臺北高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第四五號
原 告 台灣德和樟腦股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張政雄 律師
己○○被 告 國立中國醫藥研究所代 表 人 乙○○訴訟代理人 張瑞釗 律師被告參加人 財政部國有財產局代 表 人 丙○○（局長）住同右訴訟代理人 丁○○複代理人 戊○○右當事人間因有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國八十九年十月二十一日台八十九訴字第三○五七四號再訴願決定，提起撤銷訴訟，合併提起給付訴訟，經本院於中華民國九十年十二月十二日以八十九年度訴字第三三七五號判決駁回原告之訴，原告因此提起上訴，而經最高行政法院於中華民國九十二年四月二十五日以九十二年度判字第四五七號判決將全案發回本院更為審理。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、前審裁判前之事實經過：
Ａ、本案原告早於民國（下同）六十二年間即向參加人財政部國有財產局所屬台灣北區辦事處承租坐落台北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三一五、三一五之一地號等二筆林地造林，租賃期間一期為九年，期滿後並續約，最後一次之預定租期為；自八十年十一月一日起至八十九年十月三十一日止，共九年。
Ｂ、而在原告與參加人上開最後一次租約存續期間內，被告機關報由教育部轉行政院，由行政院於八十六年一月二十四日作成核准撥用其中三一五地號林地（下稱系爭林地）之決定，作為「發展中醫中藥研究」之用。參加人乃以八十六年三月十二日台財產北三字第八六００七六五二號函知原告，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，以完成土地之撥用，由被告接管系爭土地及辦理補償。
Ｃ、嗣被告與原告於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，於會議結論中，原告同意國立屏東科技大學查估結果來確定系爭林地上、屬原告栽種之林木材積量，而該等林木之補償單價及總價則由原告將補償費詳細計算方式及相關法令彙整後，發文予被告，以進行後續業務。
Ｄ、原告於乃八十八年六月二日致函被告，表示：依行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令釋示出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，應比照徵收補償規定辦理，並依據八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準核算單價，林木補償為新台幣（以下同）一０四、０四０、０九二元，並請依台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準辦理救濟補償云云。
Ｅ、被告則不同意上述補償費計算方式，而以八十八年十一月三十日台（八八）密字第八八００二０四二號函復，表示：依行政院農業委員會林務局八十八林政字第二五九二０號函釋，被告僅可依國立屏東科技大學所計算出之二八、一一八、八五七元為補償，並請原告於文到十日內至該所領取補償金，逾期將向法院提存等語。
Ｆ、原告就上述補償費發放結果不服，乃向教育部提起訴願，案經該部以原告承租公有土地造林核屬私權關係，如有爭執，應訴請普通法院裁判，非得循行政救濟請求救濟，從程序上駁回其訴願。原告猶未甘服，訴經行政院再訴願決定，仍持同一理由駁回之，原告遂向本院提起行政訴訟。
二、前審裁判之事實認定與理由基礎：
Ａ、當事人適格部分：
１、提起公法上損失補償之訴訟，自應以直接行使公權力造成損失原因之公權力主體為該案之被告（即補償義務人），並以財產權直接受到合法公權力侵害致生損失之人擔任該案之原告（即補償請求權人），其當事人始為適格。按照國有財產法第十二條、第四十四條第一項、第二項規定意旨，非公用財產類之不動產承租人因出租人（即被告參加人─財政部國有財產局）依法解約致受損失時，應向財政部國有財產局請求補償，被告始屬適格。
２、又需用土地人只係補償費用負擔人，其與土地所有權人間不生任何徵收補償關係。從而，原告忽視國有財產法第四十四條規定，逕以平均地權條例第十一條第三項規定，遽認純屬需地機關之被告，係補償義務機關者，尚屬誤會。
Ｂ、系爭土地為林地，其意義及範圍，與「耕地」有別，本件有無平均地權條例第十一條第三項規定之適用，尚非無疑，原告徒憑行政院五十二年六月八日台五二內字第三八０五號函釋，逕認本件有該條第三項規定之適用（即「比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理」），尚非有據。
Ｃ、被告既非補償義務機關，則其就原告請求補償所為之函復，純屬對費用負擔如何計算所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生拒絕補償之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
Ｄ、又被告既非補償義務機關，則原告對被告一併提起給付訴訟，請求補償地上改良物及改良土地費用，其被告適格亦有欠缺。
三、最高行政法院發回之理由：
Ａ、本案被告機關為成立國家藥園，由教育部層轉行政院，經行政院核准撥用三一五地號林地，參加人並未參與撥用之申請作業，僅於撥用核准後函知本案原告，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，由被告機關接管系爭土地及辦理補償。
Ｂ、被告機關與原告於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，未達成共識，嗣被告機關將補償款提存於法院等情，為原判決確定之事實。足見被告機關除係需地機關外，亦係實際承辦補償業務及發款之機關，故原告以被告機關為處分機關，對之提起本件訴訟，尚無不合。
Ｃ、承租人因解除租約所受之損失，得依國有財產法第四十四條第一項第一、第三兩款規定得請求補償，但並非規定必須由國有財產局辦理補償。況參加人僅係國有財產之管理機關，其業務與撥用之目的即成立國家藥園以發展中醫中藥之研究無涉，亦未參與辦理撥用後之補償作業，尚難據認參加人為補償之主管機關。
Ｄ、被告機關有權辦理補償業務之機關，其就徵收補償所為之函復，核係拒絕原告有關重新計算補償費之請求，自屬行政處分。原告起訴請求撤銷該處分及一再訴願決定暨請求被告機關為一定補償之處分，於法均與不合。職此，前審裁判以被告機關適格亦有欠缺等情，認原告之訴為一部分不合法，一部分無理由，而予以駁回，屬違背法令之違誤，上訴求為廢棄原判決，為有理由。
貳、兩造（包含參加人）訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及一再訴願決定。
Ｂ、被告應再給付原告地上改良物補償費七五、九二一、二三五元及改良土地費用九、一七○、○○○元。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、參加人部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、本件被告係以需地機關地位並受管理機關授權行使公權力辦理撥用後之補償作業，並就原告請求公法上損失之補償數額為准駁裁決之行政處分，為本件補償業務之主管機關，原告自得對其裁量提起行政訴訟，請求撤銷原處分，並為一定之補償。
１、按行政程序法第九十二條明文規定「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」，本件公地撥用係依據「基於國家政策需要」，將非公用財產變更為公用財產而解除承租人之公地造林租約後撥交予被告使用。依據行政院台（51）內字第五三一四號令「出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理。」，承租人亦得請求需地機關依法補償損失，被告為一行政主體，具有單獨法定地位之國家級學術研究組織，就公地撥用自應「準用」土地法規定之徵收補償查估標準辦理地上改良物及土地改良費之補償，乃卻就相關法令視若無睹，以當地主管補償查估地上物之行政機關自居，逕依自創查估補償模式，核定發放補償費，並將之提存法院，業經發生行使公權力所作行政處分之法律效果，顯非私權爭執，原告自得依行政程序請求救濟。
