臺北高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第九號
原 告 甲 ○訴訟代理人 丁○○被 告 陸軍總司令部代 表 人 朱凱生（總司令）住同右訴訟代理人 徐克銘律師複 代 理人 戊○○右當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國八十九年九月三十日再訴願決定，提起行政訴訟。經本院於九十年三月十六日以八十九年度訴字第一六四九號駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院以九十一年度判字第二二九二號判決發回更審，本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
被告應發給原告國軍眷舍居住證明。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰原告提出中正理工學院 (現改制為國防大學中正理工學院，以下簡稱中正理工學院) 於民國六十五年十月二十日出具之公地自建證明書，請求被告依國軍老舊眷村改建條例之規定，將原告納入台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之眷舍原眷戶列管，並發給國軍眷舍居住證明，被告分別於八十九年一月十八日及八十九年二月二十二日以（八九）伯耐字第○二一八號、（八九）伯耐字第一一○一號書函，否准原告之請求。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院判決駁回原告之訴，原告依法提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回本院更審。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應發給原告「國軍眷舍居住證明」。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告所持有之證明書之真偽？
⒉得否依該證明書證明原告屬國軍眷舍之原眷戶？㈠原告主張之理由：
⒈昔日「特別權力關係」理論，為規範公務員或學生等類人員之行為，服務機關
或學校得發布「特別規則」，不受法律保留原則之拘束，違反「特別規則者」，應受懲戒罰。現時學理上已普遍放棄上述理論，凡涉及基本權之重要事項，應受法律保留原則之支配，亦即採所謂重要性理論（Wesentlichkeitstheorie），司法院大法官會議釋字第三八○號解釋宣告大學法施行細則部分條文違憲，殆係基於同一法理。對有關公務員之行為是否為行政處分，端視其性質而定，如直接發生影響公務員權益之法律效果，應認其為行政處分，若僅屬執行職務之內部指示，則非行政處分，司法院大法官自釋字第二○一號以次之相關解釋，亦採相同見解。（見吳庚著「行政法之理論與實用」增訂第二版第二七六頁），故在揚棄特別規則之理論下，公務員權利之保障，與一般人民初無軒輊。
⒉按特別權力關係內之行為，有關發生、變更或消滅特別權力關係效果者屬於「
基本關係」，例如有關公務員之任命、免職、命令退休、轉任、派遣、禁止處理事務等；他如有關申請核發服務年資或未領退休金之證明、申請補發給退休互助金、申請眷舍證明之發給等均屬於「基本關係」，凡屬於上開「基本關係」內所為之一切處置，均適用公法之一般原理原則，其具體處置應視為「行政處分」，如對其處分有所不服，皆得對其提起行政訴訟。行政院再訴願決定書及被告所持「申請國軍眷舍居住證明等．．，均純係行政主管機關本於特別權力關係在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，．．自不得對之提起訴願。」云云之見解，顯有牴觸大法官會議解釋及憲法規定，而嚴重侵害原告所享之權利。
⒊再者，司法院大法官會議第二六六號解釋理由書明白表示：「公務員因其身分
