臺北高等行政法院裁定
93年度停字第00065號聲 請 人 臺北市政府代 表 人 甲○○（市長）訴訟代理人 丙○○
李念祖律師劉定基律師相 對 人 勞工保險局代 表 人 乙○（總經理）訴訟代理人 丁○○
蔡順雄律師曹詩羽律師上列當事人間因勞保事件，聲請人提起行政訴訟，並聲請停止相對人中華民國92年5月7日保財欠字第09260009210號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、本件聲請意旨略以：
１、相對人以聲請人應負擔民國（下同）81年度至84年度、89年11月份（差額）職業工人勞工保險費補助款及89年12月份至92年1月份間各類勞工保險費補助款（下稱系爭勞保費補助款）應撥未撥金額合計新台幣（下同）99億5,040萬9,910元，於92年5月7日以保財欠字第09260009210號函（下稱系爭函文）要求聲請人於92年6月30日前繳納，如逾期未繳，將移送行政執行處強制執行。聲請人不服，提起訴願，經相對人同意於本件訴願決定前暫緩移送執行，嗣行政院勞工委員會於93年1月12日作成勞訴字第0920040450號訴願不受理之決定，相對人旋將本案移送強制執行，聲請人認系爭函文之合法性確有疑義，乃向鈞院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第116條第2項及訴願法第93條第2項、第3項規定，聲請停止系爭函文之執行。
２、最高行政法院93年度裁字第864號及第865號裁定，認定中央健康保險局92年2月12日健保財字第0920011373號函為行政處分（第二次裁決），而相對人自承系爭函文係參據該局上開函文作成，且系爭函文無論在作成背景、函文格式及使用之文字上，均與該局上開函文相同或近似。系爭函文之主文非但與相對人歷來之繳款通知書不同，其簽稿內復提及釋字第550號解釋，相對人顯認該號解釋可作為系爭函文合法、合憲之新依據（理由），且系爭函文於文末增加歷來繳款通知書所無之教示記載，參諸相對人此等表現於外之客觀事實，足認相對人依職權及聲請人之申請，重新就本件爭議進行實體之考量。況聲請人針對系爭函文提起訴願時，相對人曾向受理訴願機關表示相對人提起訴願之程序並無不符，訴願決定機關實質上並已為實體上審查決定，此參諸訴願決定書第10頁以下甚明，故系爭函文已構成另一行政處分，聲請人得依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止執行。
３、系爭函文在形式外觀上為一行政處分，聲請人對之產生信賴，據以向鈞院聲請停止執行，至於其實質內容是否為一行政處分，則非可歸責於聲請人之事由，而執行機關就行政處分之認定僅採形式審查，將導致相對人藉由一形式外觀為行政處分之系爭函文據以向執行機關聲請執行，則聲請人可能因該函文實質上非屬行政處分，不符聲請停止執行之要件，致喪失救濟機會，造成聲請人兩頭落空之窘境，是於聲請停止執行程序中，就是否為行政處分之審查，應採從寬認定之立場。縱認聲請人於行政執行程序中，尚得以聲明異議之方式尋求救濟，惟異議程序係屬行政執行階段之事後救濟方式，原則上仍不停止原處分之執行，即便聲請人聲明異議，亦無法達到保全程序之事前救濟目的。
４、相對人以牴觸司法院釋字第550號解釋，且全無勞工保險條例規定之「投保單位營業登記所在地（與戶籍無涉）」，作為計算聲請人負擔勞保費補助款之依據，強令聲請人超額負擔其轄區外居民之勞保費補助款，其合法性顯有疑義，明顯違反自治監督之基本原則（補充、親善伙伴及比例原則）。而本件雖以一定金額之給付作為內容，惟日後若果證明系爭函文違法，得以原給付金額加計利息之方式返還，然參酌民法第215條規定，非謂得以金錢補償者，一概認定非屬難於回復之損害，否則行政訴訟法第116條所設保全救濟之規定，即形同具文，日本學說亦同此見解。聲請人93年度預算之舉債額度將高達歲出比例之14.85%，已瀕臨公共債務法規定15%之舉債比率上限，聲請人之財政面臨前所未有之困境。