２、又由於行政多元化的結果，委託行政之情況日漸繁多，行政處分已不再侷限以行政機關為唯一主體的觀念，對於依法受行政機關委託行使公權力之團體或個人於授權範圍內所為之行為亦可視為行政處分，此可參照司法院釋字第四六二號解釋文「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」即明。是以，退一步而言，被告機關縱非屬一般行政機關，亦屬受行政機關國有財產局授權，與承租人就本件公地租約之廢止、撥用及補償範圍行使公權力，其未經協調或將全案送請該管縣市機關辦理已有不當，逕以自創之查估方式估算補償數額通知原告領取，並逕行接管土地，終止原告之承租權、使用權及林木砍伐權，比照上開大法官解釋文就教師評審會之審定認係行政處分，本件裁量亦屬行政處分之一種，應無疑義。𪲘
３、行政程序法第二條第二項亦定明「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」本件補償之義務機關為直接行使公權力之國有財產局，惟其早已依據國有不動產撥用要點第六點規定「申請撥用機構應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」於八十六年九月三日以台財產北三字第八六０二六九二一號函請被告儘速協調原告辦理地上物之補償事宜，以免與原撥用計劃書之使用時程不符，顯已將補償義務轉嫁交待被告執行，難謂被告機關與原告不生公法損失補償之權利義務關係。
４、最高行政法院發回意旨「本件被告機關為成立國家藥園以發展中醫之研究需要，由教育部層轉行政院，經行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號林地，參加人並未參與撥用之申請作業，僅於撥用核准後由參加人以八十六年三月十二日台財產北三字第八六○○七六五二號函通知原告，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，由被告接管系爭土地及辦理補償。嗣被告與原告於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，未達成共識，嗣被告將補償款提存於法院等情，為原判決確定之事實。足見被告除係需地機關外，亦係實際承辦補償業務及發款之機關，故原告以被告為處分機關對之提起本件訴訟，尚無不合。．．．參加人僅係國有財產之管理機關，其業務與撥用之目的即成立國家藥園以發展中醫中藥之研究無涉，亦未參與辦理撥用後之補償作業，尚難據認參加人為補償之主管機關。則被告實為有權辦理補償業務之機關，其就徵收補償所為之函復，核係拒絕原告有關重新計算補償費之請求，自屬行政處分。原告起訴請求撤銷該處分及一再訴願決定暨請求被告為一定補償之處分，於法均無不合。」亦認定被告為補償之主管機關。
５、又依八十九年十一月十五日修正前之國有財產局國有財產法施行細則第三十條第一項規定及依土地法第二十六條之規定「依本法第三十八條規定得申請非公用不動產，應具備申請撥用書類，並檢同該管縣市政府查核相符之文件。」、「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」而依國有不動產撥用要點第六條之規定「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」按土地法乃特別法，第五編為土地徵收編，舉凡土地徵收、補償作業之最高指導原則，亦為現行各行政單位辦理徵收補償作業之法律依據。
６、本件被告為成立國家藥園以發展中醫中藥之研究需要，由教育部層轉行政院，經行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號林地，參加人財政部國有財產局撥用核准後以八十六年三月十二日台財產北三字第八六○○七六五二號函知被告，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，由被告接管系爭土地及辦理補償。嗣被告與原告於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，未達成共識，嗣被告將補償款提存於法院。足見被告除係需地機關外，亦係實際承辦補償業務及發款之機關，故原告以被告為處分機關對之提起本件訴訟，自無不合。
Ｂ、被告就系爭土地之撥用，以提存替代補償終止原告就公地租約之權利，進入公地接管，自屬行使公權力之行政行為。
１、本件公有造林地租約期限至八十九年十月卅日屆止，管理機關國有財產局於期滿前之八十六年三月函知原告已依行政院函示辦理撥用手續，並副知需地機關將拆遷補償費發放承租人，此係因本件公地為無償撥用，比照平均地權條例第十一條第三項補償費用係由需地機關負擔，而非如有償撥用係由原管理機關負擔所致。惟依撥用準用徵收規定，土地法第二三六條明定「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄巿或縣（巿）地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄巿或縣（巿）地政機關轉發之。」行政院農委會於八十八年十一月十一日以八八林政字第二五九二０號示亦指出「補償方式，如係依行政院五十二年六月八日台五十二內字第三八○五號令，比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理補償，宜參照前台灣省政府所訂『辦理徵收土地農林作物補償遷移費查估標準』辦理補償．．．」。
２、被告機關違反程序在先，未將全案送交該管台北縣政府辦理相關查估及補償，卻自行委託屏東科技大學計算材積量，依此估算補償費數額通知原告領取，原告提出異議，被告隨即依土地法規定將之提存法院替代終止原告之承租使用系爭土地之權利，並逕行接管系爭土地，砍伐原告栽種之林產，凡此均屬公權力之行使，此見提存通知書所載提存原因及事實欄之敘述「（清償提存）受取人前承租台北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三二五地號造林，茲終止租約及上揭土地已由提存人接管，經依法查估地上物（林木）補償，並催告取領補償費，但受取人受領遲延，致難為給付，迫得提存。（已扣除五、六二三、七七一元解繳國有財產局餘額）。」即明。
Ｃ、被告雖主張本件公有林地租賃所生之爭議，係行政機關代表國庫出售或出租公有財產並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，即非行政處分而屬私法上契約行為云云。惟查：
１、本件補償費爭議，原告既非主張租賃關係存或不存在，亦非聲明優先承購權，亦非主張返還請求權時效消滅等民事爭訟，原告就行政機關基於公益考量撥用公地致終止林地租約乙節，並無異議，被告引用司法院釋字第四四八號解釋暨行政法院五十八年判字第二七０號判例及六十一年裁定第一五九號判例主張行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，顯與本案情形根本不同，自無一體適用之餘地。
２、按公法上損失補償之意思，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公有土地與需地機關，致公有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種。參照最高法院五十二年台上字第四○三一號判例意旨「各級政府機關因舉辦土地法第二百零八條所列公共事業需用公有土地，經依同法第二十六條規定，由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，需該土地原使用人之權利，因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第十七條所定終止租約之情形有別。」本件基於撥用之核准，依法終止其與原告間就系爭林地所訂之租約，致生應否補償之爭議，自屬公法上損失補償爭議事件。
Ｄ、被告應比照徵收有關規定，補償原告改良土地費用、農作改良物補償費用及地價補償金。
１、此次最高行政法院發回理由謂「按『徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之』、『中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關』、『直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人』，土地徵收條例第十四、十七、十八條分別定有明文。依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為中央主管機關，該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，因法令對撥用之核准機關及辦理補償手續之機關，未加以規定，自得比照性質相同之徵收有關規定。」