而受行政處分，致依法應享之權利受損害者，得否提起行訴訟，應視處分之內容而定，方符憲法保障人民權利之本旨，此觀本院釋字第一八七號、第二○一號解釋，甚為明顯。依公務人員考績法對公務員所為之免職處分，改變公務員之身分，直接影響其憲法上所保障之服公職權利，依本院釋字第二四三號解釋，得許受處分之公務員提起行政訴訟。至對於未改變公務員身分之其他考績結果，有所不服，則仍不許以行政訴訟請求救濟。惟公務人員基於巳確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，參酌本院上開各解釋意旨，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。前行政法院四十八年判字第十一號判例：『提起訴願，限於人民因官署之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，方得為之。至若基於特別權力關係所生之事項，或因私法關係發生爭執，則依法自不得提起訴願。原告原任被告官署（澎湖縣馬公鎮公所）幹事，係屬編制外人員，縱令仍可視為自治團體之公吏，其與被告官署間亦屬處於特別權力關係，如因補發薪津事項對被告官署處置有所不服，僅得向該管監督機關請求救濟，要不得援引訴願法提起訴願。至原告原服務被告官署之事業課撤銷，經改以水廠技工僱用後，則純屬私經濟關係之僱佣關係，原告對停職期間薪津如有爭執，自屬就私法關係有所爭執，顯亦不得提起訴願。』與上述意旨不符部分，應不再援用。」，被告是否核發「國軍眷舍居住證明」，影響原告依據國軍老舊眷村改建條例應享之權利及財產權，是原告應有提起訴願或行政訴訟之權利，行政院再訴願決定書竟仍延用業經大法官會議宣告不再延用之行政法院判例，駁回原告之再訴願，其決定顯有違法。
⒋依據「國軍老舊眷村改建條例」第五條之規定：「原眷戶享有承購依本條例興
建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」，而所稱「原眷戶」，依同條例第三條第二項規定為「本條例所稱原眷戶係指領有主管機關或其所屬權者機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，原告所提之證明書，足證再原告於台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之眷舍，為國軍老舊眷村改建條例所稱之「原眷戶」無疑，然被告竟以「台端提供中正理工學院出具之公地自建證明書，總政治作戰部審查尚須補正列管之原始資料及該學院自費興建房舍之相關公文書或資料，否則，仍無法證明台端為該院核配眷舍之原眷戶：案經中正理工學院查覆無六十五年出具台端自費興建房舍之相關證明或資料，故仍無法證明台端為原眷戶，所請納入原眷戶列管乙節，歉難辦理」云云，惟查：
⑴行政程序法第一百十一條之規定，行政處分如有⒈不能由書面得知作成機關；
⒉應以書證而未給予書證；⒊內容對任何人均屬不可能；⒋所要求之行為構成犯罪者；⒌內容違背公共秩序、善良風俗者；⒍未經授權而違背有管專屬管轄之規定或缺乏事務管轄；⒎其他具有重大明顯之瑕疵者，無效。
⑵依行政法理，任何文書、單據均有一定之保留年限，超過一定年限，持有人即
無保管之義務，如稅捐稽徵法第十一條規定：「依稅法規定，應自他人取得之憑證及給予他人憑證之存根或副本，應保存五年」，是以行政機關絕無要求人民永久保存單據之權利，人民亦無提供超過保管年限單據之義務，如行政機關於要求人民提供額已超過保存年限之資料，此無異要求人民為內容對任何人均屬不可能之行為，依行政程序法及行政法之法理，該處分即屬無效。
⑶再者，文書依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正，民事訴訟法第三百
五十五條定有明文。又經推定為真正之公文書，除有反證外，就其所記載事項有完全之證據力，最高法院二十六年上字第四六一號、三十年抗字第六二七號判例亦有明示。最高法院八十六年台上字第八一六號判決亦謂：「按文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正，民事訴訟法第三百五十五條第一項定有明文。本件被上訴人提出之土地使用權證明書二祇及簽稿、土地登記簿謄本、建築執照申請書等文件，既已附於桃園縣政府建築執照申請等卷宗內，又均經桃園縣政府建設局蓋上公文戳，應認已成為公文書，在無反證之前，依法推定其為真正。」。
⑷原告自建之台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之眷舍，係原告於五十
