臺北高等行政法院判決
93年度簡字第01163號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺北縣中和市公所代 表 人 丙○○（市長）訴訟代理人 丁○○
戊○○鍾毓理律師上列當事人間因工程受益費事件，原告不服臺北縣政府中華民國93年8月3日北府訴決字第0930448195號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣台北縣中和市一等一號中正路（圓通路至南山路）工程受益費，於民國（以下同）79年至82年分8期開徵。原告所有坐落中和市○○段山腳小段36之3地號土地因道路開闢完成受有利益，被告機關即發單向原告徵收各期之工程受益費，惟原告均未繳納，被告另於93年度將原告尚未繳納之1至8期工程受益費，重新按公告調降後之匯率計算並發單催繳原告應繳納之工程受益費1至8期計新台幣（下同）8944元，原告向被告機關申請復查，主張工程受益費之公法上請求權已因5年不行使而消滅，但為被告機關否准。原告不服，向臺北縣政府提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈先位聲明
⑴原處分（台北縣中和市公所93年
4月14日單照編號003804號之繳款通知書，及93年5月18日北縣中財字第0930023537號復查決定）均撤銷。
⑵訴願決定（台北縣政府93年8月3
日北府訴決字第0930448195號函）撤銷。
⑶被告應返還原告新台幣4,472元
，及自93年5月9日起至返還日止按中央銀行牌告定存利率所計算之利息。
⑷訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明
⑴台北縣中和市公所93年4月14日
單照編號003804號之繳款通知書為無效之行政處分。
⑵被告應返還原告4,472元，及自
93年5月9日起至返還日止按中央銀行牌告定存利率所計算之利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關於93年度重新計算發單向原告催繳工程受益費，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈先位聲明部分：
⑴「年度工程受益費繳款書」乃一行政處分：
①工程受益費徵收條例第16條規定：「受益人對應納
工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納2分之1款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳額時，應予補正；低於已繳額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」則受益人所提起復查、訴願以及行政訴訟之對象乃為「工程受益費繳納通知單」。
②工程受益費條例係將工程受益費繳納通知單視為徵
收機關之行政處分，則被告於93年5月間所送達予原告之工程受益費繳款書（原證一）要屬被告所為核課金錢之行政處分無疑。
⑵原處分係濫權重覆處分
①被告於訴願答辯書之事實陳述中，自陳：「…本件
工程受益費已於79年6月16日開徵共分8期徵收工程受益費…」云云，則被告對本件工程受益費顯然已於79年6月16日作出開徵之核課處分。
②惟被告既已針對本件工程受益費事件作出核課行政
處分，即無就同一事件再作出相同核課行政處分之理，蓋因行政處分作出後即具有實質之存續力，其內容對於相對人、關係人以及原處分機關皆發生拘束效力，若該行政處分並無其他違法情事，原處分機關即不得逕行依職權撤銷其行政處分，更無就同一事實作出相同內容行政處分之權限。
⑶原處分違悖時效規定
①按稅捐稽徵法第23條：「稅捐之徵收期間為5年，
自繳納期間屆滿之翌日起算；應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」以及規費法第17條：「訂有繳納期限之規費，於繳納期間屆滿之次日起5年內，未經徵收者，不再徵收。」等規定，可知行政法上對於政府機關之稅捐請求權以及規費請求權乃訂有一定之時效期間，以求法理之合宜，此亦乃行政程序法第131條規定公法上請求權時效之意義所在。
②揆諸前揭時效條文之規定方式，再與工程受益費徵
