臺北高等行政法院簡易判決
93年度簡字第01141號原 告 甲○○余內科診所輔 佐 人 乙○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 宋晏仁(局長)訴訟代理人 丙○○上列當事人間因違反藥事法事件，原告不服台北市政府中華民國93年7月29日府訴字第09317816300號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告為位於台北市○○路○段○○○號「余內科診所」之負責醫
師，在上址執行醫師業務。而被告機關所屬台北市政府松山區衛生所之聯合稽查小組在經民眾檢舉後，於民國（下同）92年12月11日前往上開診所檢查，發覺原告在該診所內，因診治病患，而親自交付藥劑予病人。
被告機關因此認為原告上開作為違反藥事法第37條第2項之
規定（即「藥品之調劑，應由藥師為之」），而於92年12月18日作成北市衛四字第09238474400號之裁罰處分，依藥事法第92條第1項之規定，裁處原告新台幣（下同）3萬元之罰鍰。
原告不服上開裁罰處分而依藥事法第99條第1項之規定提出
復核，但經被告機關於93年2月20日作成北市衛四字第09330975400號函駁回原告之復核申請。原告因此依訴願法第1條，向訴願機關台北市政府提起訴願，復經台北市政府以府訴字第09317816300號訴願決定駁回，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
求為判決撤銷原處分及訴願決定。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠醫師依醫師法第11條、第14條規定，負有交付藥劑予病人之專門職業人員執業上應遵守之義務：
⒈憲法第15條、第23條及中央法規標準法第5條規定：「
關於人民權利、義務者，應以法律定之。」復按司法院釋字第432號解釋：「專門職業人員違背職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反，及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。」及司法院釋字第367號解釋：「... 有關人民自由權利之限制應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。... 若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。大法官會議釋字第268號、第274號、第313號、第360號解釋分別闡釋甚明。」而司法院對法令所為之統一解釋有「拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項應依解釋意旨為之。」亦詳司法院釋字第185號解釋。
⒉查醫師依其專門職業人員法律規範─醫師法第3章「義
務」專章第11條、第14條規定，對其診治之病人負有「交付藥劑」之義務：「醫師對於診治之病人交付藥劑時，應於容器或包裝上載明病人姓名、性別、藥名、劑量、數量、用法、執業醫療機構名稱與地點及交付年、月、日。」明文醫師有交付藥劑之義務。且醫師法歷次修正，本條義務均未為改變，足見醫師依其專業素養交付藥劑予病患，維護病患健康權益，一直為立法者所肯認之義務。是以醫師若未依法定義務交付藥劑，始應依其專門技術職業人員法規規範之醫師法第29條規定，而負有罰責。
㈡醫師法與藥事相關法令間無特別法優於普通法之關係：
⒈按我國醫事法律之立法體例，並未訂定「醫事基本法」
作為總則性之規範，是以所有之醫事法律（包括全民健康保險法、醫療法、醫師法、藥師法、護理人員法、精神衛生法等）均係獨立規範個別領域之法規，相對於民法、刑法等普通法，各個醫事法律間均立於特別法之地位，彼此間並無優劣順序。
⒉藥事相關規定不論藥事法施行細則或優良藥品調劑作業
