臺北高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第六號
原 告 甲○○○訴訟代理人 俞玉學
丁○○被 告 台北市政府國民住宅處代 表 人 乙○○(處長)訴訟代理人 丙○○
戊○○己○○右當事人間因有關建築事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十二年標得臺北市○○○路○段○○○巷一之一號民權國宅店鋪，將該店鋪隔成三間，並拆除原設計之外牆改成大門，嗣因不滿該國宅社區住戶互助委員會於其標得該店鋪前完成之磚砌花圃，認影響其新設立大門之通行，乃向法院起訴請求該委員會拆除花圃，遞經最高法院八十七年十二月二十四日八十七年度臺上字第三０二六號民事判決：「原判決關於訴外裁判部分廢棄。
其餘上訴駁回。第三審訴訟費用由上訴人（即原告及訴外人丁○○）負擔。」，理由載以：「．．．上訴人因上開改建之行為，破壞外牆使用及設置巨型招牌，致影響結構安全，業經臺北市政府工務局建築管理處以八十六年十月八日北市工建使字第八六六０三五四五００號書函限其於文到十五日內改善完畢。．．．綜上所述，系爭花圃設置之目的為美化民權國宅環境及防止週邊攤販停放物品，縱屬違建，然係被上訴人（即臺北市民權國民住宅社區住戶互助委員會下稱住戶委員會）本其職權以全體住戶之經費所設置，屬全體住戶所有，僅全體住戶有權決定是否拆除。．．．」嗣原告陳情主張該花圃係屬違建，妨礙其通行請求拆除該花圃，被告分別以八十八年十二月二十二日北市宅管字第八八二四四七四四００號書函及八十八年十二月二十四日北市宅管字第八八二四五一一０００號書函復原告略以：「．．．說明：．．．二、經查．．．花圃違建乙案，經本府工務局建築管理處查察列入分類分期處理。另依本府工務局六九使字一０三九（號）使用執照竣工圖，花圃旁臨臺端房屋之外牆，本無大門設計，係臺端自行開門，故無（所謂）阻礙通行情事。．．．本處將依法院判決辦理。．．．」原告不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，提起行政訴訟，復遭裁定駁回。原告不服，提起抗告，經最高行政法院廢棄原裁定，由本院更為裁判。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應將座落台北市○○區○○段五小段十之二地號，臺北市○○○路○段○
○○巷一之三號一樓大門口如附圖所示紅部分之花圃（以下稱系爭花圃）及洗車棚（以下稱系爭洗車棚）拆除。
⒉被告應命台北市民權國民住宅社區住戶互助委員會將台北市○○○路○段○○
○巷○號之一及一號之二門前如附圖所示編號二、三、四、五、六、七、八之停車位(以下稱系爭停車位)撤除，恢復為原有之法定空地。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告得否依據國民住宅條例第二十二條第一項請求被告拆除系爭花
圃、洗車棚，及撤除系爭停車位？㈠原告主張之理由：
⒈根據最高行政法院九十一年度裁字第一０九四號裁定發回意旨，違章建築之拆
除乃事實行為，第三人請求行政機關拆除他人所有之違章建築，性質上乃請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，行政機關如拒絕拆除並通知當事人時，縱該通知並非行政處分，當事人對之提起訴願亦未經受理，但仍非不得依行政訴訟法第八條第一項規定，逕向行政法院提起一般給付訴訟，以謀救濟。本件原告於 鈞院前審之聲明，雖為「訴願決定及原處分均撤銷」，惟由起訴狀所載事實及理由，可知原告事實上係請求為「拆除違建花圃」（詳最高行政法院九十一年度裁字第一０九四號裁定書第四、五頁）。是故，本件原告既係依行政訴訟法第八條第一項規定。提起之一般給付之訴，爰更正訴之聲明如前，俾符明確。
⒉按國民住宅之主管機關在省（市）為省（市）政府，國民住宅管理條例第三條
定有明文；又「政府直接興建之國民住宅不得改建、增建。其因變更隔間、重要裝修或其他措施，致影響安全、衛生、景觀或安寧，經國民住宅主管機關通知，限期回復原狀或改善；逾期不為者，由國民住宅主管機關代為執行，其所需費用由承購人負擔。」同法第二十二條第一項與有明定。
⒊有關住戶張嫩純等陳情臺北市○○○路○段○○○巷○號民權國宅南側地面停
