執要點在於：徵收補償費是否未於十五日內發給，致徵收案已失其效力？以下就參加人繳交及發放徵收補償費之程序，分兩部分述之：
㈠、關於原告甲○○所有花蓮市○○段○○○○○號及原告乙○○所有花蓮市○○段○○○○○號、三八七六地號之持分二分之一之土地及附帶徵收地上改良物（原告乙○○共有之門牌號花蓮市○○路○○○巷○弄○號）部分；（即原告訴之聲明中「原告甲○○所有建號六○八四號，門牌號花蓮市○○路○○○巷○○號」以外之部分）：
１、按本件徵收時土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後十五日內發給之。」又司法院釋字第一一○號解釋：「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期限。」是以關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以（１）需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關及（２）主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。
２、經查，原告甲○○所有花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號及乙○○共有應有部分二分之一之三八七五、三八七六地號三筆土地部分：參加人於上開公告期滿後依據土地法第二百三十三條規定，以七十九年六月十四日七九地用字第五○一二七號函，通知各原所有權人，並於七十九年六月二十二日（公告期滿十五日內）在花蓮市公所辦理第一次發放各項徵收補償費，此有上開公文可稽，參加人並將補償費於七十九年六月二十一日撥入臺灣土地銀行花蓮分行，亦有存款送款單影本附於本院九十三年六月八日準備程序筆錄後可查。
３、原告乙○○共有上開之土地之建築改良物（即原建物門牌：花蓮市○○路○○○巷○弄○號）及農作改良物之補償費部分，亦經參加人於七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函通知亦未於期限內領取，此亦有上開函可稽。
４、原告雖否認曾收受參加人之七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函，而參加人確亦無從提出上開函之送達證書，惟送達證明文件僅係送達之證據方法，並非謂未能將送達證書附卷即未完成送達，行政法院仍得依其他證據，以認定送達行為之完成，且縱領取補償費之通知於公告期限內未能送達，但嗣後補行送達，只要需用土地人業於期限內繳交直轄市或縣（市）主管機關及領款人業已處於隨時可領款之況態，亦應屬合於規定。
５、經查：上開補償費發放通知參加人係以大宗文件郵寄，郵寄方式檔案雖無紀錄，惟當時一般郵件如有無法投遞或不能送達情事者，郵政單位均會將原因查註於郵件封面退回寄件人處理，經查參加人並未接獲郵政單位退回發放補償通知原告等之函件（即七九府地用字第五○一二七號函）故上開七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函應已送達原告等。況同時被徵收之原土地所有權人有多人業已具領，亦有其他被徵收土地所有權人之切結書及補償清冊可查，是以參加人應確有依土地登記簿記載土地所有權人之住址，即公告徵收清冊內所載原告二人住址送達通知之事實。退萬步言，縱上開七十九年六月十四日以七九府地用字第五○一二七號函因故未能送達達到原告，但七十九年十月十六日參加人再以七九府地用字第九○九五二號函通知原告二人領取補償費，原告甲○○之妻楊德子及乙○○之弟確實代為簽收掛號通知，亦有送達回執附於本院卷可按（參加人所提附件三），是本件上開部分之徵收補償費應認已履行公告期滿十五日內發給之程序。
６、玆因原告等當時並未前往辦理領取徵收補償，參加人乃依據土地法第二百三十七條第一項第一款「應受補償人拒絕受領或不能受領者」之規定，於八十年十一月二十九日存入臺灣花蓮地方法院提存所保管，（八十年度存字第五八一、五八五號），完成原告等土地及地上物附帶徵收作業。並辦理徵收土地所有權移轉登記。原告主張上開部分未經送達領款通知書，且提存不合法云云，殊不可採。是上開部分，自無徵收失效之情事。
㈡、「原告甲○○所有建號六○八四號，門牌號花蓮市○○路○○○巷○○號」部分：
１、按司法院釋字第五一六號解釋闡釋：「．．．土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後十五日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七０四號、釋字第一一０號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。．．．。」