２、依照平均地權條例第十一條第一、三項規定「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人，所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」，根據上開規定可知，公有出租耕地之依法撥用，與依法徵收無異，除須支付承租人地價補償金以外，尚須補償改良土地費用與農作改良物。系爭土地不是耕地，是林地，惟依法撥用準用依法徵收的規定，在法理上並無兩樣，故除不應支付出租耕地之地價補償金之外，其餘之改良土地所支付費用及尚未收穫之地上改良物均應準用辦理徵收之規定予以補償，顯無疑義。行政院五十二年六月八日台五二內字第三八○五號令即指出：「政府各機關因公共事業需用土地時，無論為依照土地法之徵收程序徵收私有土地或依該法第二十六條之規定奉准撥用公地均係政府依公法上之權力使需地機關取得該項土地之權利，故對撥用公地之他項權利人之權利處理自亦得比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理。．．．．」
３、本件國有林地之租賃，起始於六十三年間，並於八十年十一月一日換約續租。原告之造林樹種，包含：相思樹、油桐、琉球松、杉木及樟木等，主伐期間分別為十年、十五年、二十年，造林利益分收率承租人得百分之八十，出租機關得百分之二十，此有租賃契約書為憑。原告承租二十三年來，出資開闢道路、從事水土保持、致力樹種培育不遺餘力，在林木成長即可供採伐之際，卻遭國有財產局同意原處分機關撥用，原告損失深重。自得比照徵收相關法令請求補償各項損害。
Ｅ、於地上改良物之補償費，其查估基準「依法」應適用本件林地所在台北縣政府所頒佈之查估辦法。
１、按「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費由該管市縣地政機關規定之」土地法第二三六條定有明文。亦即關於徵收補償之查估，其法定標準應由各該徵收土地所在市、縣政府地政機關訂定。而依法撥用公地之補償如前所述既應準用依法徵收之規定，各該被撥用地上改良物之補償費查估基準，自因各該土地之所在轄區之不同而有不同，不能執某一查估標準概括適用於各撥用公地案或徵收案，否則即違反前揭土地法之意旨。本件林地座落於台北縣平溪石底段屬於台北縣轄區範圍，是其上改良物之查估補償基準，自應適用台北縣政府經地價評議委員會通過並報准省政府同意備查之「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」辦理，方符合法令。
２、需地機關即國立中國醫藥研究所於其處分書上說明第二大項指出：「依行政院農委會林務局八十八年十一月一日以八十八林政字第二五九二○號函示，本所僅可依屏東科技大學所計算出的貳仟捌佰壹拾壹萬捌仟捌佰伍拾柒元補償予貴公司。」惟查：
ａ、依照農委會林務局八十八林政字第二五九二○號函文內容（見原審附件八），其函文之說明第二大項第二小項僅指出：「補償方式，如係依行政院五十二年六月八日台五十二內字第三八○五號令，比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理補償，宜參照前台灣省政府所訂『辦理徵收土地農林作物補償遷移費查估標準』辦理補償．．．」，根本無被告所謂「本所僅可依屏東科技大學所計算出．．．補償予貴公司（即原告）」之結論。顯係需地機關任意擴張解釋。
ｂ、又查屏東科技大學就本件地上改良物於八十八年四月所提出之「國家藥園地上林木材積量查估報告」，僅就本件林地其地上林木之「材積量」提出查估報告，全然未涉及補償費數額之計算，遑論有需地機關所謂「屏東科技大學所計算出的貳仟捌佰壹拾壹萬捌仟捌佰伍拾柒元」之結論。需地機關所主張之地上林木應補償數額二千八百餘萬元，實應係需地機關自創所得，而無任何法源依據存在。
３、依法就本件地上林木之補償數額，應達一○四、○四○、○九二元。說明如下：
ａ、關於本件地上林木之「材積量」，申請人於八十六年七月廿五日（即辦理撥用之時）送國有財產局之國有非公有林地森林登記申請書即詳載有查估數量，惟其後歷經多次颱風摧殘及被告未盡扶正撫育之責，在材積之數量上與八十八年四月於屏東科技大學就本件地上改良物所為材積量查估結果，已有所落差。惟原告為促成土地撥用補償作業及國家藥園能儘速完成，亦同意讓步，同意材積量依照屏東科技大學之材積量查估結果。
ｂ、關於「林木價格」，依前述之說明，依法應適用所在地台北縣政府所頒布之「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」。雖前揭農委會林務局函文建議補償方式宜參照前台灣省政府所訂「辦理徵收土地農林作物等補償拆遷費查估基準」辦理，惟查該省頒之補償費查估基準係一原則性綜合規範，且頒訂時間早在七十四年，其僅係提供各縣市作為訂立查估基之參考，殊非徵收土地應給予補償費及遷移費的「法定標準」，此見土地法第二三六條「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費由該管市縣地政機關規定之。」即明，足見政府辦理徵收補償應以各縣市地政機關訂定並經省府核定之查估基準為法定標準，而非以省頒基準查估為憑據，灼為顯然。且台北縣政府所頒定之補償查估基準，係台北縣政府定期通盤考查地價、物價波動，視實際狀況予以修正、並送請地價評議委員會討論通過、經報准省府同意備查之查估基準，且於八十六年本件撥用公地案發生之時才作修訂，除其適用較省頒查基準具適法性外，當亦比七十四年之省頒查估基準較符當地市價。
ｃ、依照國立屏東科技大學調查之材積量核計及撥用當期八十六年度「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」，本件土地造林（非公用林）之價值合計應為一○四、○四○、○九二元，惟被告卻僅補償二八、一一八、八五七元，短少七五、九二一、二三五元。
Ｆ、被告並應補償原告土地改良費九百一十七萬元。依平均地權條例施行細則第十一條之規定，土地改良指建築基地改良、農地改良及其他用地開發所為之土地改良；而依同條第二款之規定，「農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、溉灌、排水、防風、防砂、堤防等設施。」原告於六十三年最初承租本件林地當時，當地並無道路可通，舉凡一切運輸、補給、農具均仰賴人工搬運（此點應可向台北縣平溪鄉公所查證即明），至七十三年間亦無道路鄰接該林地，原告基於便利日後林木照顧及伐木運出之考量，乃與當地村長楊良宗共同奔走協調村民，出錢出力，才有現今道路可通，另在整地、水土保持、土壤改良、灌溉、排水、防風等工作，亦竭盡心力，參照台電公司辦理士林火力發電工程用地有租約之國有地每公頃約需改良土地費用參拾參萬元，酌減請求每公頃壹拾萬元，是本件撥用土地面積九一點七公頃，合計應受玖佰壹拾柒萬元之土地改良補償。惟被告就原告投資土地改良所支付之費用，卻無分文補償，難謂允當。
Ｇ、茲再將原告本件請求之規範基礎說明如下：
１、原告就本件補償主張依徵收規定辦理，其法令依據如左：
ａ、按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、十七、十八條分別定有明文。依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為中央主管機關，該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，土地法第二十六條規定「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用」，對撥用之核准機關已有明文，惟辦理補償手續之機關，未加以規定，自得比照性質相同之徵收有關規定。此參照行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令「出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理。」即明。