車場旁舖短草皮空地被非法變更為花圃使用乙節（即附圖所示紅色部分之花圃），前經被告於八十二、八十三年間分別以北市宅管字第三四三四四號暨北市宅管字第八六八五號函，函知住戶委員會即速拆除恢復原狀在案。惟住戶委員會自八十二年十一月間收受被告即速拆除恢復原狀之通知函後，置之不理，拒不拆除。嗣訴外人張嫩純等於八十三年四月十一日再度陳情，被告又以宅管字第八六八五號函命即速拆除恢復原狀。然住戶委員會仍相應不理，其漠視公權力、罔顧住戶權益之作為實令人無法苟同。不得已原告於八十五年三月八日三度陳情。詎被告竟以北市宅管字第七五六一號函知，不予處理。理由略謂：依據民權國宅住戶互助委員會八十年八月二十一日之委員會議紀錄，決議於巷邊停車位後狹長地區做一磚砌花圃。本案因係公共設施使用，且未減少Ｂ棟十五個法定地面停車位，故不予處理云云。然有關民權國宅Ｂ棟南側花圃違建之處理，被告應循前揭國民住宅條例第二十二條第一項之規定處理，故於
八十二、八十三年間並先後以函令住戶委員全部速拆除。嗣後以北市宅管字第七五六一號持住戶委員會八十年八月二十一日之違法決議予以搪塞，自非適法。及至本件訴訟審理時，被告雖稱本案被告已有所處置，將案件函報權責機關建管處處理，建管處並已查列入分類分期處置云云。惟查，根據臺北市當前取締違建措施貳、三之規定，國民住宅應依「國民住宅管理條例」之相關規定辦理，並不適用上開取締違建措施。茲系爭違建花圃，八十五年八月三十日會勘時建管處既認定為違建，參諸取締違建措施，貳，違建查報作業原則第一點之規定：「本府對於當前之違章建築，衡酌實際情況，認為情節輕微者，宜於暫緩處理，爰訂定本作業原則，此係行政上之權宜措施，本作業原則不作為所列各項構造物建造或使用許可之依據」觀之，系爭違章砌蓋的花圃並不是合法存在不需拆除，只是建管處礙於人力、經費皆匱乏，不得不暫緩拆除。嗣後待情況許可再依面積規模大小，分類分期擬定計畫後查報拆除。但因系爭違章花圃乃磚塊砌造，高約一公尺，其上栽種之竹子、野花、野草及攀爬類植物，非但毫無美化環境及觀賞價值，復因緊鄰原告所有門牌號碼台北市○○○路○段○○○巷一之二號建物旁，影響屋內採光、對外視線及住戶地下管道之維修，且原告共有之上開房屋業已依法由原先之一大戶變更為三小戶並已編列門牌在案，倘不將阻礙進出之花圃立即除，實影響新增門牌臺北市○○○路○段○○○巷一之三號大門之順利通行，嚴重妨礙原告權益。茲被告為國民住宅之主管機關，對上開影響衛生、景觀之行為，自應依國民住宅條例第二十二條第一項規定法取締並限期回復原狀，與建管處是否列入分類分期處置無關。
㈡被告主張之理由：
⒈原告依行政訴訟法第四條所提之撤銷訴訟係程序不合法且實質無理由：⑴就程
序不合法部分，訴願法第一條第一項規定「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願‧‧‧」第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」改制前行政法院四十四年判字第十八號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」改制前行政法院五十年判字第四十六號判例：「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院六十一年裁字第四十一號判例「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」原告據以提起之撤銷訴訟，係就被告八十八年十二月二十二日北市宅管字第八八二四四七四四００號書函及八十八年十二月二十四日北市宅管字第八八二四五一一０００號書函聲明不服，惟該函僅係敘述「二、經查．．．花圃違建乙案，經本府工務局建築管理處查察列入分類分期處理。另依本府工務局六九使字一０三九使用執照竣工圖，花圃旁臨 台端房屋之外牆，本無大門設計，係 台端自行開門，故無阻礙通行情事．．．本處將依法院判決辦理。」被告於前揭書函內容，僅係事實之敘述與觀念之通知，即計對原告請求，說明系爭花圃業經臺北市政府工務局列入分類分期處理，且訴訟案業經法院判決，該處將依判決處理，既不因該敘述或說明而對原告權益發生具體之法律上效果，自非行政處分，原告對此觀念通知之書函提起訴願及行政訴訟，揆諸前揭規定及判例意旨，原告逕依行政訴訟法第四條提起撤銷訴訟，顯係程序不合法。⑵就實質無理由部分改制前行政法院於五十三年度判字第一五三號判例明示：「訴願係人民對於行政官署之違法或不當處分，致損害其權利或利益時，請求救濟之方法，若官署之處分並不違法，而人民之權利或利益亦未因官署之處分受有何種損害，自不得對之提起訴願。」並於改制前行政法院六十一年裁字第一三七號判例解釋「政府拆除違章建築，旨在謀求公共利益，非為保護土地所有人之私權，故違章建築之所有人或使用人，認為拆除違章建築之處分為違法或不當者，固得請求行政救濟，而土地所有人則不得因主管官署不為拆除處分，提起訴願或行政訴訟，良以土地所有人要求拆除地上他人之違章建築，其目的在於收回土地，純屬私權範圍，如有爭執，應循民事訴訟程序，以求解決，更無請求行政救濟之餘地。」故被告並非本案致原告於損害之行為人，故無論原告因其該委員會之行為是否受有損害，要皆與被告無涉，是依前揭六十一年裁字第一三七號判例，原告亦無請求提起行政救濟撤銷訴訟之餘地。