２、經查本件原告甲○○被徵收建物門牌：花蓮市○○路○○○巷○○號建築物部分，固亦屬上開臺灣省政府七九府地二字第一四二八○五號函核准徵收處分及參七十九年五月九日七九府地用字第三八三一六號公告徵收土地之一併徵收標的。但依該公告徵收計畫書內徵收土地使用清冊，僅查明其使用情形為建築物，並未進行查估程序。嗣參加人查估相關作業單位於進行現場勘查估價，參加人於七十九年十月二十六日再以七九府地用字第九二九四七號函，通知原告甲○○於七十九年十一月八日於實地會勘，經完成複勘土地改良物估價後，於八十年一月十五日以七九府地用字第五○八四號函將估價結果通知原告甲○○，再經查估單位複算估定（上開函件僅係通知函，並非公告，原告訴之聲明及理由均誤認係公告，應係有誤），原告方於八十年三月二十五日以八十府地用字第二九一二一號函列冊通知臺灣土地銀行花蓮分行辦理代為發放，以上均有上開函及現場查估表為證，堪認為實，則依上開時程，不論如參加人所主張：因屢次通知原告甲○○前往住處辦理查估均未獲其配合現場認證，故查估人員無法進入屋內查估內裝部分，並有拒查不配合之紀錄，致使本案無法通知原告甲○○其土地改良物補償金額，應不能歸責於徵收作業執行機關云云，是否屬實，依司法院釋字第五一六號解釋，就本件地上物補償費發給之過程，可知，係爭土地徵收案，其地上物補償費固然確有未依土地法第二百三十三條規定之十五日期限發給情事。
３、惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，．．．。」行政程序法第八條定有明文，另民法第一百四十八條第二項亦規定：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」此即我國法制關於誠信原則之規定；上述關於誠信原則之規定雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依據改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。所謂「權利失效」，則係源自公法誠實信用原則之制度，其係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同，並非一定（陳敏著行政法總論第二版第二五七至二五八頁）。
４、經查，本件土地改良物補償費業於八十年四月二十五日已由原告甲○○之妻楊德子代為領取，有補償清冊附卷可稽（參加人所提附件四），是原告甲○○此一領取補償費之行為，足以使參加人即需用土地人相信原告甲○○已不再行使主張徵收失效之權利。
５、再查原告就系爭地上物徵收補償費未按時發給一事，雖在行政訴訟法新制於八十九年七月一日實施前，但仍得循訴願法及修正前行政訴訟法規定提起訴願、撤銷訴訟尋求救濟，原告遲至八十二年九月十日提出訴願書表示不服，然該訴願書之內容僅係對徵收處分合法性如必要性，徵收之許可程序或公共設施保留地保留期限等質疑，並無隻字片語提及未於公告後十五日內發放徵收補償費之瑕疵，此有該訴願書附於徵收原卷可稽，嗣後原告一再訴願及提起行政訴訟，均未明確表明公告後十五日內發放徵收補償費之瑕疵，迄九十三年二月二日準備程序始提出書狀主張係爭土地徵收有失效事由，故雖係爭地上物徵收補償費有未依規定期間發給情事，然原徵收主管機關及需用土地人，亦因原告之長時間未行使權利，而相信原告不再行使其權利，是原告於該地上物補償費發給之十餘年後的九十三年，再以係爭土地之地上物補償費有未於公告之十五日內發給情事，主張係爭土地徵收案失其效力云云，則原告此權利之行使顯有違誠信原則，本於前述權利失效之法理，應認原告「主張徵收失效」此一權利之行使不生行使之效力。
６、況地上物之徵收相對於土地徵收為一併徵收係屬附帶徵收之程序，而本件之土地徵收補償費，並無遲延發給情事，是一併徵收之地上物補償費雖未於法定十五日期間內發給，但其遲誤之期限，縱以公告期滿起算，亦未滿一年，期限不長，此一遲延對地上物所有人僅該期間之補償費利息損害，是本件若因此地上物補償費之未依期限發給，認此土地徵收案應失其效力，則因土地徵收案失其效力所欲保護人民之利益與因此徵收案失其效力致公益所受之損害間顯失均衡，而有違比例原則；是原告據此地上物補償費未於法定期限發給之事由，主張本件土地徵收應失其效力云云，其權利之行使有違誠信原則，當不應生「主張徵收失效」權利行使之效力。
丙、從而，本件原告確認之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十二 日
書記官 黃明和