ｂ、依照平均地權條例第十一條第一、三項規定「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人，所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」，根據上開規定可知，公有出租耕地之依法撥用，與依法徵收無異，除須支付承租人地價補償金以外，尚須補償改良土地費用與農作改良物。系爭土地不是耕地，是林地，惟依法撥用準用依法徵收的規定，在法理上並無兩樣。
ｃ、依土地法第二三六條之規定「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」；依內政部（62）內地字第五三四三○八號函「土地徵收補償地價及土地改良物補償費之查估係屬地政機關之職責。」；依土地法第二四一條之規定「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣 （市）地政機關會同有關機關估定之。」
２、依據上開之規定，敬請被告參照撥用當期八十八年度「台北縣辦理徵收土地農作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」計算補償費。
３、又雖國有財產法第十二條、第四十四條第一項、第二項分別規定「國有財產局為國有土地之管理機關」、「基於國家政策需要，變更為公用財產時，得終止非公用財產類之出租」、「承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，其標準由財政部核定之。」惟上開規定均屬有關管理國有財產之相關規定，雖對承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，規定得請求補償，但並非規定必須由國有財產局辦理補償。另依國有財產撥用要點第六點規定，申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。並未強制規定按財政部所定標準補償，況查該條文「其標準由財政部核定之」僅是具文，財政部至今並未訂立頒佈所謂「補償標準」，本件自應依前述行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令－出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理，始為適法處分。
二、被告主張之理由：
Ａ、本案當事人不適格：
１、按「國有財產局為國有土地之管理機關」，又按「基於國家政策需要，變更為公用財產時，得終止非公用財產類之出租」，「承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，其標準由財政部核定之」，國有財產法第十二條第四十四條第一項、第二項分別定有明文。原告自應由財政部核定，不向被告求償。詎料竟向被告訴求補償，顯屬當事人不適格。
２、原告未經財政部核定，逕向被告求償，依法即屬無據。
Ｂ、又依最高行政法院之發回意旨及兩造之主張，本件所應審究者即：
１、公有林地之租賃，是否純屬私權關係，應否由普通司法機關受理？
２、原告引用行政院五十二年六月八日台五十二內字第三○八○五號令，主張比照徵收私有土地補償之規定補償，究否有理由？
Ｃ、首就「公有林地之租賃，是否純屬私權關係，應否由普通司法機關受理？」一節言─公有林地之租賃，純屬私權關係，應由普通司法機關受理：
１、按「行政法院掌理行政訴訟審判事務」，行政法院組織法第一條定有明文。
２、又按「公有林地之租賃，純屬私權關係，人民因行政官署出租林地，而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序以求救濟」，五十九年判字第一六五號著有判例。又按「公有林地之租賃，純屬私權關係，人民因行政官署放租林地，而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理」，四十九年判字第六七號亦著有判例。再按「公有林地之租賃，純屬私權關係，人民因林務機關放租林地，而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷」，五十四年度判字第一○八號亦著有判決。
３、又按『司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第七十七條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第十六條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第二九七號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸』，司法院釋字第四四八號亦著有解釋。
４、又按『政府與人民間之租賃關係，與私人間之租賃無異，其租賃關係所發生之爭執，均屬普通民事訴訟範圍，不得提起行政爭訟，地方自治機關與人民間因租賃關係所引起之爭執，其情形亦無何不同。關於市場攤位之經營管理，縱使屬於台灣省鄉鎮及縣轄市之自治事項，但鄉鎮或縣轄市自治機關就此與人民（攤販）所生之租賃關係，則仍屬私法關係，不能認自法機關就此法律關係所為之表示或行為，係自治行政處分，其非依委任行政所為之行政處分，尤不待言』（見五十一年判字第二三五號判例）。
５、又按『政府與人民間之租賃關係，與私人間之租賃無異，其因租賃關係所發生之爭執，均屬普通民事訴訟範圍，不得提起行政爭訟。本件兩造間原決定由被告官署（台南市政府）建造二樓攤位，由原告承租，嗣被告官署依照該市市議會之決議，變更建築計劃，一律建為平房，由原告優先配受承租，顯係就原訂租約之內容，有所改變。原告對之有所爭執，既純屬私權關係，自不許循行政爭訟程序以求解決。而被告官署之通知，僅在告知原告依照市議會決議該市場以建平房為原則之事實，尤非基於公法關係所為之行政處分可比，原告自不得對之提起訴願』（見四十八年判字第五八號判例）。
６、又按『人民承租公有造林，因解除租賃契約發生爭執，係屬私權關係，應依民事訴訟程序，向普通法院訴請審判。其對於出租公地之官署關於解除契約之意思表示，不得遽指為行政處分，而提起訴願』（見四十八年判字第十四號判例）。
７、又按『查行政官署出租公地，雖基於公法處理公務，而其所為出租之行為，則係代表公法人管理其財產，與私法上之租賃行為無異，人民倘因此而與官署發生私權關係之爭執，自應向該管法院提起民事訴訟，以求解決。本件原告申請承租公地，經被告官署一再通知，以其與謝某申請重複，未便照准，並飭其與謝某就發生爭執問題，迅速自行處理後呈請核辦，是原告請求承租公地而被告官署暫予拒絕，顯屬有關私權之爭執，係屬民事訴訟範圍，自不得就之提起訴願』（見五十五年判字第二九五號判例）。
８、再按『官署放租或放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放租或放領之行為，則係代表國庫管理或處分其財產，與私法上之租賃或買賣行為無異。人民倘就之發生爭執，自屬關於私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。原告主張中興農場違法承租公地，該地原告已和平占有耕作數十年之久，有權承租或取得所有權各節，不問其究係主張應由其優先承租，或應由其承領，抑或主張其取得時效業已完成，以及其主張之理由，要均係私權關係之爭執，應向普通法院提起民事訴訟，以求解決，不得提起行政爭訟』（見五十六年判字第十九號判例）。
９、經查本件係屬公有林地之租賃，既純屬私權關係，其因租賃所發生之爭執，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政訴訟程序以求救濟。詎料原告竟提起行政訴訟，依法不合。
⒑、茲再將本案純屬私權關係，應由普通司法機關受理之理由，補陳如下：