三年間自費興建，此有門牌證明書可證，當時並無任何規定要求原告須永久保留單據或憑證，且事實上原告亦不可能永久保留，而被告所稱之自費興建房舍相關證明或資料，均為三十餘年前之資料，早已散失不知去向，任何人均不可能留存至今，是以被告之要求，無異強人所難，依行政程序法及相關之法理，被告拒絕發給眷舍證明之原處分應屬無效其理甚明。
⑸上述原告經中正理工學院同意自費興建之台北市○○○路○段○○○巷○○弄
○○號眷舍，係原告當時任職中正理工學院學生大隊三中隊之上尉輔導官，因中正理工學院並無充裕經費為院內官兵興建眷舍，故原告以院方所頒獎勵金，於校地邊緣之土地上，經校方同意後興建，此由下列事實可知：六十五年十年廿日，中正理工學院學生大隊輔導官丙○○，轉報院部政一科，獲院方出具證明書，證明系爭房舍為中正理工學院公地自建之眷舍。
⒌原告已提供中正理工學院蓋有關防印信，並有機關首長署名條戳，並載明制作
日期之證明書，依公文程式條例之規定已為公文書無疑，準用民事訴訟法第三百五十五條之規定，該證明書應推定為真正，被告於無其他反證之情況下，即應為有利於原告人之認定，即肯認原告為「原眷舍」，而非以無法查得列管之原始資料及興建房舍之相關公文書或資料為理由，駁回原告之申請，如此豈非要求原告提供甚至中正理工學院亦已無法提供之資料，強人所難，莫此為甚。⒍被告答辯狀中稱「查關於原眷戶資格之得、喪、變更之決定，應屬『公營造物
利用關係』而為特別權力關係之一種，因此答辯人就眷戶資格之得、喪、變更之決定，即係基於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內之處置，尚與一般行政處分有別」云云，惟查：（一）行政處分者依據行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，並未以行政組織之不同而有所區別，被告稱眷舍為營造物，因此被告之發文並非行政處分云云，顯無法律上之依據。（二）再者行政法上之「營造物」，其特色係「行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係」（參照吳庚所著「行政法之理論與實用」增訂第二版第一五八頁），例如圖書館、博物館等是，而眷舍僅係行政主體所有或管理之物，法律性質為行政機關內部使用之物，眷舍之使用不涉及公共行政上之目的，亦未提供任何「人」之服務，因此被告稱為「營造物」，顯與法理不合。
⒎被告答辯狀稱「況『機關公文，應記明發文字號』，為公文程式條例第六條所
明定，原告所提之證明書，竟連發文字號亦付之闕如，實難謂該『證明書』係屬合法之公文書」云云，惟查準用行政程序法第一百十一條之規定，公文書如有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由文書中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者，是以公文字號並非公文書絕對必要記載事項，縱未記載，並不影響公文書之效力，是被告所謂「原告所提之證明書，竟連發文字號亦付之闕如，實難謂該『證明書』係屬合法之公文書」云云，與法不合。
⒏最高法院發回意旨指出「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正
．．．惟前開證明書真偽如何，未據原審予以明確認定，如屬真正，何以不能
證明其所記載之事項為真正；上訴人是否為核配眷舍之原眷戶，何以須由被上訴人提出列管之原始資料以證明；又何以被上訴人仍須審查中正理工學院自費興建房舍之相關公文書或資料等節，則未據原判決於理由欄內敘明其理由及依據，尚難謂原判決無理由不備之違法。」等語，公平合理適法，實為的論。
㈡被告主張之理由：
⒈按「提起訴願，限於人民因官署之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，
方得為之。至若基於特別權力關係所生之事項，或因私法關係發生爭執，則依法自不得提起訴願。」前行政法院四十八年判字第十一號判例著有明文。查關於原眷戶資格之得、喪、變更之決定，應屬「公營造物利用關係」而為特別權力關係之一種，因此答辯人就眷戶資格之得、喪、變更之決定，即係基於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內所為之處置，尚與一般行政處分有別，依前開行政法院判例要旨，對之自不得提起訴願或行政訴訟。