⒉原告依行政訴訟法第八條所提公法上給付訴訟係程序不合法且實質無理由。按
公法上給付訴訟係指行政訴訟法第八條第一項之「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」且經查相關行政法令之規定，並無任法令賦予原告請求被告為拆除他人違章建築之公法上權，利依內政部制訂之違章建築處理辦法第四條第二項亦僅規定：「主管建築機關因查報、檢舉或其他情事知有違章建築情事而在施工中者，應立即勒令停工」，並未明文規定人民得請求主管機關拆除他人之違章建築之公法上權利，故原告自不對此有所請，求此觀上開辦法規定文義自明；本案緣起既係因原告請求拆除路邊違建，被告並已有所處置，將案件函報違建權責機關建管處處理，建管處並已查察列入分類分期處置，揆諸改制前行政法院六十一年裁字第一三七號「政府拆除違章建築，旨在謀求公共利益，非為保護土地所有人之私權，故違章建築之所有人或使用人，認為拆除違章建築之處分為違法或不當者，固得請求行政救濟，而土地所有人則不得因主管官署不為拆除處分，提起訴願或行政訴訟，良以土地所有人要求拆除地上他人之違章建築，其目的在於收回土地，純屬私權範圍，如有爭執，應循民事訴訟程序，以求解決，更無請求行政救濟之餘地。」判例，因被告已就原告案件有所處置，而無論原告是否因其隔鄰之行為是否受有損害，因被告非本案致原告於損害之行為人，故與被告無涉，復查兩造當事人間就本案又無其他公法上原因而生給付義務，則原告無公法上請求權得據以提起本訴。又查本案依最高法院之判決，該花圃係民權國宅Ｂ棟全體住戶共同出資，為全體住戶所建，屬全體住戶所有，僅全體住戶有權決定是否拆除，另系爭花圃係八十三年十二月三十一日以前既存違建，業經臺北市政府工務局建築管理處列入分類分期處理，被告並非違建之主管機關，就違建僅有查報權，執行拆除係工務局建築管理處權責，原告請求被告拆除該花圃，被告既非該花圃之所有權人，依法亦無拆除之權，故本案顯係當事人不適格。
⒊原告請求停車位右移一公尺及拆除洗車棚，經查民權東路三段一六０巷一號民
有國宅週邊之法定停車位，係屬全體住戶產權共有，由該社區委員會自行規劃管理營運，故系爭停車位並非被告規劃，原告請求將停車位右移乙節，被告曾協助原告向該社區管理委員會協調，惟該會並不同意，因被告並非系爭停車位之所有權人，亦非停車場主管機關，故原告請求被告將該停車位右移一公尺於法無據；又該停車位上加蓋之洗車棚，係該社區管理委員會為增加社區財源自行設置，並未報請被告備查，亦非被告所設置，被告已與該委員會溝通要求拆除，否則即依規定查報違建，請建管處辦理認定是否違建及拆除事宜，因該洗車棚並非被告興建，被告亦非違建之主管機關，原告請求被告拆除該洗車棚顯無理由。
⒋原告稱被告係國民住宅主管機關，故於國宅社區內所有違建，依國民住宅條例
第二十二條第一項，均應由被告通知限期回復原狀或改善，逾期不為者，由國民住宅主管機關代為執行；惟查，依國宅條例第二十二條係規定「政府直接興建之國民住宅不得改建、增建。」而依內政部營建署七十三年五月十號營署宅字第五四０七號函釋「所謂『改建』、『增建』之範圍，係指建築法第九條第
二、三款之規定。」，而建築法第九條第二項規定「增建：於原建築物增加其面積或高度者。」，第三項「改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。」，故國宅條例第二十二條係規範國宅住戶於原建築物有改建、增建之行為時，國民住宅主管機關（即臺北市政府）即應通知限期回復原狀或改善，逾期不為者，由國民住宅主管機關代為執行；惟本案系爭花圃及停車位、洗車棚並非原建築物之一部分，而係民有國宅社區管理委員會所加蓋，其興建行為亦非對國宅建築物本身之改建或增建，被告既非違建之主管機關，是則原告請求被告拆除非屬國宅建築物之違建，顯係曲解法令。
理 由