１、按司法院釋字第四四八號解釋載：『司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第七十七條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第十六條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第二九七號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸』，該解釋並載明其所以如此認定之理由為：『司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第七十七條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第十六條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第二九七號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例謂：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟」；又同院六十一年裁字第一五九號判例謂：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟」，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸』）。足見本件自應循民事訴訟程序，由普通法院審判。
２、又按行政法院八十四年度裁字第六二號裁定又經判認：『按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」本院五十八年判字第二七○號著有判例。本件原告向被告申購被告所有之嘉義縣朴子市○○段○○號畸零地，經被告與原告協議調整地形讓售土地無結果後，被告乃函復原告拒絕讓售上開土地，則該行為係屬被告之私法行為，揆諸首揭判例意旨，核屬民事問題，並非行政機關之違法處分，不屬本院職掌範圍，其請求自未便受理，應予駁回』。
３、行政法院八十四年度裁字第一一○二號裁定，就原告所引用之行政院五十一年八月二十三日台五十一內字第五三一四號令釋又經判認：「原告承租臺灣省省有土地，與私法上之租賃行為無異，人民倘就之發生爭執，自屬私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不容以行政救濟程序請求救濟。原告請求續予承租使用或主張所有物返還請求權時效消滅抗辯，係屬私權關係之爭執，應向普通法院提起民事訴訟以求解決，原告逕提訴願、再訴願，揆諸上開判例及說明自有未合，訴願決定駁回之理由雖與再訴願決定有所不同，惟均以程序不合法而予以駁回之結果並無歧異。原告仍提起行政訴訟，亦難認為合法，應予駁回」。益堪認本件確應依民事訴訟程序，由普通民事法院審理裁判，並無行政院五十一年八月二十三日台五一內字第五三一四號令釋之適用。
Ｄ、次就「原告引用行政院五十二年六月八日台五十二內字第三○八○五號令，主張比照徵收私有土地補償之規定補償，究否有理由？」一節言─原告引用行政院五十二年六月八日台五十二內字第三○八○五號令，主張比照徵收私有土地補償之規定補償，為無理由：
１、按行政院五十二年六月八日台五十二內字第三八○五號令載明：對撥用公地之「他項權利人」權利處理，始得『比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理』。其中所謂「他項權利人」，經內政部以台（九○）內中地字第九○○八五七七號函覆台灣士林地方法院八十九年度重訴字第一六一號案件稱：『依照上開土地法關於徵收私有土地他項權利之規定，債權關係並不包括在內。因此，行政院五十二年六月八日台五十二內字第三○八五號令中提及，所謂撥用公地之「他項權利人」應係指民法物權上之他項權利，並不包括債權關係在內』等語。查本件租地造林契約，既為債權關係，並非徵收私有土地之補償，又非民法物權上之他項權利，原告復非他項權利人，故無右揭三八○五號令之適用，自不得「比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理補償」。
２、原告雖引用行政法院行政院五十一年八月二十三日台五一內字第五三一四號令釋：『「出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用比照徵收補償規定辦理，其承租人如拒領補償時得予提存．．．．」有案』等語，主張應比照徵收有關規定補償。第查該五三一四號係屬「令釋」，並非「令」，即對於命令之解釋。又按命令不得牴觸憲法或法律，中央標準法第十一條定有明文。又按「行政訴訟法第二十八條第一款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例相牴觸者而言，此有本院六十二年判字第六一○號判例可供參照」（見行政法院八十二年度判字第一九二○號判決）。再按「判例與法令解釋有歧異者應以最近之判例或解釋為標準」，司法院統字第四六○號亦著有解釋。經查該五三一四號令釋既與前揭判例兩歧，應以判例為標準，無該令釋之適用，自不得比照徵收私有土地補償之規定辦理。
三、參加人主張之理由：
Ａ、參加人職司國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，其性質屬代表國家行使私權行為。「行政機關代表國庫處分公產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政訴訟程序請求救濟」及「．．．經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟」。行政法院五十八年判字第二七○號及六十一年度裁字第一五九號著有判例並經司法院大法官會議釋字第四四八號解釋，可資參照。
Ｂ、查本案參加人前經管之臺北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三一五、三一五─一地號二筆國有林地，於六十三年委託臺北縣政府代管期間即由原告承租造林使用，嗣參加人收回自管即換訂國有林地租約，租期自八十年十一月一日至八十九年十月三十一日止，嗣被告為成立國家藥園以發展中醫中藥研究之需，經層報行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號土地（即系爭林地），參加人所屬臺灣北區辦事處旋即於八十六年三月十二日以台財產北三字第八六００七六五二號函通知原告德和公司，依所訂之（八一）國林甲租字第二號國有林地租賃契約書第十二點第一款規定，終止該筆土地之租賃關係。
Ｃ、國有財產法第四十四條第一項規定略以，．．基於國家政策需要，變更為公用財產時，得解約收回，解約所受損失得請求補償。該規定僅規範承租人因前述規定受有損失，得請求補償，但並非規定必須由參加人即參加人辦理補償事宜，又各級政府機關撥用國有土地所衍生之地上物處理事宜，依行政院八十八年九月二十九日臺八十八財字第三六０六七號函准予備查之「國有不動產撥用要點」第六點規定，申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。故撥用機關應依上揭撥用要點規定辦理。況且，參加人僅係國有財產管理機關，其主管業務與撥用之目的─成立國家藥園以發展中醫中藥之研究無涉，並未參與撥用後之補償作業，應非補償之主管機關，且依參加人與原告所成立之國有林地租賃契約書第十三點規定：「租約終止時，承租人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有，除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償」，因此依租約之約定參加人不辦理補償，原告亦不得向參加人（出租機關）要求任何補償。是以，本案被告實際為有權辦理補償業務之機關。
Ｄ、綜上所述，本案原租賃關係消滅後，所涉之地上林木補償事宜，即應由被告負責與原告協議處理，殆無疑義。
理 由
壹、兩造（含參加人）爭執之要點：
一、本件原告請求被告補償林木之事實經過概述：
Ａ、原告早於六十二年間即向參加人承租包括系爭林地在內之二筆林地造林，租賃期九年，其後並陸續延約，最後一次租期為「八十年十一月一日至八十九年十月三十一日」間。
Ｂ、而在上開最後一次租約存續期間內，被告機關經行政院核准撥用系爭林地（即上開二筆林地中之第三一五地號林地），作為被告「發展中醫中藥研究」之用。參加人終止與原告之租約，並由被告接管系爭林地。
Ｃ、而原告則要求被告機關對上開遭撥用林地上之林木材積以及地上工作物進行補償，而且事後雙方曾經開會協議，如果將來給予補償，有關林木材積之數量，由國立屏東科技大學查估結果定之，但對不同樹種之材積單價金額以及土地改良費用部分，則未進行協商，只不過要求原告提出相關法令交由被告機關審核，以為決定。
Ｄ、其後原告於八十八年六月二日提出請求，要求比照有關土地徵收補償之相關規定，按「八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」來決定林木材積之單價，並請求按「台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準」給予地上物之補償，計算結果，請求補償之金額如下：