⒉原告有謂其所提之證明書「足證再原告於台北市○○○路○段○○○巷○○弄
○○號之眷舍為國軍老舊眷村改建條例所稱之『原眷戶』無疑」等語，尚與事實不符，茲分述理由如后：
⑴按國軍老舊眷村改建條例第三條第二項明定「領有主管機關或其所屬權責機
關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，始為該條例所稱之「原眷戶」；惟條文中所指之公文書，應係指合法之公文書而言，要無疑義。
⑵按，舉凡公文書，無論係令、函、書（函）或簡便行文表，均載明其類別於
明顯之處，且向有一定之格式－－包括發文單位、受文單位、發文日期、發文字號等欄位之記載，甚至連機關印信或首長簽字章亦有一定之簽蓋位置、格式；此觀諸中正理工學院六十一年十月六日（六一）旋復字第二八六一號令、中正理工學院六十八年十一月二十日（六八）牘進字第三三三四號令等早期之公文書即可知。查原告所稱之「證明書」所載日期為六十五年十月二十日，惟其格式與中正理工學院之前及之後之公文格式均明顯不同，非但未有公文種類、受文單位、發文字號等記載，印信之蓋用位置亦明顯不同；況「機關公文，應記明發文字號」，為公文程式條例第六條所明定，原告所提之證明書竟連發文字號亦付之闕如，實難謂該「證明書」係屬合法之公文書。
⑶甚且，陸總政戰部前於八十八年十二月八日以（八八）伯耐字第八○○○號
書函查詢中正理工學院，原告所提之「證明書」是否為該院合法制發之公文書；經中正理工學院以八十八年十二月二十一日（八八）同明字第四九○九號書函回覆：「查無本院六十五年出具之甲○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」，更足見原告所提「證明書」非合法之公文書為是，否則中正理工學院又怎會全無資料可稽？更何況國防部所屬單位處理公文收發均有所謂公文處理登記簿，竟連是項登記簿亦未有記載，顯見原告所提「證明書」之取得尚非適法。
⑷退萬步言，早期國軍老舊眷村多為政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款
興建或政府提供土地由眷戶自費興建者，其中若屬政府提供土地由眷戶自費興建者，均有核發「撥地命令」及原眷戶興建眷戶之「建築平面圖」，並以此二項文件為證明原眷戶資格之合法公文書，而此類原眷戶即所稱之「撥地自建戶」；惟原告所提之證明書上所載，非但僅記載其為「公地自建」，且猶未能提出原始核發撥地命令之文號佐證，足見係原告在公有土地上未得合法授權情況下，私自佔用公有土地而興建房舍自行住用，尚與合法取得土地使用權而興築國有眷舍之「撥地自建戶」有異，自無從認定其為原眷戶而發給「國軍眷舍居住證明」。
⑸查最高法院八十六年台上字第八一六號判決雖謂：「．．．既已附於桃園縣
政府建築執照申請等卷宗內，又均經桃園縣政府建設府蓋上公文戳，應認已成為公文書．．．」云云，惟其係指「已附於行政機關之卷宗」而又經「蓋上公文戳」者始足當之，與本件原告所提出係自己保有者尚非相同；原告據以認其所提之證明書係屬公文書，洵屬誤會。
⒊按本案經最高行政法院以九十一年度判字第二二九二號判決廢棄原審八十九年度訴字一六四九號判決，其主要理由不外有四：
⑴以被告執以為據之系爭中正理工學院蓋有印信並有機關首長署名，並載明制作日期之證明書，惟公文書之必要形式業已具備，應可推定為真正。
⑵中正理工學院民國八十八年十二月二十一日所出具（八八）同明字第四九○
四號函覆以「查無本院六十五年出具之甲○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」等語，尚難反證前述證明書係屬虛偽。
⑶單純依照上開中正理工學院八十八年十二月二十一日所出具（八八）同明字第四九○四號函，即認前述所提及之申請書，非無速斷之嫌。
⑷前開證明書如經推定為真正，則除原告已舉反證推翻外，開證明書所記載之事項，應認係真正，亦即可認原告之前開主張為可採。
