臺北高等行政法院判決
92年度訴更一字第64號94原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○代理縣長）訴訟代理人 乙○○
丁○○被 告 丙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經本院90年度訴字第1690號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費新台幣（下同）2,602,409元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3次複估之補償費均不相同，乃於89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（以下簡稱評議委員會）第2次會議評議，決議以第3次複估金額1,880,349元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費722,060元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。經本院90年度訴字第1690號審理結果，判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院92年度判字第634號廢棄原判決發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣722,060元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭補償費處分之一部分是否已遭撤銷而溯及既
往失效，致被告受領該部分之補償費為無法律上之原因而有不當得利之情形？㈠原告主張之理由：
⒈按「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利
益。雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」，民法第179條定有明文。經查系爭補償費已由原告補提評議委員會於89年3月16日第2次會議討論且決議「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本件所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3次複估金額為建築物補償標準。」，並報經內政部以89年4月21日台內地字第8905777號函同意備查，則依土地法第247條「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣(市)地政機關應提交標準地價評議委員會評定之」規定、行政法院（現改制為最高行政法院）72年判字第728號裁判要旨「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」意旨，評議委員會評議之結果得作為決定補償金額之依據，尚無不合。茲被告迄未返還溢領金額，為無法律上原因而受利益，致他人受損害，依民法第179條後段「雖有法律上原因，而其後已不存在者」規定，已成立公法上之不當得利，是被告應返還其所溢領之徵收補償金。⒉查被告援引之大法官會議釋字第110號解釋「1、需用土地
人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」意旨，於本件並無適用餘地，蓋原告並非自行廢棄公告之估定價，係因計算錯誤始重新估算，且經原告催告被告繳回溢領金額後，被告提出異議而不繳回，原告始將第3次複估金額依土地法第247條「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣 (市)地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」規定辦理，故此複估金額並非變動前後之估定標準，本件應無前開解釋意旨之適用。
⒊又參照行政法院54年判字第235號判例「關於未依法規定
地價之被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247條之規定，並應由該縣地政機關提交標準地價評議委員會意旨，此項異議，既非提起訴願，無訴願法第4條第1項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，其對估定之補償地價提出異議，不應有何期間之限制。」意旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。縱前開判例經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議已不再採用，然依法律不溯及既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當仍有前開判例之適用，而不受須於公告期間內異議之限制。
⒋另依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返
還範圍準用民法有關不當得利之規定。而依民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。惟查民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，並非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，倘其實係上所獲取之財產總額已有增加，亦不得為其利益不存在，是被告辯稱其所受利益已不存在，應由被告舉證證明之，否則其仍有返還之義務。
㈡被告答辯之理由：
⒈茲原告主張略以「債務人所有座落省道台15線Ok+000～6k
+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合．．．有關補償費業補提本縣評議委員會89年第2次會議．．．決議『1.補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法補償辦法辦理補償。2.本件所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。3、以第3次復估金額為建築物補償標準。
』，並報經內政部以89年4月21日台內地字第8905777號函同意備查，因被告已領金額大於第3次複估金額，及產生溢領金額情形，並至今末返還溢領金額部分，被告其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云，資為爭議。惟查原告既自陳系爭補償金係經法定公告異議期間屆滿確定後始由被告所領取，則被告領受該補償金當非不當得利至明，尤其經由公告徵詢異議期間之過程，業已確定用地人及被徵收人之權利義務，殊無再容原告為違反公告內容之不同主張，是原告所訴核無足採。
⒉第按司法院大法官會議釋字第110號解釋要旨略以「1.需
用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交評議委員會評定之。．．．」，可知土地法第247條規定必須係需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，並於公告完畢後15日內即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然本件原告係以發放補償金完竣後作出之第3次複估價額作為被告等溫額受領補償費之依據，顯已逾公告完畢後15日即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關讓給完竣前之期限。況期限內若未異議，亦不得再對補償金之金額提出異議，最高行政法院89年度判字第1333號判決「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」意旨可資參照，此乃考量公法關係之安定性需求，是原告主張於法不合。
⒊查本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實
際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉，被告充其量僅得於公告過程中聲明異議；但事實上公告之過程並未依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。是縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成，且徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後稱其計算有誤云云，亦無從查考。今該一公告既已確定，則不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。是無論原告主張其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利之情事。
⒋次查被告受有徵收補償費之法律上原因，乃原告所為業經