１、林木補償為一０四、０四０、０九二元。
２、土地改良費用為九、一七○、○○○元。
Ｅ、被告對於原告上開請求則八十八年十一月三十日作成台（八八）密字第八八００二０四二號函，答覆原告謂：「只同意就林木材積部分給予二八、一一
八、八五七元之補償」（換言之，即默示拒絕原告之其餘請求）。
Ｆ、原告將上開答覆視為一個拒絕的行政處分，而提起「孤立」的撤銷訴願，並在訴願及再訴願均遭駁回後，提起「孤立」的撤銷訴訟，並同時就原告自認被告應給付金額，提起一般金錢給付之訴。
二、而在上開事實基礎下，兩造及參加人提出以下之法律爭點：
Ａ、本件原告請求權之法規範基礎是建立在私法上﹖還是建立在公法上﹖
１、就此原告認為其請求權之規範基礎性質上為公法，故可提起行政訴訟。
２、被告機關及參加人則認為本件屬私法關係，原告如有請求，應向普通法院民事庭為之。
Ｂ、本件原告作為請求權基礎之具體法規範為何﹖
１、原告在經本院一再闡明後，對其請求權之法規範基礎仍未有明確的表示，但依其書狀之記載內容，可能有二組各自獨立之法規範，而且原告似乎認為每一組法規範均各自獨立，而可單獨據為本件之請求權規範基礎，茲分述如下：
ａ、類推適用「土地徵收補償」時之相關規定為之（這裏須特別注明；雖然原告在書狀中一直使用「準用」之字樣，但在法解釋論上對相關法律文字之定義，所謂之「準用」，必須有實證法之明文，如果沒有實證法之明文，而依法理進行法律漏洞之補充，而引用類似法規範之規範效力時，正確之法律用語應為「類推適用」，本院以下之敘述，均予改正），其推理過程為：
Ⅰ、撥用與徵收在性質上相同，徵收要給予土地所有權人補償，則撥用亦應給予合法承租人補償。
Ⅱ、而這樣的法理也表現在以下之各項法規範規定內容中：
⑴、行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令（即
「出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理」）。
⑵、行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令（即
「出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理．．．」）。
⑶、平均地權條例第十一條第一、三項：
①、第一項：依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補
償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。
②、第三項：公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承
租人，所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。
ｂ、依國有財產法第四十四條第一、二項為之。第一項：非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：
一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。
二、承租人變更約定用途時。
三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。第二項：承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。
２、被告機關則主張：
ａ、有關原告主張「類推適用徵收補償」部分：
Ⅰ、依內政部以台（九○）內中地字第九○○八五七七號函覆台灣士林地方法院八十九年度重訴字第一六一號案所持之法律見解認為；上述行政院五十二年六月八日台五十二內字第三八○五號令所指之「撥用公地之他項權利人」，是指物權人，不包括債權人。本件租地造林契約，既為債權關係，即無上述上述行政院五十二年六月八日台五十二內字第三八○五號令適用之餘地。
Ⅱ、行政法院行政院五十一年八月二十三日台五一內字第五三一四號令之意旨與現行法律抵觸而無效。
Ⅲ、平均地權條例第十一條第一、三項是針對「耕地」為規範，本案則是「林地」，不得比附援用。
ｂ、有關原告主張「國有財產法第四十四條第一、二項」部分，與被告機關無關（後詳）。
３、參加人則主張：
ａ、有關原告主張「類推適用徵收補償」部分，與參加人無關（後詳）。
ｂ、有關原告主張「國有財產法第四十四條第一、二項」部分：
Ⅰ、由於參加人與原告之民事租約第十三點約款已明示「租約（合法）終止時．．．．除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償」，所以原告不得再依國有財產法第四十四條第二項之規定請求補償。
Ⅱ、而國有財產法第四十四條第二項所定之補償標準，迄今財政部仍然沒有核定，所以無法適用。
Ⅲ、又即使原告得依上開規定請求，依最高行政法院本次發回意旨（九十一年度判字第四五七號判決），參加人也非補償機關。
Ｃ、上開作為請求權規範基礎之法規範本身，針對本案事實特徵，在適用上所生之各項爭點：
１、有關「類推適用徵收補償」部分，若得類推，則其類推之範圍如何﹖是只有「構成要件」之類推嗎。還是包括「法律效果」之類推﹖若是「法律效果」之類推，又須進一步追問，僅是「補償程序法律效果之類推」嗎﹖還是及於「補償金額計算之類推」﹖
ａ、就此原告主張；「公有土地撥用對人民所生損失之補償」在類推適用「私有土地徵收對人民所生損失之補償」時，除了構成要件之類推（即將「撥用發生損失」視為「徵收補償請求權成立」之「構成要件事實」）外，也應及於法律效果之類推，不過類推結果如下：
Ⅰ、有關補償機關之認定，應為「撥用之需地機關」。
Ⅱ、可是補償範圍卻應與「徵收補償」之範圍完全相同。
ｂ、被告則因其認為在構成要件上即無類推適用之可能，當然也沒有法律效果之準用。不過從其在前審及本院審理中之各項具體主張觀之，如果容許類推，其似乎也認為：
Ⅰ、有關補償機關之認定，應為「土地之原來管理機關」。
Ⅱ、而補償範圍應另立標準，不在類推範圍中。
ｃ、而參加人以此法規範與其無關，而未表示意見。
２、有關「國有財產法第四十四條第二項」部分，其爭點不外以下二點；第一，補償請求權之義務人（即補償機關）為何人﹖第二，國有財產法第四十四條第二項規定之補償標準，在財政部未為核定以前，此等法律漏洞應如何填補﹖
ａ、就此原告主張：
Ⅰ、補償機關非屬「國有財產之管理機關」，而是「撥用之需地機關」。
Ⅱ、此等法律漏洞之填補，亦應完全適用「徵收補償」之相關規定。
ｂ、被告則主張：
Ⅰ、補償機關為「國有財產之管理機關」，而非「撥用之需地機關」。
Ⅱ、此等法律漏洞之填補，被告機關享有自由形成之職權。
ｃ、參加人之主張如下：
Ⅰ、補償機關之認定，與原告相同，認為是「撥用之需地機關」。
Ⅱ、至於法律漏洞之填補，因為與其無關，所以沒有立場表示意見。
貳、本院之判斷：
一、本案訴訟類型之確立：
Ａ、按本案原告針對原來請求行政機關作成補償決定行政處分之案件，最後卻以「孤立的撤銷訴訟」以及「一般金錢給付之訴」二種訴訟型態提起本件行政訴訟，而這樣的訴訟類型之選擇，顯然是錯誤的，因為：
１、按行政處分之定義，依訴願法第三條第一項之規定，係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而言（行政程序法第九十二條第一項亦同此旨趣）。
２、而行政處分之功能則在於給予國家就公法上之法律事件，享有「優先形成法律關係」之權限。換言之，在私人間之法律關係如果發生爭議或須進行調整時，任何一方都不能單方片面來決定法律關係之內容，而須訴由民事法院來決定。但在國家與人民間，特別在羈束性行政處分（即撤銷訴訟之訴訟標的）之領域，國家享有「單方依證據認定事實並適用法規，以形成具體內容之法律關係」之優越權限，人民只有被動表示不服之機會，而且不服之表示也有時間上的限制（即要在法定不變期間提起訴願）。至於在授益性處分（即課予義務訴訟之訴訟標的）之領域，人民請求有無理由，如果不能為單純、機械式的審查（例如老人年金之發給，是由里長按戶籍名冊之年籍記載發給者，此等發給行為即宜「定性」為單純給付金錢之事實行為，而可以一般金錢給付之訴提出請求）而須透過證據調查。認定事實的程序，將具體事實與抽象的法律相結合才能判斷者，均應將該等准駁之決定視為行政處分，方能表徵出行政高權之本質。
３、本案有關公法行為所致人民損失補償，事前必須經過「調查證據來認定事實」之作業流程，故其准駁應視為「行政處分」方符法理。
