臺北高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第七一號
原 告 台北縣政府代 表 人 甲○○代理縣訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 乙○○右當事人間因有關公法上不當得利事件，提起行政訴訟。本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告主張其因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，並經公告確定後發放補償費並拆遷完畢。惟因案外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準。原告乃以民國（下同）八十五年一月十二日（起訴狀誤載為十一日）以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費新台幣（下同）三二八、四六一元。被告則以拆遷補償費係原告核算經公告確定後發給，原告不能就已確定案件要求被告返還，何況原告對補償費金額之計算，向來均係其自行計算，從未知會被告，其如何計算，亦非被告所能知悉，基於信賴保護原則，原告亦不得要求被告返還等語抗辯，原告乃向本院訴請被告返還系爭補償費。
一、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告新台幣（下同）三二八、四六一元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、兩造之爭點：原告主張被告已領之建築物徵收補償費金額，經原告第三次複估結果，有溢領情事，主張被告就該溢領金額部分，係無法律上之原因，而受利益致原告受損害，乃依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額，是否有理由？
三、原告主張之理由：
㈠、被告所有坐落省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經復查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費三二八、四六一元，原告曾於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函，請被告在八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k＋000～6k＋626段拓寬道路補償費專戶○○九─○○一─一○二○二─五」地址：台北市○○○路○段○○○號（並加註業主姓名），惟詎迄今未償還。
㈡、有關補償費業補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二次會議（八十九年三月十六日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第三次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查；因被告已領金額大於第三次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額，請判決如原告訴之聲明。
對被告主張之陳述：
㈠依民法一百七十九條：「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利益
，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本案經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二次會議決議：「以第三次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第三次複估金額而產生溢領金額，依民法第一百七十九條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
㈡有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，
被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，成立「公法上不當得利」，故請求被告返還新台幣三二八、四六一元。依行政訴訟法第八條所謂「公法上原因」乃指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還；最高行政法院判決亦稱：原告於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八○一號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法一百二十七條「授予利益之行政處分」，惟原告發函請求返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱行政處分。
㈢有關司法院釋字第一一○號：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補
償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得爰用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本案乃無釋字一一○號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第三次複估金額依土地法第二百四十七條：「對於第二百三十九條、第二百四十一條或二百四十二條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，僅因計算錯誤重新估算，故無釋字第一一○號之適用。
㈣行政執行法第十一條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機
關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處分行政執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第二條明文規定包括，稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。
㈤綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務，請判決如原告訴之聲明云云。
四、被告主張之理由：㈠本件應不成立公法上不當得利：
按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
⒈原告之主張違反司法院釋字第一一○號解釋，應無請求權：
⑴原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告
領取之補償金無疑。被告領受該補償金絕非不當得利，尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
⑵司法院釋字第一一○號解釋要旨略以：「一、需用土地人及土地所有人對於
被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。據釋字第一一○號解釋，上開土地法第二百四十七條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
⑶原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被告等
溢額受領補償費之依據，而其已逾越前揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院八十九年度判字第一三三三號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
⑷蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地
價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則原告若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。原告所為主張全無可採之處。
⒉原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
⑴按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上
物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
⑵徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來
之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞。反之，被告等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。
⑶此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。今該一公告既已
確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
⑷不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，被告更無不當得利。
⒊從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
⑴按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃原告所為業經公告確定之行政處分
。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
⑵最高行政法院就本件所為之九十二年度判字第五九○號判決表示：「上訴人
所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，倘非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