公告確定之行政處分，此項行政處分既未經合法撤銷或廢止前，則被告受有該筆徵收補償費即具法律上之原因，而非公法上不當得利。按最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決略以原告所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被告履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分等語，可知原告所為之通知僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果，況原告從未表示撤銷先前行政處分，故原處分應仍繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。縱認為原告已撤銷先前之行政處分，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法，蓋行政程序法第117條本文雖規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」，然該條但書亦明定「有下列各款情形之一者，不得撤銷：1.撤銷對公益有重大危害者。2.受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，而第二款之情形即係「信賴保護原則」，故行政機關自身所為之行政處分，縱然其違法，亦非得由其自行撤銷，尚須考量相對人信賴利益之保護。又行政程序法雖於90年1月1日方施行，但此項信賴保護原則之要求已早為竇務及學說所採。況本件自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若原告驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯對被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護，故原告之主張亦已違反信賴保護原則。
⒌退萬步言，縱認被告成立公法上不當得利，則仍應審酌返
還範圍之間題。依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定，而民法第182條第1項則規定「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」，此即為善意受領人之返還責任。就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，已如前述一再說明，且被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，不復存在，故被告應免負返還責任。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為蘇貞昌，嗣於本件訴訟程序進行中變更為甲○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、緣原告因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政工程顧問有限公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費（前次未領者，照第2次複估金額發放，前次有領者，補發第2次複估與第1次複估之差額）。其中本件被告丙○○部分，前經原告查估公告補償金額為2,602,409元，並於公告確定後發放，被告亦已領取該金額。嗣原告於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分係將第2次複估時減少金額者予以增加），其中本件被告丙○○部分，修正為1,880,349元，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月12 日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被告），其內容略以「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」等語，實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被告丙○○部分，實領金額超過第3次複估金額計722,060元，惟受通知之業主有訴外人謝崇德、謝元富（均為第2次複估金額高於第3次複估金額）就此催告函提起訴願，經臺灣省政府於85年12月7日以85府訴1字第172647號訴願決定撤銷原處分，著由原處分機關另為處分。原告乃依上開訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第3次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，原告則僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第3次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主（包括本件被告丙○○），亦未公告周知等情，除有原告所提出本件有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第1次複估清冊、第2次複估清冊、第3次複估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等影本在卷可稽外，並為兩造所不爭，自堪信為真實。茲原告以被告所溢領之722,060元補償費為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額。
三、惟查：
㈠、本件原告並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但原告既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，被告亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被告就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，堪以確定。從而原告於撤銷上開授益補償處分前，自不得逕以第3次複估結果為準，進而主張被告所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還，殆無疑義。
㈡、次按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件原告85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知該函之相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，究其性質係屬觀念通知，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，該函之相對人自無從對之另行提起撤銷訴訟；且原告始終不認為上開函具有任何行政處分之性質，此觀其於該函中並未記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句即明，迨提起本件給付訴訟時，原告亦未主張該函為行政處分，故上開函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意乃係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事告知相對人，順便敦促自動返還而已；參以89年3月
16 日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，如前所述，除謝崇德外，原告並未曾公告或發函通知各業主表示其業已變更原授益補償處分，殊難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，是各業主（包括本件被告）受領補償費之法律原因既始終有效存在，自無所謂不當得利可言，則原告逕行起訴請求被告返還所謂溢領金額，即有未合。
㈢、又本件事實發生於行政程序法施行以前，然公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而嗣後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。是凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費係用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言，先予敘明。經查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，有原告所提房屋價格調查表影本等在卷足資參照，然原告於本院92訴更一字第53號返還公法上不當得利事件審理時，其訴訟代理人陳稱「第1次的部分可能有民眾來異議，認為第1次複估金額太低，所以作第2次複估，發現真的有錯，然後第2次補償金額有再提高，可是第3次原告自己發現，可能最初查估時基準過高，所以才有溢領的問題。」等語，是系爭第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合司法院大法官會議釋字第400號、第440號解釋所指之「相當補償、合理補償」，即非無疑。則系爭原告依前複估結果所實際發放給被告之補償費超過第
3 次複估價格部分之金額是否即為填補被告因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被告受有利益，即屬可議。
故原告既未能舉證證明被告依前複估結果所領補償費超過第
3 次複估價格部分之金額超過徵收應給予之相當或合理補償，係無法律上原因或雖有法律上原因而嗣後已不存在而受有利益，即難謂被告有不當得利之情形。從而原告起訴請求被告返還所謂溢領金額及遲延利息，即有未合，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
第二庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
書 記 官 林惠堉