臺北高等行政法院判決 92年度訴更一字第00062號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決駁回後，原告提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事 實原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費新台幣（下同）1,824,798 元，於公告確定後發放並拆遷完畢。
嗣因其他業主陳情，經原告先後 3次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89 年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第 2次會議評議，決議以第 3次複估金額1,442,335元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費382,463元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟，經本院於 91年1月14日以90年度訴字第1721號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以92年6月19日92年度判字第796號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、被告應給付原告新台幣 382,463元及自訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、主張：
１、原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之台北縣八里鄉八里渡船頭31-1號建築物，經原告複查核算後，發現與原發放金額不符，溢放補償費 382,463 元，乃以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知被告於 85年2月29日前返還溢放之補償費，惟被告逾期仍未返還。原告於 89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額為建築物補償標準，因被告已領金額大於上開第3次複估金額而產生溢領金額，依民法第179條規定，本件成立公法上不當得利，原告得依行政訴訟法第8條第1項規定，依公法上不當得利返還請求權，請求被告返還溢領之金額，及自訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息百分之 5計算之利息。
２、原告係以80北府地4字第 395570號公告、81年5月4日81北府地4字第137961號函、91年12月15日81北府地4字第430771號函暨用地內建築物複估清冊暨結果表，作為核給被告補償費之行政處分，目前該公告及函文尚未撤銷。本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之損失補償，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金，無法律上之原因而受利益致原告受損害，成立公法上不當得利，故被告應返還382,463 元。且依行政訴訟法第 8條規定，所謂公法上原因，於本件係指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還，此有吳庚所著行政法之理論與實用（增訂七版）第654頁可參。又最高行政法院判決亦稱原告於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法 127條規定之授予利益之行政處分，惟原告發函要求返還溢領補償，並非公權力措施，應係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱之行政處分。
３、原告送請地價評議委員會評議之行為，符合土地法第 247條規定：
⑴參照司法院釋字第 110號解釋：「需用土地人及土地所有人
對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第 247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」之意旨，土地法第
247 條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有異議，本件並無該號解釋之適用。蓋原告並無自行廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤，嗣經重新估算，造成被告溢領徵收補償金，並催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第
3 次複估金額依土地法第247條規定：「對於第239條、第
241 條或242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」辦理。是此等複估金額並非變動前後之估定標準，而係廢棄公告之估定價，僅因計算錯誤而重新估算，故無上開解釋之適用。
⑵參照最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）54年判
字第 235號判例：「關於未依法規定地價之被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第 247條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員會』評定之。此項異議，既非提起訴願，無訴願法第4條第1項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第 247條第
2 項所定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，其對估定之補償地價提出異議，不應有何期間之限制。」之意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。上開判例雖經最高行政法院91年
10、11、12月分庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82、83年間，當時仍有上開判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。
⑶本件係因地上物所有人陳情，要求重新全面再查估，此有李
國泰等80人之陳情書乙份可稽，並經需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求再詳予核對所有領取補償費之業主清冊，以利辦理款項撥付，亦有前台灣省交通處公路局西部濱海公路北區工程處83年2月18日（文號：供83—239—
53 — 65）函文可稽，是本件地上物所有人及需地機關均對估定之補償地價提出異議（被告於公告期間無提出異議），雖其異議時間在公告期間之後 ， 惟參酌上開判例及釋字第110號反面解釋之意旨，本件仍有土地法第247條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為，並無違誤。
４、原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
⑴本件台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會係於89年