規範等，係以藥師、藥劑生為規範對象，旨在規範藥師、藥劑生從事其業務所應遵守之規定，不能擴張適用於規範以外之事項；醫師依醫師法第14條所為「交付藥劑」義務行為，非藥事相關規範所得規範之對象，此係法條文義解釋及立法體例上體系解釋所歸結當然之理。從而，台北市政府訴願決定據衛生署84年3月8日衛署藥字第84016041號公告：「優良藥品調劑作業規範... ︰柒、藥品調劑作業一、自接受處方箋到交付藥品之間，所有發生的行為都屬於處方調劑的範圍。」將藥師、藥劑生之調劑行為與醫師之交付藥劑義務行為混為一談，否定醫師依醫師法第14條所定之醫師交付藥劑義務，除顯於法未合，且與「法律優越」原則背道而馳。
㈢「調劑」法律定義未臻明確，以行政命令位階之規定為「
調劑」的定義來源，違反「法律保留」原則及「授權明確性」原則：
⒈按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人
民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應以法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」司法院釋字第313號解釋可資參照，復按「... 有關人民自由權利之限制應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。... 若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則以外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」亦為釋字第367號解釋理由所明示。
⒉依藥師法第15條及藥事法第37條、第102條之規定，知
醫師與藥師均可為藥品之調劑。因此「調劑」一詞涉及醫師與藥師憲法第15條所保障之工作權的權利義務內容，實為至少須法律定義明確之抽象法律名詞。然查「調劑」的法律定義藥師法、藥事法均付之闕如，在醫師法第11條及第14條明文規定醫師負有「交付藥劑」義務情形下，「調劑」概念更為模糊不清，尤須藉由明確之立法定義加以闡析，否則受規範者將無所適從。
⒊然而台北市政府訴願決定中所引述之衛生署84年3月8日
衛署藥字第84016401號公告：「優良藥品調劑作業規範... 柒、藥品調劑作業一、自接受處方箋到交付藥品之間，所有發生的行為都屬於處方調劑的範圍。」不論該號函釋、優良藥品調劑作業規範或相關行政命令，均係行政機關為執行法律依職權發布之命令，本更應遵守前述司法院解釋及相關法令之意旨，僅得於執行法律有關之細節性、技術性之事項予以規範，然卻予「調劑」一詞法律定義；而醫師於依醫師法第14條執行之業務中，亦規定醫師有交付藥劑之義務：「醫師對於診治之病人交付藥劑時，應於容器或包裝上載明病人姓名、性別、藥名、劑量、數量、用法、執業醫療機構名稱與地點及交付年、月、日。」（本法於91年1月16日修正公布全文43條並施行，此為現行條文）。前述行政命令中所定義之「調劑」與醫師法中醫師對於診治之病人「交付藥劑」之內容，相當近似，惟一者以法律明文規定為醫師執行專業應盡之義務，而一者係以行政命令來規範藥師藥劑生之調劑事項，二者法源依據效力大小，不辯自明。
㈣本案藥品為經藥廠專業人員監製，調製製成一定劑型及劑
量之製劑，原告依醫師法規定為藥劑之交付，無藥事法第37條規定之適用：
⒈本案醫師交付之藥劑，係依藥事法第8條規定：「...原
料藥經加工調製，製成一定劑型及劑量之藥品。」該藥品既經藥廠依「優良藥品製造標準」及「藥品優良製造確效作業基準」，聘請專業人員予以品質管制及製程監控，調製製成一定劑型及劑量，通過檢驗合格，只須醫師處方即可使用。藥品製造之監製為藥師法第15條第4款藥師業務之一，製劑之調製過程嚴謹，並經專業人員先層把關，是以病人生病至醫療機構就醫，原告醫師診療後，依醫師法第14條規定將該藥劑交付病患使用，應無藥事法第37條規定之適用餘地。
⒉藥師法、藥事法二法均未對「調劑」予以明確法律定義