從而依最高行政法院發回本件之意旨以視，本次更審之爭點應在於：㈠是否有其他反證推翻系爭證明書記載事項之真正？㈡該證明書所載事項縱使為真，是否能證明原告所訴請之事項--即確認其居住於台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號眷舍之原眷戶資格而應撤銷原處分？⒋原告所提出之六十五年十月二十日證明書之真偽，僅有公文書之形式證據力，實質證明力仍待原告積極舉證，方得證明原告確實具備原眷戶資格。
⑴文書之證據力，一般可分為形式上證據力與實質上證據力，前者指文書成立
之真正，後者指文書內容得否證明待證事實者，係由法院自由心證而定，而文書之實質證據力以形式證據力成立為前提。公文書之形式證據力，依行政訴訟法第一百七十六條準用民事訴訟法第三百五十五條規定：「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。公文書之真偽有可疑者，法院得請作成名義之機關或公務員陳述其真偽。」公文書縱依其程式及意旨得認作公文書，而得依本條規定推定其真正，具備形式證據力，惟文書之實質證據力，則非受本條推定為真正之列。即公文書縱形式真正，非謂即得推定製作人就該文書有製作之權限，或其記載之內容為真實。
⑵另按，所謂「公文書」，係指機關或公務員，按其職務，依照法定方式所製
作之文書而言，從而有公務員之資格而非在法令規定之權限內所作成之文書，或有其權限而未照法令規定之程式所作成之文書，均無公文書之效力，此觀諸最高法院八十六年度臺上字第八一二號判決意旨即知；準此以言，訴訟法上具有推定真正證據力之公文書，不外應符合下列要件：第一、機關或公務員所為；第二、按其職務所為；第三、依法定方式作成。至所謂依法定方式，觀諸「公文程式條例」第三條、第六條等規定，不外應蓋用印信或簽署，記明國曆年、月、日及發文字號等，始足當之。
⑶系爭證明書之形式經國防部憲兵司令部刑事鑑識中心鑑定結果，指出證明書
上「中正理工學院」關防間文字紋線與其餘中正理工學院五十六年五月十七日（五六）閔沛○三二號等公文上「中正理工學院」相符，邊框及紋線特徵部分因受蓋印時襯墊物軟硬、施力大小、沾墨程度、印文磨損等因素影響，至無法比對，此有九十三年三月十九日（九三）宇鑑字第○三五八八號鑑驗通知書在卷可稽。從而在此無法完作比對之情形下，該鑑定意見是否真切，即已非無疑，就此鈞院似仍得與其他證據資料一併依自由心證決定採用與否，合先敘明。
⒌「是否有其他反證推翻系爭證明書記載事項之真正」爭點部份
⑴首應說明者，系爭證明書之形式雖經最高行政法院謂因用紙印有中正理工學
院、其上蓋有中正理工學院之印信、並有時任該校校長之呂則仁之署名而認必要形式業已具備，惟其格式與前揭「公文程式條例」第三條、第六條所定應蓋用印信或簽署，應記明國曆年、月、日及發文字號等程式非完全一致，其與中正理工學院向來公文格式亦有不同--此有被告前於本案更一審前鈞院審理提出原告所稱之「證明書」所載日期六十五年十月二十日前（六十一年十月六日）後（六十八年十一月二十日）之（六一）旋復字第二八六一號令、（六八）牘進字第三三三四號令等早期之公文書可稽，九十三年四月二十一日當庭訊問為證人之中正理工學院業管人員，亦答稱除本件原告所舉出者外，向來未見採此一公文製作格式者。兼以被告前於八十八年十二月八日以
（八八）伯耐字第八○○○號書函查詢中正理工學院，原告所提之「證明書」是否為該院合法製發之公文書；經中正理工學院以八十八年十二月二十一日（八八）同明字第四九○九號書函回覆：「查無本院六十五年出具之甲○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」，而證人復證稱經檢視伊時之「公文處理作業簿」亦未見處理該文書之紀錄，更足見原告所提系爭證明書是否真實即已非無疑。
⑵退萬步言，設若鈞院認為證明書具有公文書之形式證據力，其實質證據力原
告亦應善盡舉證責任。就此原告自始至終未能舉出孰為當初文件承辦人，何時、何地交付該文件，又該文書是否有權者所製作，或其記載內容之真偽，誠難信其為真實。
⑶經查，被告前曾於六十六年五月三日以（六六）息國字第六四七一號函知中
正理工學院略以：依台北憲兵隊之違建通知單函知該院本件原告已配有桃園陸光四村三二八號丙舍乙戶，並請該院飭原告將本件系爭營地違建自行拆除，否則將依法處理等語。
①由該函之形式以言，全然符合公文程式條例所定之格式，與向來公文格式亦完全符合，亦有公文處理紀錄簿之記載可稽。
