臺北高等行政法院判決
92年度訴更一字第00072號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟。本院於91年1月23日以90年度訴字第1811號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院於92年5月29日以92年度判字第639號判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費新台幣（下同）4,708,416元，原告於公告期間內第一次複估為1,597,338元，通知被告於民國（下同）81年
12 月30日領取後，嗣因其他業主陳情（原告未異議及陳情），第二次複估為1,800,321元，原告遂於83年1月6日補發202,983，嗣被告又為第三次複估為1,590,770元，先後3次複估之補償費均不相同，89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2次會議評議，決議以第3次複估金額1,590,770元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費209,551元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。經本院於91年1月23日以90年度訴字第1811號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應給付原告209,551元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告主張：
一、按民法179條規定：「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本件經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2次會議決議：「以第3次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第3次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
二、本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還209,551元。依行政訴訟法第8條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還（參照吳庚著行政法之理論與實用增定7版第654頁）；最高行政法院判決亦稱：
原告於85年1月12日以85北府工土字第7801號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非行政處分。
三、另有關司法院釋字第110號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本件乃無釋字110號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3次複估金額依土地法第247條：
「對於第239條、第241條或242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。
」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算；應無釋字第110號之適用。
四、行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。
五、綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由。
被告主張：
一、先位主張：本件應不成立公法上不當得利：按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
㈠本件原告之主張違反司法院釋字第110號解釋，應無請求權：
１、原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利固至明之事理，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
２、司法院釋字第110號解釋要旨略以：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。則據釋字第110號解釋，上開土地法第247條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
３、然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
４、蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處。
㈡今原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計
算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
１、按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
２、而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞。
而無端橫加負擔予被告等無辜人民。反之，被告等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。
３、此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
４、綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，被告更無不當得利。
㈢從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
１、按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
２、最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決表示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，倘非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
３、即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
（１）按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷 ：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第二款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
（２）行政程序法雖於90年1月1日方為生效，但此項信賴保護原則之要求早為實務及學說所採。改制前行政法院83年判字第151號判例即曾表示「行政磯關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分：三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」
（３）就本件而言，如同前述說明，縱使真有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
（４）綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
二、備位主張：縱使成立公法上不當得利，被告亦無須負返還責任。
退萬步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題：
㈠依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之返還
範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」㈡就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，
而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於原告起訴後變更為甲○○，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、查原告因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政工程顧問有限公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費（前次未領者，照第2次複估金額發放，前次有領者，補發第2次複估與第1次複估之差額）。其中本件被告乙○○部分，原查估公告補償金額為4,708,416元，第1次複估金額為1,597,333元，第2次複估金額為1,800,321元，被告已照原告前述通知，先領取第1次複估金額1,597,333元，再於83年1月6日領取第2次複估與第1次複估之差額302,988元。嗣原告於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83年
7 月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第2次複估時減少金額者予以增加），其中本件被告乙○○部分，修正為1,590,770元，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月11日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被告乙○○）：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年
2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被告乙○○部分，實領金額超過第3次複估金額計209,551元。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富（均為第2次複估金額高於第3次複估金額）就此催告函提起訴願，案經台灣省政府於85年12月7日以
85 府訴1字第172647號訴願決定：「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。原告乃依訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第3次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，原告僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第3次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主（包括本件被告乙○○），亦未公告周知。
以上事實為原告於本院審理時所自認，亦為被告所不爭，並有原告所提供本件有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第1次複估清冊、第2次複估清冊、第3次複估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據（本院卷第270頁）、催告業主繳還溢領補償費公函等在卷可稽，自堪信為真實。茲原告主張被告最後依第2次複估結果所領補償費超過第3次複估金額之溢領部分209,551元，為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額，被告則以其受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。縱使成立公法上不當得利，因被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，其所受之利益，於歷經近十年後，早已支應日常生活開銷，而不復存在，應免負返還責任等語置辯。
二、經查：
（一）本件原告並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告，直接以82年12月22日北府地4字第460258號函依第2次複估結果，通知被告具領第2次複估與第1次複估補償費之差額。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但原告既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，被告亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被告就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而原告於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張被告所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還。
（二）次按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件前揭原告85年1 月11日北府工土字第7810號函意旨僅係告知相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，「尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，相對人「自無從對之另行提起撤銷訴訟」，為本件最高行政法院92年判字第590號判決發回理由之法律上判斷，依上述規定，本院應受其拘束；且原告始終不認為該公函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句，迨提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分‧‧‧因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條‧‧‧提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算‧‧‧因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知相對人，順便敦促自動返還而已；迨89年3月16日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，如前所述，除謝崇德外，亦未曾公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨，自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則各業主（包括被告）受領補償費之法律原因始終存在，並非不當得利。故原告逕行起訴請求被告返還所謂溢領金額，自有未合，不應准許。
（三）何況，本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費是用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，此有原告所提房屋價格調查表影本附本院卷可稽，然則原告訴訟代理人於本院審理時陳稱「第1次的部分可能有民眾來異議，認為第1次複估金額太低，所以做第2次複估，發現真的有錯，然後第2次補償金額有再提高，可是第3次原告自己發現，可能最初查估時基準過高，所以才有溢領的問題。」，則第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合大法官釋字第400號、第440號解釋所指之相當補償、合理補償，即非無疑。故原告最後依第2次複估結果所實際發放給被告之補償費超過第3次複估價格部分之金額，是否即為填補被告因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被告受有利益，亦有可疑。凡此，原告既未能舉證證明被告最後依第2次複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額，超過徵收應給予之相當或合理補償，係受有利益，即難主張被告有不當得利之情形，就此而論，原告起訴請求被告返還所謂溢領金額及遲延利息，亦有未合，不應准許。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 93 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第5庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 93 年 12 月 20 日
書記官 楊子鋒