，醫師依現行醫師法規定負有交付藥劑義務，同法並對於藥劑交付內容予以明文之情形下，行政院衛生署遽以衛署藥字第86036459號函，認就藥劑交付過程之「調劑」，藥師之調劑權具有排他性，且為醫師法相關規定之特別法，該函亦顯對人民之自由權利增加法律所無之限制，有違憲法、醫師法及前述司法院解釋意旨。
㈤被告以法律所無之限制科處原告，違反憲法、法律及司法院會議解釋：
⒈依藥事法第102條規定：「醫師以診療為目的，...得依
依自開處方，親自為藥品之調劑。... 」是知醫師依藥事法亦得為藥品之調劑。而藥事法第102條係規定於藥事法附則章，該章以規定附帶注意事項為主，且通章未有依罰則章處罰之規定。現行藥事法未就違反第102條訂有罰則，且藥事法第102條亦未引用或被同法第37條所援用。藥事法第37條與第102條為二不相附屬之獨立法條，兩者並無關連甚明。
⒉就文義、論理及體系解釋而言，藥事法第9章罰則章第
92條明文：「違反...第37條第2項...處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」查該罰則章係對同法第1章總則至第8章稽查及取締中有關規定為處罰；通章未涉附則章。依司法院釋字第3號解釋所揭示之論理解釋原則：「省略規定之事項應認為有意省略（casus omissusproamisso habendusest），以及明示規定其一者應認為排除其他（expressio uniusest exclusioalterius）。
」或依更進一步之體系解釋原則（ SystematischeInterpretation），法律制定之體系表徵其價值取向，並具避免或排除法秩序「體系違反」（die Systembruche）之功能，可知違反藥事法第102條未訂罰則，與違反同法第37條訂有罰則，在立法原意即有意區別。
⒊次查憲法第23條、行政程序法第150條規定，及司法院
釋字第313號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應以法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。... 」足認欲以人民違反行政法上義務而科處罰鍰，須法律或其授權之法規命令，始足為之。是以退萬步言，縱認原告醫師所為係「調劑」行為，惟依前述藥事法第92條第1項之文義、論理、體系及立法解釋，現行藥事法未就違反第102條訂有罰則，是以醫師即使有違藥事法第102條規定，亦不在藥事法處罰範圍之內。
訴願決定中所引之行政院衛生署86年7月30日衛署藥字第86016844號函，為行政程序法第159條第2項第2款規定之行政機關內部認事用法之解釋性行政命令，在無準用之法律依據下，逕將藥事法第102條及同法第37條二法條連接援引，作為科處人民行政罰鍰之法令依據，亦係科與人民法律所無之限制規定，而與憲法第23條及司法院釋字第313號、第390號、第394號、第397號、第402號、第443號等多號司法院所一再闡述之法律「授權明確性」原則及「法律保留」原則意旨，明顯牴觸。
被告主張之理由：
㈠按藥事法第2條規定：「本法所稱衛生主管機關：在中央
為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第2項規定：「藥品之調劑，應由藥師為之。但不含麻醉藥品者，得由藥劑生為之。」第92條第1項規定：「違反... 第37條第2項... 規定之一，或調劑、供應毒劇藥品違反第60條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」第102條規定：「醫師以診療為目的，並具有本法規定之調劑設備者，得依自開處方，親自為藥品之調劑。全民健康保險實施2年後，前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。」行政程序法第159條第1項、第2項第2款規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」、「行政規則包括下列各款之規定... 