②由內容更可知，原告既已配有桃園陸光四村三二八號丙舍乙戶，此亦該舍
眷舍管理表記載係於六十九年九月十五日由原告轉讓訴外人樊紹波即可證，之前確保由本件原告享有該眷舍之居住權益。
③從而住於台北市區內本件爭執之眷舍權益即無存在之可能及必要--否則豈
不意味原告得坐享雙重利益，並可證原告所舉系爭證明書之記載並非真正--否則該函豈可能載明：「．．．請飭其將營地違建自行拆除．．．」等語。
⑷次查，依六十五年八月十四日由國防部以（六二）經撰字第二七六四號令修
正公布（嗣後之修正為六十七年間，意即本件爭議證明書及（六六）息國字第六四七一號函等文件製作之期間，該版本之法規均屬有效）之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第五十六條明文規定：「眷舍分配，以一戶一舍為原則，當事人職務調動，或其眷屬擔任公教職已配有眷舍者，不得重配或兼配．
．．。」觀諸如原告報告所稱，本件爭執之系爭眷舍係興建在先，桃園眷舍分配在後，就此事實參照前揭規定以言，適足證其本件爭執之系爭眷舍之興建確非被告或所屬權責機關所核准者，從而得反證該證明書之內容應非真正為是。
⑸又查，中正理工學院接獲該函後，亦有於六十六年五月六日內部簽呈認：
「該員離院甚久，其違建案應由該員自行負責拆除。」等語，亦得證原告所舉系爭證明書並非真正，否則豈有在出具證明書（六十五年十月二十日）後短短半年左右時間，接獲其他機關來函查報違建時竟隻字未語，甚至簽呈「由該員自行負責拆除」等語？此益見該證明書之取得，洵非依合法之程序為是。
⑹綜上所述，該公文書之內容非屬真正，此欲辨明者，尚有該公文書製作者，
即中正理工學院校長，並無製作該公文書之權限。關於國軍軍眷業務處理事件（含眷舍事項），執行機關為各軍種（總）司令部。
①按「軍眷業務處理權責劃分如下：一、國防部負責軍眷服務政策之制定。
二、各總司令部、軍管區司令部、憲兵司令部負責所屬軍眷服務業務之執行。．．．」為「國軍軍眷業務處理辦法」第二條第一款、第二款分別明文規定。是以姑不論國防部之權責為何，由上開規定可確知，各軍（總）司令部--含國防部陸軍總司令部（即被告）在內，均屬該處理辦法所指軍眷業務之執行機關。
「國軍老舊眷村改建條例」第二條第一項明文規定：「本條例主管機關為
國防部。」而同法第三條、第四條第二項、第五條則分別規定原眷戶之資格認定、為執行改建而運用老舊眷村或不適用營地、眷戶權益由配偶或其子女承受等相關規定。準此以言，國防部既係該條例之主管機關，自屬該條例所定關於原眷戶之資格認定、為執行改建而運用老舊眷村或不適用營地、原眷戶權益由配偶或其子女承受等事項之主管機關；國防部縱非執行之權責機關，亦不無本於上級機關對下級機關之指揮監督權責而就個案為具體之指示，俾供所屬下級機關依循辦理。
②另查，上開「國軍軍眷業務處理辦法」第二十條第一項明定：「眷舍分
配，以一戶一舍為限，由軍種單位核定。」準此以言，本件原告請求發給眷舍居住證等事，其意不外請求分配系爭眷舍予伊，洵為「國軍軍眷業務處理辦法」所明定應由軍種單位核定之事件。
③綜上所述，本件原告所請求者乃配予伊居住眷舍，洵屬前述「國軍軍眷
業務處理辦法」所指之眷舍分配等事，揆諸該辦法第二條第二款及第二十條之規定，被告既負有執行且核定之權責，就該事件作成決定自無違誤，而原告提出該證明書之製作人係中正理工學院前校長，既非屬各軍種（總）司令部，自非國軍軍眷業務處理事件（含眷舍事項）之有權解釋機關。
⒍「該證明書所載事項縱使為真，是否能證明原告所訴請之事項」爭點部份：
縱該證明書所載事項縱使為真，亦不能證明原告所訴請之事項為有理由⑴該證明書上所載原告位於台北市○○○路○段○○巷○○弄○○號眷舍係
該院公地自建者，由其字面意思可證明之事實僅有以下：①系爭房舍所座落之土地係公有。②該房舍係原告自行建。惟原告是否有受核准於公有土地上自行興建，抑或係在未經核准而擅自興建者，猶難以該證明書為斷。
⑵上開證明書依其所載，係六十五年十月二十日作成，惟揆諸前開（六六）
息國字第六四七一號函及原告自行出具之報告書所載主旨，系爭房舍確係違建；至原告自稱所謂「合法」違建或經長官核示等語，均未見有任何事證，就此不符規定之違建，衡諸常理，有可能「合法」或經長官核示之理？此足見其系爭眷舍確係擅自違反規定興建，而非經核准撥地供其自建。