4月份召開89年第2次會議，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程，該委員會組織目的係評議地價暨標準地價事項；土地改良物價額為該會掌理事項之一；決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議；評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據；該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值，前項評議應作成紀錄，於會議結束後 7日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備，如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議，此有內政部 80年5月31日修正發布之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第 2條、第3條第2款、第7條、第9條、第10條規定、台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會 89年第2次會議紀錄及內政部同意備查函可參。
⑵依土地法第247條規定及最高行政法院72年判字第728號裁判
：「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」之意旨，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。本件既經提交上開標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際領取之補償費較應領取之補償費為高，且內政部亦未發函要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還，符合行政訴訟法第8條第1項前段之規定。
５、依行政執行法第11條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行，是公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處執行。有關公法上金錢給付義務執行之種類，依行政執行法第 2條規定，包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用，被告溢領之徵收補償金額成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條規定之公法上金錢給付義務。另依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，依民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在，故被告稱其所受之利益已不存在，應由被告舉證之，否則被告仍有返還之義務。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、主張：
１、本件爭執在於被告受有利益是否無法律上原因，原告之主張違反司法院釋字第 110號解釋意旨，應無請求權。原告已坦承由被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取，則被告領取是項補償金絕非不當得利，上開經由公告徵詢異議期間之過程，已確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再為違反公告內容之主張。參照上開解釋意旨，土地法第 247條規定之適用必須係需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，且於公告完畢後15日內（即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前），對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然原告係於發放補償金完竣後，所據之第 3次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，已逾越上開所謂公告完畢後15日內（即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前）之期限。
２、參照最高行政法院89年度判字第1333號判決：「土地徵收．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數額亦應認已確定．．」之意旨，倘在期限內未異議，即不得對補償金之金額有所異議。蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超過此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則原告若得以補償金發放完竣後之第 3次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否亦得於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。
３、原告稱其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算云云，有違公告確定之本旨。本件徵收過程中，不論公告都市計畫、測量面積、現場實施勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告之被徵收戶無涉。被告充其量僅能在公告過程中為異議，而事實上公告過程並未依法送達被告，被告僅知依通知領取徵收補償款，縱如原告所稱該等過程發生任何錯誤，亦係原告所造成。且徵收作業於公告完畢後，該等土地即發交用地機關拆除全部地上物，原地上物已不復存在，原告事後爭執計算有誤云云，亦無從查考，豈能以原告片面之詞，無端橫加負擔予被告；反之，被告不於公告期間內異議而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。是以，徵收公告徵求異議之設置，在於確定後杜絕所有爭議，該公告既已確定，殊不容原告為事後爭執，不論係勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段，故不論原告主張其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，即無不當得利可言。
４、被告受有徵收補償費之法律上原因，乃原告所為業經公告確定之行政處分，此有原告81年11月13日81北府地 4字第379956號函可參，該項行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利：
⑴參照最高行政法院 92年度判字第590號判決：「上訴人所發
之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．」之意旨，原告所為之通知既僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果，原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前之行政處分，故原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⑵縱認原告已有撤銷先前行政處分之行為，此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第 117條本文雖規定：「違法行政處分於法
定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」，然該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第 119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，就第 2款情形，即為學理上信賴保護原則之要求，故行政機關對於自身所為之行政處分，縱使違法，亦非得自由撤銷，必須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於00年0月0日生效，但此項信賴保護原則之
要求早為實務及學說所採，此有最高行政法院83年判字第
151 號判例：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」之意旨可資參酌。③本件縱有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，與被告
