臺北高等行政法院判決
92年度訴更一字第00074號94原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○鍾毓理律師被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及更審前第二審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台15線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物（下稱系爭建物），前經原告核定應發放補償費新臺幣（下同）3,151,621元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（下簡稱地價評議委員會）第2次會議評議，決議以第3次複估金額2,853,644元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢發之補償費297,977元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。經本院91年1月23日以90年度訴字第1741號判決駁回，原告猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院92年5月29日92年度判字第653號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求被告給付297,977元，及自93年5月28日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按司法院釋字第110號解釋要旨為：「一、需用土地人及
土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之」；復按最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院，下同）54年度判字第235號判例要旨：「關於未依法規定地價之被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員會』評定之。此項異議，既非提起訴願，無訴願法第4條第1項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制」，又最高行政法院54年度判字第235號判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然因本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，故依法律不溯既往原則，本件仍有最高行政法院54年判字第235號判例之適用，而不受異議期間之限制。經查，本件係因原告依土地法第241條規定估定補償費後，經被告等地上物所有人陳情，要求重新全面再查估，且經需地機關實地勘查，發現確有部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估而發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，是本件因被告等地上物所有人及需地機關均對估定之補償地價提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及司法院第110號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
⒉需地機關曾以3份函文通知各業主於86年1月31日限期拆除
被徵收建物（含附屬建物）完竣，足證系爭建物於發文當時即85年12月20日尚未拆除，故原告於83年7月30日辦理第3次複估時，複估人員係就原有地上物辦理複估。
⒊按土地法第247條規定：「對於第239條、第241條或第242
條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」最高行政法院72年度判字第728號裁判要旨：「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」準此，地價評議委員會評議結果，自可作為本案補償金額之依據。而本件由地價評議委員會於89年4月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程（即80年5月31日內政部修正發布）第2條、第3條第1項第2款、第9條規定，依其掌理事項之一「土地改良物價額」召開89年第2次會議，由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據，並依地價及標準地價評議委員會組織規程第7條規定，由委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意作成決議。而依地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第10條之規定，該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後7日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實值不符時，應附據理由，發還重新評議。
⒋被告所有地上物補償費之第1次複估金額為1,097,942元，
業由被告領取，此有蓋有被告領款章之查估清冊可稽，後因被告及其他業主陳情，第2次複估後，補償費提高為3,151,621元，而被告亦已領取差額之2,053,679元，有收據可稽，合計被告領取之補償費金額為3,151,621元。（1,097,942 + 2,053,679 = 3,151,621）。次查，本件既經提交地價評議委員會評定應依第3次複估金額補償，且該評定結果未經內政部發還要求重新評議，故被告應領之補償費金額降為2,853,644元，則扣除被告實際業已領取之3,151,621元，被告已溢領297,977元，此有西部濱海公路台15線0K+000～6K+626用地內建築物補償清冊乙份可稽。依系爭建物第2次複估之房屋價格調查表與第3次複估之房屋價格調查表所載，因廚房、浴室不在用地範圍內，不予補償；附屬建築物中之水井、水溝．．．等項目面積計算錯誤，致生被告有溢領補償費情事。
⒌原告通知被告返還溢領補償費之85北府工土字第7810號函
文，僅係通知被告履行債務之意思表示，並非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，且目前最高行政法院見解亦認溢領補償費返還請求權因法令並未規定，故依法律保留原則，難謂原告得以行政處分為溢領補償費返還之核定，是原告於85年以85北府工土字第7810號函通知被告返還溢領之補償費，並非行政處分。至被告抗辯渠所受之利益已不存在，亦應由被告舉證之；蓋按行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。及民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，故原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在，是被告如抗辯渠所受之利益已不存在，自應負舉證之責。
⒍綜上所述，被告因原告辦理省道台15線0K+000～6K+626段