Ｂ、是以原告本案訴訟請求內容應定性為「課予義務之訴」，而原告以一個「孤立的撤銷訴訟」再將請求給付之內容，用「一般金錢給付」形式起訴自非正確，不過基於行政訴訟之複雜性以及人民訴訟權之保障，在人民訴訟類型選擇錯誤時，法院可依「訴之轉換」理論（參閱彭鳳至著「德國行政訴訟制度及訴訟實務之研究」第六十三條以下，刊於司法院八十七年度研究發展項目研究報告第十九輯第十七篇），依職權將全案轉換為符合現行法制之訴訟類型，繼續進行實體審理，爰在此先行敘明之。
二、又原告本件請求內容，在法律上應定性「公法事件」，故本院享有審判權，茲說明認定理由如下：
Ａ、按行政訴訟法第二百六十條第三項明定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎」，而此一規定之規範意旨乃是，要求下級審之各級高等行政法院在發回案件中，在案件之法律事實未改變的情況，針對個案，要完全受上級審已表明法律意見之拘束（這種拘束力為個案的拘束，而不具通案式的規範效力），不得再為任何相異之法律判斷。
Ｂ、而本案中，最高行政法院（九十二年度判字第四五七號判決）已在發回意旨表明：「．．．原判決以本件基於撥用之核准，依法終止其與上訴人間就系爭林地所訂定之租約，致生應否補償之爭議，屬於公法上損失補償爭議事件乙節，尚無不合。．．．」（判決書第十頁第六行第十三字起），明白肯認本案原告之請求為公法事件，本院自應受其法律判斷意見之拘束，被告機關即使另持相反意見，本院亦無須加以斟酌。
Ｃ、另本院除受上開法律判斷之拘束外，亦在此補充說明本件屬公法事件之理由如下：
１、實則有關具體權利之公、私法「定性」，是依「作為權利基礎之法規範本身」之性質來決定。
２、本案原告之請求權規範基礎，無論是建立在「徵收補償相關規定之類推適用」或「國有財產法第四十四條第二項之損失補償」上，這二組法規範均是規範「國家基於高權作用，與人民間處於不平等法律關係之情況下，而生之私利調整事項」，性質上為公法法規，建立在這個法規上的權利當然也就是公法關係下之權利。
３、另外須特別說明的是，「私法之盡頭，即公法之開端」，在私法之法律關係中，除了侵權行為、不當得利或單獨行為或身分關係等少數例外情形外，二個對等之私人間，除非透過利益交換之意思合致（即契約），彼此間不會有任何形式的權利、義務存在，必須透過公法來調整其間之權利義務。而在本案中，當私法上之租約已合法終止後，又沒有任何終止前存在而延續至終止後的民事權利存在時，雙方即不可能從私法上對調整彼此間之利害，而須由公法來介入。
４、此正如同在締約前，雙方利害之調整要由公法來介入一般（例如「出售國宅時承購人身份認定」之案型，或者是「政府採購法中賦與競標者事前爭執招標規範內容權利」之案型），這種情形也可謂「私法萌芽之處，即屬公法之最後邊界」，但以上二種情形之法理基礎均相同。
三、本案原告請求權法規範基礎之確認：
Ａ、本案最高行政法院在上述發回意旨中（九十二年度判字第四五七號判決），對於原告主張之二種請求權都作曾判斷，而且似乎認為二組法規範均可據為原告本件請求之法規範基礎（判決書第十頁第八行第十字起至第十二頁第一行第五字止）。
Ｂ、實則本院認為，既然原告之請求權是建立在為公益特別犧牲而生的損失補償法理上，則其請求權之實證法規範基礎，無論是「徵收補償相關規定之類推適用」或「國有財產法第四十四條第二項之規定」，其原理原則均相同，此時若法有明文，有無必要再用類推適用之手段，作為請求權之法規範基礎，實有疑義。
Ｃ、不過由於最高行政法院發回意旨肯認二組法律之規範性格，本院以下仍為各別判斷。
Ｄ、另外須特別說明者，參加人雖謂：「雙方在『林地租賃契約書』第十三點已特別約定：『租約終止時，承租人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有，除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償』，所以原告不能再依國有財產法第四十四條第二項請求『損失補償』」云云（換言之，參加人主張，原告建立在國有財產法第四十四條第二項規定之公法上權利，已因私法上之特別約定，而被排除），但查：
１、國有財產法第四十四條第二項所定「損失補償請求權」之公法上權利，能否以私法上之特約予以排除，在法理上恐有爭議。
【註】：這個問題比較複雜，又與本案關連性較遠，爰在此不予詳述。
２、何況上開約款為：「．．．除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償」，而國有財產法第四十四條第二項之規定，應解為此處之「法令另有規定」之情形。
３、是以原告仍然得以國有財產法第四十四條第二項作為其請求權之規範基礎。
四、上開二組法規範適用於本案事實時，兩造所生各項爭議之勝負判斷：
Ａ、有關「類推適用徵收補償」部分：
１、其類推之範圍，依最高行政法院發回意旨之法律判斷（判決書第十一頁第五行倒數第二字起以下所載之文字，即「．．．足見被上訴人除係需地機關外，亦係實際承辦補償業務及發款之機關，故上訴人以被上訴人為處分機關對之提起本件訴訟，尚無不合。．．．」）所示，其結論如下：
ａ、撥用所生之損失補償，除了在「構成要件」上類推適用「徵收之損失補償」之相關規定外，還在「法律效果」中，也類推適用「補償程序之相關規定」，並且類推適用結果是以「取得撥用地之需地機關」為「補償機關」。
ｂ、但是「法律效果」中，有關「補償金額之計算」是否也類推適用「徵收損失補償」之相關計價規定，上開發回意旨並未為任何法律判斷。
２、雖然目前司法實務上一向認為：
ａ、徵收是一個三面（或四面）的法律關係，而且各自獨立，用地機關與被徵收之不動產所有權人間沒有任何法律關係。
ｂ、而徵收處分之作成機關為核准徵收之中央主管機關（已往還可能包括台灣省政府，但精省後，只剩下內政部）；徵收補償機關則為公告核准徵收處分之地方主管機關（即直轄市政府或各縣市政府），被徵收人不得直接向用地機關請求徵收補償（即使在政府內部，補償之預算是由各需地機關編列，但在外部法律關係上還是認為各直轄市政府或各縣市政府之地方主管機關方為徵收補償機關。
３、不過基於行政訴訟法第二百六十條第三項之規定，本案最高行政法院發回意旨中之法律判斷對本院有個案之法律拘束力，本院自不得為相異之判斷。
４、另外正因為撥用類推適用徵收之過程中，有關「補償金額計算」之法規範如何形成，最高行政法院發回要旨未為法律判斷，應由本院自為判斷，爰在後另行敘明之，先此說明之。
Ｂ、有關「國有財產法第四十四條第二項」部分：
１、其義務人（即補償機關）之認定，既經最高行政法院在發回意旨中作出法律判斷（判決書第十一頁第七行第二十三字起以下所載之文字，即『．．．雖國有財產法第十二條、第四十四條第一項、第二項分別規定；「國有財產局為國有土地之管理機關」、「基於國家政策需要，變更為公用財產時，得終止非公用財產類之出租」、「承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，其標準由財政部核定之。」惟上開規定均屬有關管理國有財產之相關規定，雖對承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，規定得請求補償，但並非規定必須由國有財產局辦理補償。況參加人僅係國有財產之管理機關，其業務與撥用之目的即成立國家藥園以發展中醫中藥之研究無涉，亦未參與辦理撥用後之補償作業，尚難據認參加人為補償之主管機關。則被上訴人實為有權辦理補償業務之機關．．．』），認定被告機關即為補償機關，即使從規範體系言之，或許有不同之意見，但依前所述，本院仍應受此法律判斷之拘束。
２、但在財政部未對國有財產法第四十四條第二項之補償標準作成核定以前，其與上述「徵收補償法規範之類推適用」面臨相同之問題，即因為缺乏實證法規定，形成一個法律漏洞，可是最高行政法院又未在發回意旨表明其法律判斷，故應由本院自為判斷，並與上述「補償金額計算法規範之填補」合併說明。
五、本案之最終實體爭點，即上開二組法規範所共同面臨之課題，乃有關計算損失補償之法規範，在實證法沒有明文之情況下，應如何形成﹖而被告機關在這個階段之造法活動有無違法﹖就此本院判斷如下：
Ａ、相關基礎法理之說明：
１、按法律之類推適用，乃是在待規範之法律事實，因為缺乏實證法之明文，以致形成一個開放的法律漏洞，而執法者在多個「所規範事項與待規範法律事實特徵相似」的法規範中，選擇一個「從規範本旨而言，最能公平處理待規範事實所生利益衝突，並忠實反映憲法基本價值決定」之法規範，用以決定該待規範個案事實之利益分配。