二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權、而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」司法院釋字第407號解釋：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。... 」同法施行細則第50條並規定：「本法第102條第2項所稱醫療急迫情形，係指醫師於醫療機構為急迫醫療處置，須立即使用藥品之情況。」行政院衛生署84年3月8日衛署藥字第84016041號公告：優良藥品調劑作業規範柒、藥品調劑作業一、自接受處方箋到交付藥品之間，所有發生的行為都屬於處方調劑的範圍。行政院衛生署86年2月1日衛署藥字第86007782號公告：民國86年3月1日起，臺北市、高雄市轄區內醫師親自為藥品之調劑，應以「醫療急迫情形」為限。行政院衛生署86年7月30日衛署藥字第86016844號函釋略以：「關於臺北市、高雄市實施醫藥分業之後，診所暨藥事人員違規處罰之適用法條：診所未聘藥事人員，在非醫療急迫情形下，醫師親自調劑藥品：依違反藥事法第102條規定，應以違反同法第37條規定處理，依同法第92條規定處罰」及行政院衛生署86年9月22日衛署藥字第86036459號函釋說明5略以：「全民健保實施2年後，臺北市、高雄市先行實施醫藥分業，其他縣市暫不實施，既係本署與相關醫事團體長期協調而取得之共識，因此依據前項共識於86年2月1日衛署藥字第86007782號公告：自86年3月1日起，臺北市、高雄市轄區內醫師為藥品之調劑，應以急迫情形為限，以便醫藥雙方及早準備，並讓廣大民眾知所適從，有其積極意義，應無違法之虞。」㈡本件原告起訴理由略謂：
⒈醫師依醫師法第11條、第14條規定負有交付藥劑予病人
之專門職業人員執業上應遵守之義務。查醫師依其專門職業人員法律規範─醫師法第3章「義務」專章第11條、第14條規定，對其診治之病人負有「交付藥劑」之義務... 明文醫師有交付藥劑之義務。且醫師法歷次修正，本條義務均未為改變，足見醫師依其專業素養交付藥劑予病患，維護病患健康權益一直為立法者所肯認之義務。是以醫師若未依法定義務交付藥劑，始應依其專門技術職業人員法規規範之醫師法第29條規定，而負有罰責...。
⒉醫師法與藥事相關法令間無特別法優於普通法之關係。
藥事相關規定不論藥事法施行細則或優良藥品調劑作業規範等，係以藥師、藥劑生為規範對象，旨在規範藥師、藥劑生從事其業務所應遵守之規定，不能擴張適用於規範以外之事項... 將藥師、藥劑生之調劑行為與醫師之交付藥劑義務行為混為一談，否定醫師依醫師法第14條所定之醫師交付藥劑義務，除顯於法未合，且與「法律優越」原則背道而馳...。
⒊「調劑」法律定義未臻明確，以行政命令位階之規定為
「調劑」的定義來源，違反「法律保留」原則及「授權明確性」原則。調劑的法律定義藥師法、藥事法均付之闕如，在醫師法第11條及第14條明文規定醫師負有「交付藥劑」義務情形下，「調劑」概念更為模糊不清，尤須藉由明確之立法定義加以闡析，否則受規範者將無所適從...。
⒋本案藥品為經藥廠專業人員監製，調製製成一定劑型及
劑量之製劑，原告依醫師法規定為藥劑之交付，無藥事法第37條規定之適用。藥師法、藥事法二法均未對「調劑」予以明確法律定義，醫師依現行醫師法規定負有交付藥劑義務，同法並對於藥劑交付內容予以明文之情形下，行政院衛生署遽以衛署藥字第86036459號函，認就藥劑交付過程之「調劑」，藥師之調劑權具有排他性，且為醫師法相關規定之特別法，該函亦顯對人民之自由權利增加法律所無之限制，有違憲法、醫師法及前述司法院解釋意旨...。
⒌被告以法律所無之限制科處原告，違反憲法、法律及大