縱聲請人得以追加預算或將勞保費補助款追加編列為下年度預算，縱系爭函文嗣後果因違法遭鈞院撤銷或變更，仍無解於因先行編列該筆預算造成排擠效果之損害，勢將嚴重排擠聲請人資本門經費之支出。是系爭函文之執行，必將立即對聲請人已困窘之財政狀況造成莫大之衝擊，影響聲請人各項民生、社會福利施政工作之推行，造成聲請人轄區居民生命財產之損害，將永難以任何方式加以彌補，故參照陳計男及彭鳳至之見解、最高行政法院89年度裁字第1575號及90年度裁字第920號裁定意旨，本件另有事後填補損害，與當初加損害之公益目的及損害之花費相較，費用過鉅而影響重大，應認聲請人將受有難以回復之損害。
５、換言之，相對人系爭函文之執行是否為維護公益所必要，及逕予執行之急迫性，應具體釋明。聲請人管有之公用財產均有其公用目的及用途，倘逕予執行，對於公共利益勢必將有所損害，公用財產一旦遭查封拍賣，日後勢難以金錢買回，對聲請人而言，系爭函文之執行不但無法回復原狀，將發生難於回復之損害，亦可能導致聲請人整體施政之政策目的及政府威信受損（使民眾誤以為聲請人帶頭違法，傷害聲請人信譽）。另法務部行政執行署台北行政執行處以93年5月21日北執信93年費執特字第00020352號函知聲請人，倘未於函到後30日內自動履行債務，該處即將對聲請人非公用及適於執行之公用財產進行強制執行之程序，故本件具有急迫之情事。又勞保制度不至因聲請人未立即提出還款或系爭函文未立即執行而受影響，此由相對人於本件訴願程序同意於訴願決定前，暫緩本件執行即甚明確，且目前勞保無重大財務缺口，並無經費短缺或財務週轉不靈情形，益證本件執行並無迫切必要性。是以，系爭函文之執行，必將立即對聲請人已困窘之財政狀況造成莫大衝擊，影響聲請人各項民生、社會福利施政工作之推行，故系爭函文之執行，反將有害公共利益。至於相對人認定聲請人欠繳勞保費補助款超過五年部分，因罹於時效，債權即已不存在，不得再予執行，故聲請人依行政訴訟法第116條第2項規定，聲請於行政爭訟確定前，停止系爭函文之執行，聲請程序費用由相對人負擔等語。
二、相對人答辯意旨略謂：
１、行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行之前提要件在於系爭函文為行政處分，惟系爭函文非行政處分，亦非第二次裁決，聲請人不得對之提起停止執行之聲請。依最高行政法院93年度裁字第864號及第865號裁定意旨，第二次裁決之認定標準為「重新為實體上審查」，並非於「裁決理由或教示規定有變更或添加內容」，即當然為第二次裁決。參照系爭函文92年4月1日及4月18日之簽稿內容，相對人作成系爭函文時，於實體上確未再重新審查，且系爭函文是否為行政處分，亦係鈞院依法本於職權認定之事項，不受兩造主張之拘束。相對人作成系爭函文，旨在符合依行政執行法移送行政執行之程式，故系爭函文非行政處分，自無行政訴訟法第116條第2項規定適用之餘地。退步言，縱系爭函文為行政處分，聲請人就系爭函文提起訴願，業經訴願決定駁回在案，是其訴願程序業已終結，聲請人自不得再依訴願法第93條規定主張系爭函文之合法性存有疑義，聲請停止執行。
２、參照最高行政法院92年度裁字第1017號、92年度裁字第370號及92年度裁聲字第21號裁定意旨，本件係屬金錢給付義務之執行，將來仍可以金錢償還，如經執行，難謂將發生難於回復之損害。至於是否影響聲請人之施政推動、市民生命財產損害及轄區之繁榮與發展，未見聲請人舉證證明，且聲請停止執行所得主張之損害本僅限於聲請人個人之損害，充其量僅為聲請人之市民因聲請人施政成果之反射利益損害，並非法律上所欲保護之固有利益，自無聲請人因本件處分執行而受有難以回復或彌補損害之問題。況縱令追加或增列勞保費補助款預算經費之結果，將排擠其他工作項目之經費，亦僅為回復原應有之狀態而已，並無損害可言，故經濟困難等問題乃屬執行程序上得否酌情核准分期繳納之問題，不得據為聲請停止執行之原因。