⑶按依六十五年八月十四日由國防部以（六二）經撰字第二七六四號令修正
公布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第五十六條明文規定：「眷舍分配，以一戶一舍為原則，當事人職務調動，或其眷屬擔任公教職已配有眷舍者，不得重配或兼配．．．。」觀諸如原告報告所稱，本件爭執之系爭眷舍係興建在先：桃園眷舍分配在後，就此事實參照前揭規定以言，適足證本件爭執之系爭眷舍之興建，並非被告或所屬權責機關所核准者為是，否則豈可能違法於事後又再配桃園陸光四村眷舍予伊之理？⑷抑有進者，原告之報告亦自行承諾「擬待爾後軍用地處理時，自當遷出」
等語，更足見其確非經核准「撥地自建」之眷戶；否則豈有取得合法居住權益後，經查報違建時又再自行簽報懇請體恤保持現況之理？⒎綜上所述，原告之訴均非有理，賜裁判如答辯之聲明。
理 由
一、本件被告代表人乙○○業已變更為朱凱生，茲據被告聲明承受訴訟，核無不合。又國軍老舊眷舍改建條例第三條第二項復規定：本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或所屬權責機關核發之國軍眷居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。
二、本件原告主張其為坐落臺北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之原眷舍住戶，並提出中正理工學院六十五年十月二十日之證明書，記載「茲證明前本院上尉輔導官甲○位於臺北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號眷舍壹棟係本院公地自建，特此證明。」字樣，請求被告准予核發國軍眷舍居住證明。惟被告則以是否為核配眷舍之原眷戶，除須由上訴人補正列管之原始資料供總政戰部審查外，仍須審查中正理工學院自費興建房舍之相關公文書或資料，非單憑前述公地自建證明書即得逕為系爭眷舍原眷戶之認定。況該證明書經被上訴人函查中正理工學院結果，覆稱查無於民國六十五年出具上訴人自費興建房舍之相關證明書或資料，有中正理工學院八十八年十二月二十一日（八八）同明字第四九○九號書函影本可稽，而認原告無法證明其為原眷戶，而駁回原告所請，而訴願、再訴願決定復以原告與被告間乃基於特別權力關係，被告係本於特別權力關係在眷舍行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，認原告不得訴願，而駁回原告訴願、再訴願，固非無見。
三、惟查：㈠特別權力關係乃經由行政權之單方措施，國家即可合法的要求負擔特別的義務，
諸如公務員關係、軍事勤務關係等，至營造物利用關係，多僅限於學校關係及刑罰執行關係（如監獄與犯人）等，惟其利用者之一般身分之權利義務並不因此而受影響。本件原告乃退役軍人，非屬現役軍人與軍事機關的特別權力關係之範疇甚明，縱其所主張係眷舍之原眷戶一節為真，其一般身分之權利義務亦非特別權力關係範圍所及，其基本權利並不因此而受影響，從而一再訴願決定以本件係行政主管機關在眷管行政業務範圍內所為處置，屬特別權力關係所生之事項，而從程序上駁回，自有不當。再本件被告對倘符合原眷村住戶，就其權責上自應核發原眷戶之國軍眷舍住戶證明，故該核發對被告而言，屬被告之羈束處分。而訴願決定倘從程序上為不受理之違法決定時，而駁回訴願人之訴願，因本件被告所為之行政處分係屬羈束處分，該處分僅生適法與否，本院自得自行審查，而無庸將訴願決定撤銷發回 (參八十九年第二次高等行政法院法律座談會決議)，從而本件訴願、再訴願決定逕依程序駁回原告之訴願、再訴願固為違法，惟揆諸前述，本院尚得就本件實體法律關係予以審查，合先敘明。
㈡經查原告所持有之中正理工學院六十五年十月二十日之證明書，記載「茲證明前