法官解釋。訴願決定中所引之行政院衛生署86年7月30日衛署藥字第86016844號函，為行政程序法第159條第2項第2款規定之行政機關內部認事用法之解釋性行政命令，在無準用之法律依據下，逕將藥事法第102條及同法第37條二法條連接援引，作為科處人民行政罰鍰之法令依據，亦係科與人民法律所無之限制規定，而與憲法第23條及司法院釋字第313號、第390號、第394號、第397號、第402號、第443號等多號司法院解釋所一再闡述之法律「授權明確性」原則及「法律保留」原則意旨，明顯牴觸...。
㈢卷查本案原告係台北市○○區○○路4段646號「余內科診
所」負責醫師，其未依藥事法規定，聘請藥師執行調劑業務，亦未釋出處方箋，而在非醫療急迫下親自調劑藥品於病患之事實，此有台北市松山區衛生所92年12月15日北市松衛3字第09260952600號函檢送92年12月11日訪談原告之談話紀錄、開執業醫事人員管理檢查工作日記表各乙份附卷可稽，且原告亦於談話紀錄坦承未聘用藥事人員，患者取藥方式是由其親自調劑後交付病人，處方箋未釋出之事實。
㈣至於原告主張藥事法第102條未訂罰則、原處分違反法律
授權明確性及法律保留原則等節，查行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定；行政規則包括上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權、而訂頒之解釋性規定及裁量基準，行政程序法第159條第1項、第2項第2款分別定有明文。又主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，司法院釋字第407號著有解釋。依現行藥事法第102條第2項規定已限縮醫師之調劑權。復就調劑業務而言，藥師法第15條規定係有排他性質，為醫師法相關規定之特別法，而藥事法又為藥師法之後法，應優先適用。而行政院衛生署為藥事法之中央主管機關，該署基於執行法律之職權，陸續以84年3月8日衛署藥字第84016041號公告：「優良藥品調劑作業規範... 柒、藥品調劑作業一、自接受處方箋到交付藥品之間，所有發生的行為都屬於處方調劑的範圍。」86年7月30日衛署藥字第86016844號函釋：「... 說明... 二、關於臺北市、高雄市實施醫藥分業之後，診所暨藥事人員違規處罰之適用法條如下：診所未聘藥事人員，在非醫療急迫情形下，醫師親自調劑藥品：依違反藥事法第102條規定，應以違反同法第37條處理，依同法第92條規定處罰。... 」係該署為認定調劑範圍及診所未聘藥事人員，在非醫療急迫情形下，醫師親自調劑藥品之處罰所為之函釋，以供該署或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，並未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，且依首揭行政程序法第159條第1項、第2項第2款規定及司法院釋字第407號解釋意旨，該署本得依權限或職權為該函釋，亦不生授權是否明確問題。是本件原告主張顯屬誤解，不足為採。是以，原告未取得藥師資格，在非醫療急迫情形下於余內科診所，親自執行藥品調劑及交付藥品，被告依前揭法條規定，處以原告法定最低額新台幣3萬元罰鍰處分，並無不合。
理 由
壹、程序方面：被告機關之代表人原為張珩，嗣變更為宋晏仁，此有被告提
出之94年2月1日（94）府人二字第09405017900號任命令在卷足稽，是由其聲明承受訴訟，核無不合。
本案為不服行政機關所為之罰鍰處分而涉訟者，罰鍰金額為
新台幣3萬元。而司法院曾於92年9月17日以（92）院台廳行一字第23681號令，依行政訴訟法第229條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易案件金額（價額）自3萬元，提高為20萬元。故本案應認合於行政訴訟法第229條第1項第2款「因不服行政機關所為新台幣20萬元罰鍰處分（原為3萬元，現提高為20萬元）而涉訟者」，應依簡易訴訟程序進行之。
貳、兩造爭執之要點：客觀事實概述：