一、本件原告起訴請求為行政機關之被告拆除他人違章建築花圃，核其性質為請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，故原告所提起之訴訟，為行政訴訟法第八條第一項之一般給付訴訟，原告起訴前所經之訴願程序，係多餘之程序，然不影響其提起本件一般給付訴訟之合法性。又原告起訴原僅請求被告拆除系爭花圃，嗣於訴訟中追加請求被告拆除系爭洗車棚，及撤除系爭停車位，被告無異議而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第一百十一條第二項，視為同意追加。
均合先敘明。
二、按行政訴訟法第八條第一項之「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。
因公法上契約發生之給付，亦同。」是人民請求中央或地方機關為財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，必基於公法上原因（包括公法上契約）始有可能，亦即人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，必須在法律上存有公法上請求權，其請求始可能有理由。如人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，在法律並無公法上請求權，其對之提起一般給付訴訟即屬無理由。次按改制前行政法院六十一年裁字第一三七號判例指出：「政府拆除違章建築，旨在謀求公共利益，非為保護土地所有人之私權，故違章建築之所有人或使用人，認為拆除違章建築之處分為違法或不當者，固得請求行政救濟，而土地所有人則不得因主管官署不為拆除處分，提起訴願或行政訴訟，良以土地所有人要求拆除地上他人之違章建築，其目的在於收回土地，純屬私權範圍，如有爭執，應循民事訴訟程序，以求解決，更無請求行政救濟之餘地。」據此，人民並無請求行政機關拆除他人違章建築之公法上請求權，如提起行政訴訟之一般給付訴訟，請求行政機關拆除他人違章建築，其訴即無理由。
三、本件原告於八十二年標得臺北市○○○路○段○○○巷一之一號民權國宅店鋪，將該店鋪隔成三間（門牌號碼為同巷一之一號、一之二號及一之三號），起訴請求被告拆除上開國宅社區住戶互助委員會完成之系爭花圃及設置之系爭停車位，及該委員會發包予承包商所搭建之系爭洗車棚，主張其係依據國民住宅條例第二十二條第一項規定。經查國民住宅條例第二十二條第一項規定：「政府直接興建之國民住宅不得改建、增建。其因變更隔間、重要裝修或其他措施，致影響安全、衛生、景觀或安寧，經國民住宅主管機關通知，限期回復原狀或改善；逾期不為者，由國民住宅主管機關代為執行，其所需費用由承購人負擔。」參照首揭說明，該規定係規定國民住宅機關之職權，並非賦予第三人請求國民住宅主管機關，對政府直接興建之國民住宅有改建、增建時，予以拆除之權利，原告已不得據上開規定，主張其有公法上權利，請求被告為一定行為。再查內政部營建署七十三年五月十號營署宅字第五四０七號函釋指出，國民住宅條第二十二條所謂『改建』、『增建』之範圍，係指建築法第九條第二、三款之規定。」此函釋與國民住宅條例之立法意旨相符，應予適用。而建築法第九條第二項規定「增建：於原建築物增加其面積或高度者。」第三項「改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。」故國民住宅條例第二十二條係規範國民住宅住戶於原建築物有改建、增建之行為時，國民住宅主管機關即應通知限期回復原狀或改善，逾期不為者，由國民住宅主管機關代為執行。惟本件系爭花圃及停車位、洗車棚並非原建築物之一部分，其興建或畫設行為亦非對國宅建築物本身之改建或增建，並不符合國民住宅條例第二十二條第一項所稱之「改建、增建」情形，被告對系爭花圃及停車位、洗車棚，亦無權予以拆除、撤除，原告自不得據該規定，請求被告拆除系爭花圃、洗車棚，及撤除系爭停車位。原告另主張依照其起訴狀附件一之「陳情案會勘記錄」及訴願卷內所附台北市工務局建築管理處八十八年一月二十七日北市工建查0000000000號函（認為系爭花圃為被告之權責）為本件請求。惟上開會勘記錄，係民意代表進行協調內容，上開工務局建築管理處函文則為該處之意見，均非法律，無從成為原告之請求依據。從而，原告請求被告拆除系爭花圃、洗車棚，及撤除系爭停車位，並無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 林文舟
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十七 日
書記官 李金釵