本院上尉輔導官甲○位於臺北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號眷舍壹棟係本院公地自建，特此證明。」字樣，經本院送請國防部憲兵司令部刑事鑑識中心鑑定結果，指出上開證明書上「中正理工學院」關防間文字紋線與其餘中正理工學院五十六年五月十七日（五六）閔沛○三二號等公文上「中正理工學院」相符，此有九十三年三月十九日（九三）宇鑑字第○三五八八號鑑驗通知書在卷可稽。另參酌六十五年間與原告曾為在中正理工學院同事之證人丙○○亦到庭供證伊知原告在系爭土地上自行興建眷舍，且原告復於六十五年間至學校找伊，表示欲向學校申請公地自建證明，伊還帶原告到院部辦理，後來原告有對伊稱學校有出具證明書與原告等情，亦足徵原告確有取得學校之同意在中正理工學院之公地上自行興建眷舍，否則一則原告不致會至中正理工學院申請該證明，二則中正理工學院亦不致會出具該證明與原告收執。
㈢至上開證明書固未附具發文文號，惟該證明書用紙印有「中正理工學院」字樣，
其上蓋有中正理工學院之印信，並有時任該校隊長之呂則仁之署名，此證明書之程式雖與公文程式條例所定之程式非完全一致，惟公文書之必要形式業已具備，且經上開證人丙○○證明原告確有向學校申請證明書，應可認與公文書之程式無違，而可推定為真正。而中正理工學院既出具原告所居住之眷舍係出於學校同意由原告在該公地自費興建眷舍居住，自可證明原告為合法之眷村原住戶，被告徒以原告未能提出中正理工學院自費興建房舍之相關公文書或資料，而駁回原告之申請眷舍居住證明，自有未洽。另中正理工學院固曾覆以被告「查無本院六十五年出具之甲○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」等語，及證人即中正理工學院學務處職員徐新清、鄭力維亦均供稱依國軍文書作業處理辦法之發文程序，出具證明書都會艱正式發文文號，且證明書正本亦應歸檔，而學校工作處理簿亦未有六十五年十月二十日發文給與原告該證明之公文等情。惟查國軍發文程序現固已健全，惟於六十五年間或有可能較為疏略而未隨同發文附與證明發與當事人，而上開證明書既已證明為真正之公文書，既乏積極證據可證明該證明係出於偽造或變造，自不得僅因中正理工學院因年代久遠而查無相關證明書或資料，即可否認該證明書之證明力。
㈣再被告復主張依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第五十六條明文規定：「眷舍分
配，以一戶一舍為原則，當事人職務調動，或其眷屬擔任公教職已配有眷舍者，不得重配或兼配．．．。」而被告前復曾於六十六年五月三日以（六六）息國字第六四七一號函知中正理工學院略以：依台北憲兵隊之違建通知單函知該院本件原告已配有桃園陸光四村三二八號丙舍乙戶，並請該院飭原告將本件系爭營地違建自行拆除，否則將依法處理等語。該校接獲該函後，亦有於六十六年五月六日內部簽呈認：「該員離院甚久，其違建案應由該員自行負責拆除。」等語，亦得證原告所取得之眷舍並非為合法有居住權，否則該校豈有在出具證明書（六十五年十月二十日）後短短半年左右時間，接獲其他機關來函查報違建時竟隻字未語，甚至簽呈「由該員自行負責拆除」等語。惟查國軍眷舍固以一戶一舍為原則，惟原告先取得系爭公地上自行興建合法眷舍，因內部並無資料，不無可能承辦人員疏忽而再配予眷舍，且原告復於六十九年九月十五日將桃園眷舍轉讓與他人，此有該眷舍管理表影本附卷可參，此亦足徵原告原先取得之系爭眷舍確為合法之眷舍，否則原告焉有捨合法之眷舍，反擇先前違法取得之違建居住之理。至中正理工學院內部承辦人員對被告請求該校處理時所簽辦意見，亦僅屬該承辦人員個人之意見，亦復難以推翻原告所持有前開證明書之效力。因而被告此部分主張亦難據以排除原告之權益。
四、綜上所述，本件原告既提出其原服務機關所出具之有效證明文件，被告於無法證明該證明書確係出於偽造、變造之情況下，僅因時間久遠原告未能提出列管之原始資料或原告所難以取得之中正理工學院興建眷舍資料，即否准原告請求核發之眷舍居住證明，自有未當，而訴願、再訴願決定，亦疏未予以糾正，反以原告無行政爭訟權利而駁回原告之訴願、再訴願，即屬違誤，原告主張為有理由，自應由本院予以撤銷，並由被告依法准予核發國軍眷舍居住證明與原告，始符法治。
五、本件事證已明，二造其餘主張，核與本件判決無涉，本院自無庸逐一論述之必要，附此敘明。
據上論斷，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
臺 北 行 政 高 等 法 院 第 七 庭
審判長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
書記官 黃倩鈺