３、有關聲請人援引最高行政法院89年度裁字第1575號裁定，該裁定執行標的係畸零地，並非金錢給付債務，且該裁定主要在闡明民法上有關回復原狀之概念，最後結論亦認為金錢補償亦不失為回復原狀的方法之一，縱使土地遭查封拍賣，亦得以金錢加以補償，非屬難於回復之損害，聲請人顯係誤解該裁定之本意。是金錢給付債務之執行與以金錢回復原狀係屬二事，本件係屬金錢給付債務之執行，本件送行政執行後，執行機關將來擬以何種方式、執行聲請人何部分之財產，聲請人如對執行之方法、程序、範圍有所爭執，本應依行政執行法第9條相關規定循異議程序救濟，與本件鈞院審酌之行政訴訟法第116條第2項規定，要係二事。又聲請人欠繳勞保費補助款年度為81至84年度及89至92年度，聲請人遲不繳納欠款，該急迫情事難謂非可歸責於聲請人之事由，相對人係一行政機關，依法執行公務，業已依行政執行法規定給予聲請人30日期限，實難繼續長期延宕不予執行，否則實難以面對其他800萬名勞工之被保險人。故聲請人對於勞保費補助款於系爭函文限期履行後，顯已預見有依法受強制執行之可能，卻不事先編列預算籌措財源，聲請人聲請本件停止執行，不符行政訴訟法第116條第2項規定之要件，亦有聲請人另案積欠健保費之鈞院93年度停更一字第3號裁定、93年度停字第128號裁定，以及最高行政法院93年度裁字第1658號裁定意旨可參，故請求駁回聲請人之聲請，聲請程序費用由聲請人負擔等語。
三、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。次按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」、「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條第2項、第3項亦有明文。
四、經查，系爭函文之性質為第二次裁決之行政處分，業經本院以94年1月23日93年度訴字第888號判決認定在案，是以系爭函文得為聲請停止執行之標的，合先敘明。
五、本件聲請人因不服相對人系爭函文之行政處分，業已向本院提起行政訴訟，其既已提起行政訴訟，則其所為原處分停止執行之聲請，自應依行政訴訟法第116條第2項規定審究之，聲請人主張原行政處分之合法性顯有疑義，而援引訴願法第93條第2項及第3項有關「行政訴訟起訴前」聲請停止執行之規定，聲請停止系爭函文之執行，於法顯屬無據。況依各級行政法院法律座談會之法律見解及最高行政法院91年度裁字第238號裁定意旨，行政訴訟法第116條聲請停止執行之要件，並未有如訴願法第93條第2項所定「原行政處分之合法性顯有疑義」之要件，是行政法院僅須就原處分或決定之執行，是否將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即為已足，如未符合上述要件，自應予以駁回，不得審查行政處分之合法性是否顯有疑義。查本件之本案訴訟已繫屬本院，非繫屬於受理訴願機關，是聲請人以「原行政處分之合法性顯有疑義」作為聲請停止執行之理由，於法顯屬無據。退步言之，縱認行政訴訟繫屬中仍有訴願法第93條第2項「原行政處分之合法性顯有疑義者，得聲請裁定停止執行」規定之適用，惟該法條所謂「原行政處分之合法性顯有疑義」，係指依原處分之形式或內容觀之，不待調查即得認定其合法性有疑義之情形而言，本件系爭函文之處分並無此種情形，故聲請人聲請停止執行，亦非有理由，自不應准許。