２、而這裏之執法者，在行政法之領域，並非指行政法院之法官，反而是指行政機關，因為基於行政高權作用，行政機關為遂行行政任務，在其權責範圍，不能以沒有法律規定即拒絕處理手邊之行政事務，而且對所處理之事物享有優先形成法律關係之高權，而這個高權不僅限於「認定事實」也及於「適用法律」，甚至是「創造法律」。而有關法律漏洞之補充本身即是造法活動之一部，已進入行政自由性之領域（既不是在法律授權範圍內之法律效果裁量，也不涉及不確定法律概念涵攝之「判斷餘地」課題）。
３、而行政法院既不能替代行政機關為「造法活動」（這點行政法院法官之角色顯然與民事法院法官有所不同），只能被動地審查「造法活動」之結果。而這樣的審查，基於對行政固有職權之尊重，其審查密度亦應是偏低的，只能從整個法律架構著手（例如審查創造之法規範有無造成規範價值體系碰撞）或按憲法所揭示之基本價值（例如法律保留原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則或私有財產應受保障原則等等）判斷個案式之補充規範有無違憲之虞。
４、何況我國現行國家責任法制中之損失補償制度，乃是採「相當補償原則」，並未要求如違法行為所生之損害賠償制度一般，以「損害之全額填補」為原則，茲說明如下：
１、按國家因舉辦公共事業之需要，依法定程序剝奪人民之財產權，究應給予何種程度之損失補償，我國憲法本身並未明定，惟參酌司法院釋字第四二五號、第四四○號以及第五一六號等解釋意旨以觀，是採「相當補償原則」，而非「全額填補原則」。
２、又何種補償始謂相當，各該解釋並未指出明確標準，茲參酌相關學說，補償是否相當，應考慮權利人受到「逾越權利所負一般社會義務」之「特別犧牲」程度，進一步從財產權受害等值性，而由社會客觀公平觀點予以判斷。
３、而這個判斷標準，行政權責機關，依前所述，享有優先形成之權責，法院固然可以由平等原則（即「禁止差別待遇」）之角度，去探討補充規範之合憲性，但不能自為造法活動。
Ｂ、故在上開法理基礎下，本案此部分爭點之判斷，即可集中到，原告及被告所各自主張作為「計算本件土地撥用損失補償金額」之二個法規範中，被告機關主張之法規範，如與原告主張之法規範相比較，是否比較符合本案之事實本質而已，就此本院之判斷如下：
１、兩造所各自主張、據為計算本案補償金額之法規範如下：
ａ、原告主張適用：
Ⅰ、八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準（用以計算林木補償）。
Ⅱ、台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準（用以計算土地改良費）。
ａ、被告則主張：類推適用台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法第三條第二項有關林務局終止出租造林地之租約時，對租地造林人之補償規定，再參考同辦法第十條分收率之規定以及原告與參加人原租約之約定（林木部分政府取得百分之二十，承租造林人取得百分之八十），而按國立屏東科技大學評估出來之材積量（即林木數量）乘以木材之單位「山價」（其中包括伐木及運輸費用在內），而計算出補償金額。
２、而本院基於以下之理由，認為被告機關之補償標準，符合「相當補償原則」，而且較原告主張之「八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」以及「台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準」更適宜據為在本案中計算補償金額之法規範，爰說明如下：
ａ、先從「撥用」與「徵收」在現實中之事實差異來說明：由於已往土地徵收補償中地價基準為土地公告現值加成，而公告現值常與市價有巨額差額（現今公告現值已與土地市值逐漸接近），所以地價補償經常偏低，因此徵收補償機關會在地上物之補償給予較優惠之待遇，或輔以各種名目之獎勵金（例如自動拆遷獎勵金等），以為平衡，並減低徵收阻力。但在撥用之情形，因為土地本身為國有，若無其他物權，即無地價偏低之情形，因此在地上物之補償上未必一定要與徵收補償相同。
ｂ、再從本案撥用之土地性質來立論：
Ⅰ、本案撥用之土地為供造林使用之「林地」，而從前審卷所附之照片、位置圖及國立屏東科技大學出具查估報告所示，系爭林地位處深山，「鮮有裸露地，地表覆蓋率幾達百分之百」，顯見自始早在六十二年原告承租之始，即為原始森林（布滿雜木），原告只不過是在原始林中再種植租約約定之造林樹種（即相思樹、油桐、琉球松、杉木、樟樹），就與林務局將原始雜木林出租造林一般，乃是一種長期的粗放式殖林活動，而且保育功能更於開發功能，其投入之人力、物力成本固然不能與一般一年生作物之密集農業活動相比，甚至也與培育多年林木之園藝營業活動有所差異（二者最容易之比較即是看其地表植被程度與植被種類，園藝營業仍有精細農業之特色，在同一面積之土地上不可能有野生之苔蘚、厥類植被混雜，而是單一經濟樹種之密植種植，而且為達到養份之迅速吸收，甚至不會讓雜草生長，其表土通常裸露）。因此不能與一般徵收作業之徵收對象相比（一般徵收之土地通常密接市區，而不會是原始林地）。
Ⅱ、事實上，國有林地之承租人在租約合法終止之情況下也只能按「台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法」第三條第二項規定取得之補償，且補償標準也只能按造林成果分配，並按「山價」計算。則同樣租地造林，原告又豈能因為土地撥用而取得超越一般林地承租人之損失補償數額。
ｃ、又從計算標準本身觀之：原告所引之「八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」也無法適用於本案，因為其是以單株為計算基礎，再按是否到達伐木期來決定補償標準，而且有每公頃之植株總數限制（不得超過表列數量）。但是本案系爭林地之株數根本無從計算，只能概估。由此亦可反向推論，上開「八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」所定之林木補償也是針對密集精作之園藝營業為之，而不及於粗放式保育殖林活動。
ｄ、另外原告即使在適用上開「八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」作為計價基礎時也有錯誤，例如其雜木及竹木計入計價範圍（見前審卷所附之附件十一），但雜木及竹木既非約定造林樹種，而且甚至可能是造林前即存在之原生植物，應為國家所有，原告又何要求賠償。
ｅ、至於原告引用「台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準」要求發給「土地改良費」一節，實則上開標準（見前審卷附件十二）所定之「土地改良費」乃是在「土地整修費」名下，並非對具體有形工作物之補償，乃是一種額外之補償。與土地徵收條例第三十二條所稱之「農地上合法改良土地之改良費用」要求並不相同（因為不以出於農地之種值使用為必要），不在法定補償範圍中，乃是台電公司為了便利用地之取得所給予之額外補償，乃是台電公司基於本身財務能力，為加速經營效率，避免不必要之抗爭，所為之特殊優惠，不得類推適用於其他案型。何況原告自認所謂之「土地改良費」不外是在系爭林地中開闢之運材道路，但作為計算材積價格之「山價」，已將伐木及運輸費用計算在其中，則此部分金額已反映在補償價格中，原告要求額外補償，亦非有據。
ｆ、另外從內政部事後於九十年二月二十日發布、作為各縣市政府制定查估基準時之規範依據之「農作改良物徵收補償費查估基準」亦在「三、（三）造林木」中規定：
１無利用價值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。
２有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理。
與本案被告機關之計算方式相同，由此亦可佐證原來計算公式之合法性。
參、綜上所述，本件被告機關對原告補償之請求，就超過二八、一一八、八五七元之部分，以八十八年十一月三十日台（八八）密字第八八００二０四二號函作成拒絕（行政）處分，客觀上並無違法之處，一再訴願決定雖然均將上開函文誤為「處理私法關係所為之答覆，不具有公法上之法效意思」，且以爭訟之法律關係為私法關係，不得提起行政爭訟為由，而駁回原告之一再訴願決定請求，其法律見解尚有錯誤，但從駁回一再訴願之結果而論，最終處理結果仍屬合法，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 一 月 三十 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 三十 日
書記官 李金釵