道路擴寬工程，發放拆遷補償費錯誤而溢領297,977元，經原告以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知於85年2月29日前返還，惟逾期仍未返還，是被告就溢領未還之297,977元部分，為無法律上原因而受利益，致原告受損害，乃依行政訴訟法第8條第1項規定，依據公法上不當得利返還請求權，請求被告給付297,977元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。（註：於93年9月9日準備程序筆錄減縮利息聲明─自93年5月28日起至清償日止，按年息5%計算之利息。）㈡被告主張之理由：
⒈按徵收公告程序期限內若未異議，則不得對補償金之金額
再有異議，業經最高行政法院89年度判字1333號判決肯認：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」，蓋土地徵收設此期限，係考量公法關係之安定性需求，否則所有之法律關係將永無確定之日。經查，本件原告既自承由被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取，是被告領受該補償金絕非不當得利至明，是該公告既經確定，殊不容其他違反該公告內容之不同主張。次按司法院第110號解釋要旨略以：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之．．．」準此，土地法第247條之適用須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。惟查，原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，業已經逾越上揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限，自不得再為與徵收公告內容不同之主張。
⒉原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係因原估算價值計
算錯誤而經重新估算云云，實仍違背「公告確定」之本旨而無理由。蓋本件徵收過程，不論公告都市計畫、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，而與被告等被徵收戶無涉，被告充其量只能在公告過程中為異議；且事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。是縱如原告所述，徵收過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成，而不可歸責於被告。本件徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，故系爭建物既已不復存在，則原告事後片面爭執計算有誤云云，亦無從查考。再者，本件徵收公告業經確定而不容不同內容之主張業如前述，故不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利情事。⒊被告受有徵收補償費之法律上原因，即前述原告所為業經
公告確定之行政處分，是於該行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，自無公法上不當得利情事。次按最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決表示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，準此，原告所為之通知，斷無發生撤銷先前已確定處分之效果，從而原行政處分應屬繼續存在，因此，被告受有利益仍有法律上原因。
⒋縱認原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為
亦因違反信賴保護原則而違法，蓋按行政程序法第117條本文雖規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」惟該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」而上開第2款情形而言，即為學理上信賴保護原則；且雖行政程序法係於90年1月1日方為生效，然信賴保護原則早為實務及學說所採，最高行政法院83年度判字第101號判例即曾表示：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」因此，本件縱真係原告計算錯誤而有溢領情事，既不可歸責於被告，且被告亦善意不知情，自無信賴不值得保護之情形；而本件所涉及者僅單純金錢債務之問題，而未涉及第三人之公益，且自公告期滿後，至今已歷經10餘年，則被告所受領之徵收補償費，亦早已利用於日常生活開銷，故若驟然撤銷原行政處分而追討系爭溢額，顯對於被告信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
⒌按行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之返
還範圍準用民法有關不當得利之規定；而民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。經查，本件被告善意不知溢領補償費無法律上之原因，且所受利益均於10年間支應日常生活開銷而不復存在，其中用200多萬蓋房子，然仍不夠，又向民間借款，惟此均未保留蓋屋之估價單、材料費單據及借據。綜上所述，被告依法應免負返還責任；又當初被告所領之補償費尚須扣除土地增值稅，故被告實際領得者並不足3,151,621元，併予陳明。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為蘇貞昌，嗣於訴訟中變更為甲○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告主張：被告因原告辦理省道台15線0K+000～6K+626段道路擴寬工程，發放拆遷補償費錯誤而溢領297,977元，經原告以85年1月12日85北府工土字第7810號函通知於85年2月29日前返還，惟逾期仍未返還，是被告就溢領未還之297,977元部分，為無法律上原因而受利益，致原告受損害，乃依行政訴訟法第8條第1項規定，依據公法上不當得利返還請求權，求為判決如聲明所示云云。被告則以：系爭建物遭原告拆除，被告已無房屋可住，損害甚大，且當時發給補償費係經權責機關複估審核通過，被告領取補償費並非無法律上原因而受利益，且該筆補償費均支應日常生活開銷而不復存在，被告亦免負返還或償還價額之責，求為判決駁回原告之訴等語。
