臺北高等行政法院判決
92年度訴更一字第00053號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 乙○○上列當事人間因公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決後（案號90年度訴字第1776號），原告不服，提起上訴，經最高行政法院以92年度判字第620號判決將原判決部分廢棄，發回本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告臺北縣政府因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告乙○○所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費新臺幣（下同）975,539元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額579,572元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費375,967元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。經本院90年度訴字第1776號為「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」之判決，原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，遂發回本院更為判決。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告應給付原告375,967元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件經臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議決議：「以第3次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第3次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
㈡、本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還375,967元。依行政訴訟法第8條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還（參照吳庚著行政法之理論與實用增定7版第654頁）；最高行政法院判決亦稱：
原告於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非行政處分。
㈢、另有關司法院釋字第110號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本件乃無釋字110號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3次複估金額依土地法第247條：
「對於第239條、第241條或242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算；應無釋字第110號之適用。
㈣、行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由。
二、被告主張之理由：被告經本院通知未提出書狀為任何聲明及陳述。
理 由
甲、程序方面：
一、本件行政訴訟起訴後原告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條、第385條第1項前段規定，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
乙、實體方面：
一、查原告因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政工程顧問有限公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費（前次未領者，照第2次複估金額發放，前次有領者，補發第2次複估與第1次複估之差額）。其中本件被告乙○○部分，原查估公告補償金額為598,777元，第1次複估金額為975,539元，第2次複估金額為729,565元，被告已照原告前述通知，先領取第1次複估金額975,539元。嗣原告於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第2次複估時減少金額者予以增加），其中本件被告乙○○部分，修正為599,572元，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被告乙○○）：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被告乙○○部分，實領金額超過第3次複估金額計375,967元。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富（均為第2次複估金額高於第3次複估金額）就此催告函提起訴願，案經臺灣省政府於85年12月7日以85府訴1字第172647號訴願決定：「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。原告乃依訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第3次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，原告僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第3次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主（包括本件被告乙○○），亦未公告周知。以上事實為原告於本院審理時所自認，亦為被告所不爭，並有原告所提供本件有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第1次複估清冊、第2次複估清冊、第3次複估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等在卷可稽，自堪信為真實。茲原告主張被告溢領部分375,967元，為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額。
二、經查：
㈠、本件原告並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但原告既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，被告亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被告就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而原告於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張被告所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還。
㈡、次按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件前揭原告85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，「尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，相對人「自無從對之另行提起撤銷訴訟」，為本件最高行政法院92年判字第590號判決發回理由之法律上判斷，依上述規定，本院應受其拘束；且原告始終不認為該公函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句，迨提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分．．．因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條．．．提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算．．．因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知相對人，順便敦促自動返還而已；迨89年3月16日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，如前所述，除謝崇德外，亦未曾公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨，自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則各業主（包括被告）受領補償費之法律原因始終存在，並非不當得利。故原告逕行起訴請求被告返還所謂溢領金額，自有未合，不應准許。
㈢、何況，本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費是用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，此有原告所提房屋價格調查表影本附本院卷可稽，然則原告訴訟代理人於本院審理時陳稱「第1次的部分可能有民眾來異議，認為第1次複估金額太低，所以做第2次複估，發現真的有錯，然後第2次補償金額有再提高，可是第3次原告自己發現，可能最初查估時基準過高，所以才有溢領的問題。」，則第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合大法官釋字第400號、第440號解釋所指之相當補償、合理補償，即非無疑。故原告依第1次複估結果所實際發放給被告之補償費超過第3次複估價格部分之金額，是否即為填補被告因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被告受有利益，亦有可疑。凡此，原告既未能舉證證明被告依第1次複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額，超過徵收應給予之相當或合理補償，係受有利益，即難主張被告有不當得利之情形，就此而論，原告起訴請求被告返還所謂溢領金額及遲延利息，亦有未合，不應准許。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段判決如主文。
中 華 民 國 93 年 12 月 31 日
第 五 庭 審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 93 年 12 月 31 日
書記官 黃明和