六、觀乎行政訴訟法第116條第1項、第2項規定，足知提起行政訴訟後，原處分或決定原則上不停止執行，必其將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要；而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。本件相對人以系爭函文，通知聲請人限期繳納系爭勞保費補助款，係命聲請人金錢給付之處分，是項行政處分之執行，乃屬公法上金錢給付義務之執行，該處分縱不停止執行，而日後該處分倘遭訴願機關或行政法院予以撤銷確定，則依一般社會通念，相對人要非無法以金錢填補聲請人之損害，殊不會發生難於回復損害之情形，自難謂符合停止執行之要件。至最高行政法院89年度裁字第1575號裁定意旨，固謂行政訴訟法第116條第3項所謂「難於回復」者，並無意將一般需以金錢填補損害之情況排除在外，惟依該裁定觀之，尚須符合「事後填補損害如與當初加損害之公益目的及損害之花費相比較，其費用過鉅，而影響重大之情形」之要件，方得謂有縱事後得以金錢填補，仍將發生難於回復之損害之情事。本件相對人通知聲請人繳納之保險費補助款，縱相對人將該處分移送執行完畢，茍聲請人有應受損害填補之情事發生，亦不致有「與當初加損害之公益目的及損害之花費相比較，其費用過鉅，而影響重大之情形」發生，且該案係就土地恐遭徵收標售之情形而為立論。另最高行政法院90年度裁字第920號裁定，係就畸零地因行政處分之執行將辦理徵收出售而為判斷，與本件純屬公法上一定金錢給付義務之執行，情節不同，殊難比附援引。次按「關於金錢請求權之強制執行，債務人為中央或地方機關或依法為公法人者，適用本節之規定。」「債務人應給付之金錢，列有預算項目而不依前項規定辦理者，執行法院得適用第115條第1項、第2項規定，逕向該管公庫執行之。」「債務人管有之公用財產，為其推行公務所必需或其移轉違反公共利益者，債權人不得為強制執行。」「債務人管有之非公用財產及不屬於前條第一項之公用財產，仍得為強制執行，不受國有財產法、土地法及其他法令有關處分規定之限制。」強制執行法第122條之1第1項前段、第122條之2第2項、第122條之3第1項、第122條之4定有明文。聲請人雖稱其93年度預算之舉債額度已達歲出比例之14.85%，故系爭處分執行將嚴重影響聲請人各項公共建設支出，甚或導致財務出現重大危機云云。惟依行政執行法第26條規定，公法上金錢給付義務之執行，準用上開強制執行法之規定，對於公法人執行時，僅得在原列預算項目範圍內，或對於其非推行公務所必須及不違反公共利益或非公用之財產，加以執行，故對於此些財產之執行，並無構成聲請人所稱各項公共建設支出嚴重影響或導致聲請人財務出現重大危機之虞，是以，聲請人並無因受執行而構成「立即對其已困窘之財政狀況造成莫大之衝擊，影響其各項民生、社會福利施政工作之推行，造成轄區居民生命財產之損害，將永難以任何方式加以彌補」」等情狀，從而，聲請人所舉前大法官陳計男及大法官彭鳳至之論著，仍不足為有利之認定。另聲請人指稱一旦就系爭處分強制執行，極易造成民眾以為帶頭違法之錯誤印象，傷害聲請人其代表人之名譽、信用甚鉅，屬於無法以金錢填補之損害云云，然所稱情形純屬聲請人臆測，並無客觀具體事實足以證明必然發生，殊難憑採。綜合聲請人前述聲請理由，均不足以釋明系爭函文處分之執行，將如何發生難於回復之損害，自難准其停止執行之聲請。
七、聲請人其餘主張（例如主張系爭函文之處分違反補充原則、親善伙伴原則、比例原則等自治監督基本原則．．等），核屬聲請人提起之本案訴訟有無理由之問題，非本件停止執行之聲請事件所須審酌，併此敘明。
八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 13 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 許瑞助法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 1 月 13 日
書記官 方偉皓