無關，被告亦無從知曉其情形，故無信賴不值得保護之情形，且本件涉及單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，縱使算至原告起訴之日止，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，顯對被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護，故被告之情形符合信賴保護原則，原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無成立公法上不當得利。退步言，縱認被告成立公法上不當得利，仍應審酌返還範圍之問題，依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，而民法第182條第1項規定即為善意受領人之返還責任。被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，而被告所受之利益，歷經近十年後，早已支應日常生活開銷，已不復存在，故被告免負返還責任。況系爭建築物早已拆除，連修繕費都不足，且補償費低於市價，何來溢領。
理 由
一、原告起訴後，其代表人原為蘇貞昌，於 93年5月20日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告起訴主張略以：系爭建築物補償費，經補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會 89年第2次會議決議，以第 3次複估金額為建築物補償標準，並報經內政部備查；此複估金額並非變動前後之估定標準而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算，應無司法院釋字第 110號解釋之適用；因被告已領金額大於第 3次複估金額，產生溢領金額情形，至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額。被告則以：本件應不成立公法上不當得利，按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」；依據司法院釋字第110號解釋，土地法第247條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內」，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地，然原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第 3次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已逾越上揭公告完畢後15日內期限，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定；且被告受有徵收補償法律上原因之已公告確定徵收補償行政處分，迄目前止，該處分並未經合法撤銷或廢止，是被告受有該筆徵收補償款即具有法律上原因，並非公法上不當得利；另基於信賴保護原則，並參照行政程序法第 117條規定，原告亦不得撤銷先前之行政處分；況本件縱使計算錯誤，純係原告單方面造成，與被告無關，被告乃善意受領人，所受利益於歷經十年後，亦早已支應日常生活開銷而不存在，依法亦免負返還責任，且系爭補償低於市價，並無溢領等語置辯。
三、查本件係關於徵收溢付補償金而請求返還之爭訟，而公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之損失補償，並非民法上之損害賠償；原告亦陳明係基於公法上不當得利之法律關係為請求，僅其請求權之行使、返還之範圍等準用民法有關不當得利之規定；是本件訴訟仍屬公法上爭議事件，被告抗辯本件以民法上不當得利作為請求權基礎，並非「公法上原因」，尚有誤解。
四、又原告認定對被告享有公法上不當得利之請求權，乃是以原先辦理建築改良物之查估補償有誤，以致於公告確定後，作成發給被告計 1,824,798元之補償處分，事後因其他業主陳情及原告先後3次複估之補償費均不相同，原告於89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第
2 次會議決議以第3次複估金額（1,442,335元）為建築物補償標準，此為兩造所不爭，並有原告 80北府地4字第395570號公告、81年5月4日81北府地4字第 1317961號函、81 年11月13日81北府地4字第379956號函、85年1月12日85北府工土字第7810號函、89年11月8日89北府地用字第 364722號函、建築物補償清冊、原告領取徵收補償費之領據影本等附本院卷可稽。經查被告原先領取 1,824,798元徵收補償費之法律上原因為原補償處分，在該補償處分未被撤銷前，被告受領上開徵收補償費，即屬具有「法律上原因」而受利益，故原告於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第 3次複估結果為準，主張超過各建物所有人受領補償費超過第 3次複估金額部分為不當得利而請求返還。本件原告僅曾以 85年1月12日85北府工土字第7810號函請被告於期限內自動返還溢領之補償費，該函核屬觀念通知之性質，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，被告自無從對之另行提起撤銷訴訟（參見最高行政法院 92年度判字第590號判決理由），且原告始終不認為該函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示被告，如不服可提起訴願之文句，迨提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，原告前就本件提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分．．」等情自明。故原告上開 85年1月12日85北府工土字第7810號函並無撤銷其先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之意，稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知被告，順便敦促其自動返還而已，迨 89年3月16日補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定以第 3次複估金額為建築物補償標準後，除謝崇德外，原告復未公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨（原告訴訟代理人主張原補償處分尚未被撤銷，參見 92年度訴更一第52號本院93年7月21日準備程序筆錄第 2、3頁及93年11月11日言詞辯論筆錄第3頁之記載），自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則被告受領補償費之法律上原因仍然存在，並非無法律上原因，與公法上不當得利之要件，尚有未合，被告執此抗辯，自屬有據。況本件原告就被告之建物僅係給予相當補償，尚難認屬完全之補償，原告訴訟代理人亦稱不清楚該補償是否與市價相當（參見本件 93年11月9日準備程序筆錄）。是原告基於公法上不當得利之法律關係，請求被告應返還補償費382, 463元及自訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息，即非有理，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張與攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 6 日
第 三 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 胡方新法 官 黃本仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 1 月 7 日
書 記 官 姚國華