⑶即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第一百十七條本文規定：「違法行政處分於法定救濟期間經
過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第二款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於九十年一月一日方為生效，但此項信賴保護原則之要求早
為實務及學說所採。改制前行政法院八十三年判字第一五一號判例即曾表示「行政磯關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分：三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」③縱使真有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦
無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近十年，被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
④被告之情形乃符合信賴保護原則，原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
㈡縱使成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題，被告亦無須負返還責任。
⒈依行政程序法第一百二十七條第二項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用
民法有關不當得利之規定。民法第一百八十二條第一項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」⒉被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
㈢按「苟原處分原決定或再訴願官署於訴願再訴願之決定確定後，發現錯誤或因有
他種情形，而撤銷原處分另為新處分，倘於訴願人再訴願人之權利或利益並不因之而受何損害，自可本其行政權或監督權之作用，另為處置。」司法院二十五年院字第一五五號著有解釋。嗣行政法院五十四年判字第二五五號判決重申上述解釋意旨，認為行政官署對其已為之行政行為，發覺有違誤之處，得自動更正或撤銷原處分，須於不損害當事人正當權利或利益之情形下始得為之。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」為行政程序法第一百十七條所規定。
㈣被告因所有建物座落於省道台十五線道路拓寬工程用地上，經原告依法公用徵收
，並受領補償金。惟本件補償金之額度係原告依法定程序核定公告，該建物之被徵用人（即被告）亦同意並依法定程序完成補償金之受領，所有建物亦因此而遭拆除，嗣後原告以先前之補償金數額核定有誤，並以在後核定之數額認定被告領受有溢放之補償金而請求返還，實有未合。蓋人民因信賴行政處分已取得之權益，不得任意剝奪，係信賴保護原則所揭櫫；被告既係信賴原告原先核定之補償金數額，同意拆遷建物，並完成補償金之領取，自有信賴保護原則之適用，原告嗣後為較低之補償金額核定，請求返還溢放之補償金，侵害被告之信賴利益，原告前後認定不同之情形本非被告事前得預知或因重大過失而不知；且補償金之重新核定亦非可歸責於被告，被告之信賴自係合理而值得保護，原告之請求為無理由，請判決如被告答辯之聲明云云。
理 由
一、本件原告代表人於訴訟繫屬中由蘇貞昌變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、本件原告以其因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，並經公告確定後發放補償費並拆遷完畢。惟因案外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，並報經內政部以八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函准備查。原告乃以八十五年一月十二日（起訴狀誤載為十一日）以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費三二八、四六一元。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算，應無司法院釋字第一一○號解釋之適用；因被告已領金額大於第三次複估金額，產生溢領金額情形，至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額。被告則以：公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形。依據司法院釋字第一一○號解釋，土地法第二百四十七條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地，本件原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，顯已逾越上揭公告完畢後十五日內期限，其徵收公告業已確定，徵收補償金之數目亦應認已確定；且被告受有徵收補償法律上原因之已公告確定徵收補償行政處分，迄目前止，該處分並未經合法撤銷或廢止，是被告受有該筆徵收補償款即具有法律上原因，並非公法上不當得利；另基於信賴保護原則，並參照行政程序法第一百十七條規定，原告亦不得撤銷先前之行政處分。況本件縱使計算錯誤，純係原告單方面造成，與被告無關，被告乃善意受領人，所受利益於歷經十年後，亦早已支應日常生活開銷而不存在，依法亦免負返還責任等語。
三、查本件係關於徵收溢付補償金而請求返還之爭訟，而公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之損失補償，並非民法上之損害賠償；原告亦陳明係基於公法上不當得利之法律關係為請求，僅其請求權之行使、返還之範圍等準用民法有關不當得利之規定；是本件訴訟仍屬公法上爭議事件，被告抗辯本件應以民法上不當得利作為請求權基礎，並非「公法上原因」，尚有誤解。
四、惟查原告於大政工程顧問有限公司提供第一次複估清冊後，直接按該複估結果通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，再於第二次複估結果出爐後，未重新加以公告，直接以八十二年十二月二十二日北府地四字第四六○二五八號函依第二次複估結果，通知被告具領第二次複估與第一次複估補償費之差額。按原告既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，被告亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被告就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而原告於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第三次複估結果為準，主張被告所受領補償費超過第三次複估金額部分為不當得利而請求返還。至於原告八十五年一月十二日北府工土字第七八一○號函意旨僅係告知相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，「尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，相對人「自無從對之另行提起撤銷訴訟」，且原告始終不認為該公函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句，迨提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分‧‧‧因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第三次複估金額依土地法第二百四十七條‧‧‧提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算‧‧‧因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函乃屬催告書函，並非撤銷先前依第一次及第二次複估結果所為授益補償處分。迨八十九年三月十六日補提標準地價評議委員會評定以第三次複估金額為建築物補償標準後，除謝崇德外，亦未曾公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨，自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則各業主（包括被告）受領補償費之法律原因始終存在，並非不當得利。故原告逕行起訴請求被告返還所謂溢領金額，自有未合，不應准許。
五、次查本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費是用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，本件原告並未舉證證明其三次查估之徵收補償費不同，如何證明其第三次之查估價格為正確，且重建價格本無法忠實反映建築物被徵收者所受之損失，則縱使第三次複估價格是正確之重建價格，亦未必能適足填補被告因系爭建物被徵收所受損失。故原告依在前之查估價格發放給被告之補償費，縱超過第三次複估之金額，是否即為填補被告因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被告受有利益，亦有可疑。凡此，原告既未能舉證證明被告最後依第二次複估結果所領補償費超過第三次複估價格部分之金額，係受有利益，即難主張被告有不當得利之情形，從而，原告起訴請求被告返還所謂溢領金額，亦有未合，不應准許。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十四 年 一 月 十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十四 年 一 月 十一 日
書記官 簡信滇