三、原告因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地四字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政工程顧問有限公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地四字第430771號函及82年3月6日北府地四字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少)，亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費（前次未領者，照第2次複估金額發放，前次有領者，補發第2次複估與第1次複估之差額）。其中本件被告乙○○部分，原查估公告補償金額為1,197,470元，第1次複估金額為1,097,942元，業經被告領取，第2次複估金額為3,151,621元，嗣經被告領取差額2,053,679元，合計被告領取之補償金額為3,151,621元。嗣原告於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第2次複估時減少金額者予以增加），其中本件被告乙○○部分，修正為2,853,644元，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被告乙○○）：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被告乙○○部分，實領金額超過第3次複估金額計297,977元。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富（均為第2次複估金額高於第3次複估金額）就此催告函提起訴願，案經臺灣省政府於85年12月7日以85府訴一字第172647號訴願決定：「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。原告乃依訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第3次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，原告僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第3次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主（包括本件被告乙○○），亦未公告周知。以上事實為兩造所不爭，並有原告所提供本件有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第1次複估清冊、第2次複估清冊、第3次複估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等在卷可稽，自堪認為真實。
四、原告主張被告溢領部分297,977元，為無法律上之原因而受利益。惟查：
㈠本件原告並未依其最初於81年11月13日以81北府地四字第37
9956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地四字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但原告既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，被告亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被告就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，從而原告於撤銷上開授益補償處分前，不得逕以第3次複估結果為準，主張被告所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還。
㈡按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件前揭原告85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，屬觀念通知之性質，「尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」，相對人「自無從對之另行提起撤銷訴訟」，為本件最高行政法院92年度判字第653號判決發回理由之法律上判斷，依上述規定，本院應受其拘束；且原告始終不認為該公函具有任何行政處分之性質，此觀其於公函中並無記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句，迨提起本件給付訴訟時亦未主張該公函為行政處分，提起上訴時更主張「本府發函要求返還溢領補償費，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實問題，而非原判決所稱行政處分．．．因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額，被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第3次複估金額依土地法第247條．．．提標準地價評議委員會評定之。此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算．．．因『徵收溢領補償費』性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額」等情自明。故上開公函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意僅係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事，告知相對人，順便敦促自動返還而已；迨89年3月16日補提地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，如前所述，除謝崇德外，亦未曾公告或發函通知各業主，表示變更原授益補償處分之意旨，自難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，則各業主（包括被告）受領補償費之法律原因始終存在，並非不當得利。故原告逕行起訴請求被告返還所謂溢領金額，自有未合，不應准許。
㈢本件事實發生於行政程序法施行以前，公法上不當得利返還
請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而事後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。
而徵收補償費係用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言。查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，此有原告所提房屋價格調查表影本附本院卷可稽，然則原告自陳本件估定補償費後，經被告等地上物所有人陳情，要求重新全面再查估，才有第1次的複估，又因有人異議，所以再重新核算（第2次複估），嗣經需地機關實地勘查，發現確有部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，原告乃提交地價評議委員會評定（第3次複估）等語（參見93年5月27日準備程序筆錄、原告93年9月7日準備書狀），則第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合司法院釋字第400號、第440號解釋所指之相當補償、合理補償，即非無疑。故原告依第2次複估結果所實際發放給被告之補償費超過第3次複估價格部分之金額，是否即為填補被告因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被告受有利益，亦有可疑。凡此，原告既未能舉證證明被告依第2次複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額，超過徵收應給予之相當或合理補償，係受有利益，即難主張被告有不當得利之情形，就此而論，原告起訴請求被告返還所謂溢領金額及遲延利息，尚有未合，不應准許。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 16 日
第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 16 日
書記官 陳幸潔