㈠原告為位於台北市○○路○段○○○號「余內科診所」之負責
醫師，經發覺有「於92年12月11日，在上開診所內，因診治病患，而親自交付藥劑予病人」之客觀行為存在。
㈡被告機關因此認為原告上開作為違反藥事法第37條第2項
之規定（即「藥品之調劑，應由藥師為之」），而依藥事法第92條第1項之規定，對裁處原告3萬元之罰鍰。
原告之爭執重點則置於法律層面上，主張：
㈠藥事法第37條第2項之規定內容與醫師法第11條與第14條
之規定內容，表面上看來有規範（價值）衝突之現象。而此等衝突現象之解決，原告之法律見解為：
⒈因為二者規範之主體不同，所以其間沒有衝突存在。因
此醫師交付藥劑之行為，是踐履其依醫師法所負之義務。
⒉而藥事法與醫師法間沒有普通法與特別法之關係存在。
㈡藥事法第37條第2項之規定用語「調劑」一詞，不得以行
政命令來界定，若以行政命令來界定即違反「法律保留原則」。
㈢又被告機關以違反藥事法第37條第2項之規定對原告加以處罰，亦違反「法律保留原則」。
是以本案之判斷重點即置於原告上開主張是否符合法規範（指藥事法第37條第2項之規定）本身之客觀規範意旨。
參、本院之判斷：本案爭點判斷體系之基本說明：
㈠按原告之上開法律主張內容，必須先藉由以下之法律判斷
邏輯體系來理解，某些從邏輯的角度觀察為「虛偽」之爭點才得先自判斷體系中除去。並將某些原告沒有主張，卻是適用法律之際，法院必須自行審查之課題予以點明，茲說明如下。
㈡一般言之，法規範本身合法性之檢驗，大體上可以分為2
個步驟，1個是「法之形式」，1個是「法之實質」，前者涉及「規範適格論」之課題，與「形式法治國原則」有關，在行政法之討論主要是以「法律保留原則」來呈現。而後者涉及「規範價值上下位階體系之結構」，與「實質法治國原則」有關，在行政法之討論主要是以「法律優先原則」來呈現。任何的行政爭訟案件，其實體爭點均應依照這個架構來理解及檢證。
㈢而從以上之體系進行檢證以後，馬上會發現本案根本不涉
及「法之形式」課題，也與「法律保留原則」毫無關連性。因為本案所涉及者為同位階法規範（均屬法律，即藥事法第37條第2項與醫師法第11條、第14條）間之規範價值碰撞問題，一旦透過法律解釋或法律補充之手段，確定何者是處理本案之適格法規範後，問題即獲解決。因為：
⒈如果本案能夠確定藥事法第37條第2項不是處理本案事
實之適格法規範以後，其對本案根本沒有適用之可能性，何須再討論規範適格論之問題﹖⒉又如果本案必須適用藥事法第37條第2項之規定來規範
，則藥事法第37條第2項既屬立法院通過之法律，當然可以為裁罰之適格法規範。
㈣而原告上開主張凡提及「法律保留原則」者，均屬邏輯上之循環論證，茲說明如下：
⒈按藥事法第37條第2項之規定用語「調劑」一詞應如何
來正確界定本來即是法律解釋論之範疇。主管機關可以以「行政命令」提出其初步意見，但到底其內涵及外延之界限，最終必須由法院探究規範本旨而為判斷。在此本院認為基於「醫藥分工」之基本價值決定，從醫師開立處方箋以後、至藥物交付予病人手中為止之過程均屬「調劑行為」。
⒉至於原告謂：「被告機關以違反藥事法第37條第2項之
規定對原告加以處罰，是違反法律保留原則」云云。在法律上之正確認知是：「原告交付藥劑之行為本來即不在藥事法第37條第2項之規範範圍內」，所以當然也沒有繼續討論「該法規範，從法之形式而言，是否為適格之法規範」課題之必要。
㈤另外在上開體系下，原告在本案中所沒有主張的隱藏法律
課題，亦得以浮現，即：「如果藥事法第37條第2項為本案之適格法規範，其規範結構有無違反構成要件明確性原則」﹖從更上位之觀點立論，則是「當藥事法第37條第2項與醫師法第11條、第14條在現行實證法架構下併存時，受規範者是否有發生『違法性認識錯誤』之可能」﹖這與「法明確性原則」有關。另外藥事法第37條第2項之規定本身有無牴觸人醫師之憲法上基本工作權保障（以上課題無一不與「法之實質」課題有關）。
在上開爭點判斷體系下，本院之判斷結論如下：
㈠從法學方法論之觀點，整個法制有1個完整的體系架構，
並可由2個層面來觀察，1個是概念體系，1個是價值體系。而且體系本身不許可有矛盾，消除矛盾之方法不外以下2種：
⒈先從價值之位階性著手，藉由上位規範的價值來控制下位規範之價值（法律優先原則）。
⒉如果同位階規範發現價值碰撞之外觀時，先以「法律解
釋」之手段檢證該等價值碰撞外觀到底是真實之碰撞，還是虛偽之碰撞。如果有真實之碰撞，此等價值碰撞即形成1個「隱藏的法律漏洞」，而透過法律補充之手段對其中1個法規範為進行「目的性限縮」之補充。
至於法律解釋與法律補充之區別，是以法律文字字義所及之最大範圍為準，在此範圍內是法律解釋，在此範圍外是法律補充。
㈡而在本案中，藥事法第37條第2項與醫師法第11條、第14
條之規定本身，透過法律解釋之手段即可確知二者實質上並「價值碰撞」可言，而且原告本案之行為應受藥事法之規範，茲說明如下：
⒈其實「醫藥分工」是現行醫事法制之基本價值決定，而
在這個基本價值決定基礎下，藥事法第37條第2項與醫師法第11條、第14條之關係如下：
⑴醫師原則上只有交付處方之權限（例外情形參照藥事
法第102條第2項之規定），依處方而調劑配藥是藥師之職掌。
⑵而醫師法第11條規定：「（第1項）醫師非親自診察
，不得施行治療、開給方劑或交付診斷書。但於山地、離島、偏僻地區或有特殊、急迫情形，為應醫療需要，得由直轄市、縣（市）主管機關指定之醫師，以通訊方式詢問病情，為之診察，開給方劑，並囑由衛生醫療機構護理人員、助產人員執行治療。（第2項）前項但書所定之通訊診察、治療，其醫療項目、醫師之指定及通訊方式等，由中央主管機關定之。」該條既規定為「開給方劑」，而非「交付方劑」，則在文義範圍內可以將「開給方劑」解釋為僅開給處方箋。
⑶至於醫師法第14條規定：「醫師對於診治之病人交付
藥劑時，應於容器或包裝上載明病人姓名、性別、藥名、劑量、數量、用法、執業醫療機構名稱與地點及交付年、月、日。」其所稱之「交付藥劑」，必須與藥事法第102條合併觀察，解為「只有在例外情形醫師可以調劑及交付藥劑時，其交付藥劑行為本身所應盡之作為義務」。
⑷如此解釋結果，上開看似規範價值衝突之外觀，即可確定實質上並無衝突可言。
⒉至於原告對此爭議之各項主張均非可採，茲說明如下：
⑴藥事法之規範對象絕非以主體劃分，而是以客觀行為
內容來劃分，所以不具藥師資格者從事藥師行業活動者，仍須受到藥事法之規範。
⑵又所謂「特別法」與「普通法」云云，實則這些用語
，從法學方法論之角度觀察，只能算是一些「口號」或「標語」。最多不過是對法律解釋或法律補充結果所為之客觀描述，而不能說明整個法律解釋或補充過程中之實際利益衡量或價值取捨。
㈢另外原告雖未主張、但從體系之觀點所自然產生之前開爭點，本院之判斷結論如下：
⒈「醫藥分工」這個基本價值決定在立法形成過程中，曾
在醫界與藥界間產生極大之爭議，正因為其爭議甚大，且與醫師本身之利害牽涉甚深，所以最後之價值決定結果，原告不可能不知。
⒉而在原告已知悉醫藥分工之基本價值決定以後，藥事法
第37條第2項即不可能違反「構成要件明確性原則」與「法明確性原則」。
⒊至於有關醫師工作權之憲法上保障課題，由於「醫藥分
工」涉及2個職業團體之有效分工，涉及公共利益。且對醫師活動之核心領域（診斷）並無侵犯，難謂構成對醫師工作基本權之不當限制。
從而被告機關以原告違反行為時藥事法第37條第2項之規定
，而依同法第92條第1項之規定，對原告加以處罰自屬有據，又其罰鍰金額復屬法定最低額度，自無裁量違法可言，是以本件裁罰，其法律效果之選擇也同樣無違法可言。
肆、綜上所述，本件被告機關對原告所為之裁罰處分於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷，於法無據，均應駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 30 日
第五庭 法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 9 月 30 日
書記官 蘇亞珍