收條例第6條第2項：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」之規定合一觀之，可知均係關於公法上請求權之時效規定。且工程受益費徵收條例第6條第2項所謂「自工程開工之日起，至完工後一年內開徵」，其中往往業經5、6年以上之時日，相較於行政程序法第131條所規定之5年公法請求權時效，工程受益費徵收條例所規定之課徵時效無疑已對政府機關較為寬厚，是該條要屬工程受益費請求權之時效規定，而非僅係單純之注意規定或訓示規定。③被告所作之受益費核課處分，乃於93年5月間送達
於原告，而本件系爭工程已於82年11月間完工，是本件受益費核課處分早已超過受益費條例第6條第2項所規定之時效期間。
⑷被告應返還原告為提起本件復查所先行繳納之款項：
①原告為提起本件行政救濟程序，業已依工程受益費
徵收條例第16條遵期先行繳納4,472元（2分之1之款項），原處分既屬違法，被告機關於原處分撤銷之後即應依工程受益費徵收條例第16條之規定將原告所預納之4,472元返還予原告，並按銀行定期存款利率加計利息。
②惟若鈞院認為本件行政處分撤銷之結果乃使行政處
分溯及既往失其效力，而原告所預納之4,472 元並無受工程受益費徵收條例第16條之適用，則被告仍因本件公法上之事件而享有原告所給付4,472元之不當得利，應將原告所先行繳納之金錢返還，並按週年利率百分之5加計利息。
⒉備位聲明部分：
⑴程序部分：
①按行政訴訟法第111條第3項第2款「有下列情形之
一者，訴之變更或追加，應予准許：⒉訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」，原告於本件所追加之備位訴之聲明，與先位訴之聲明乃同樣基於93年4月14日單照編號003804號繳款通知書之事實基礎，是按上開行政訴訟法之規定，原告於本件追加備位聲明之部分應非不得予以准許。
②查被告93年4月14日單照編號003804號之繳款通知
書乃係具有行政處分之形式及外觀之公文書：工程受益費徵收條例已就工程受益費之繳納通知書賦予行政處分之效力，且查系爭繳款通知書上，已依據行政程序法第96條第1項之規定分別載明行政處應記載之事項，在形式上及外觀上具備行政處分之效果，得作為行政訴訟法第6條第1項之確認對象。③然因繳款通知書依據工程受益費徵收條例第16條前
段之規定，在性質上屬於行政處分，而本件繳款通知書亦具有完整之行政處分外觀，則若其確屬無效之行政處分，在未經確認其為無效之情形下，原告仍有被要求繳納滯納金以及被付強制執行之危險，是原告就本件繳款通知書確有即受確認判決之法律上利益。
④原告在追加本件確認行政處分無效之訴訟之前，業
於93.9.29向被告機關請求確認（原證5），該確認請求書並於93.10.1送達於被告機關（原證6），惟被告機關嗣於93.10.14以北縣中財字第0930050008號函表示不予允准（原證7），是已符合行政訴訟法第6條第2項「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許…始得提起之。」之規定，原告得以提起本件確認訴訟。
⑵實體部分：
①系爭工程受益費應已於79年6月間開徵，原處分應
於79年即告確定。且被告既已針對本件工程受益費事件作出核課行政處分，即無就同一事件再作出相同核課行政處分之理，如前所述。
②按行政執行法第7條第1項前段規定：「行政執行，
自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行。」則被告就系爭工程受益費已於79年6月間作出核課處分，該處分並於79年8月間確定，至今已有14年之時日，則揆諸前揭行政執行法之規定，被告針對系爭工程受益費已不得再對原告提起強制執行。
③退步言，若鈞院審酌後認為行政執行法於79年時並
無執行時效之規定，執行時效之起算點不能自79年8月間起算，本件工程受益費仍已罹於執行時效，蓋因現行行政執行法第7條之執行時效規定乃於87年11月11日公布，並依行政執行法第44條第1項之規定即時施行，則執行時效之起算時點最遲乃為87年11月14日，本件工程受益費之執行時效應至92年11月14日為止，是現今已不得再對原告提起本件之強制執行。
④按最高行政法院57年判字第320號判例所示：「…
原告雖曾反復多次為同上之請求，被告官署亦每次答復，重申拒絕之意思，但其性質，係就同一事件，重申其維持原消極處分之意思，不能認為有新處分之存在。」之意旨，本案系爭繳款通知書乃係被告機關就81年3月24日所公告徵收暨發單核課之工程受益費事件重申其核課處分之意思，並非可認為有新處分之存在，是應不能認為本件系爭繳款通知書屬於行政處分之性質，至多屬於催繳之觀念通知，並不具備行政處分之效力。
⑤被告機關應依公法上不當得利之法律關係，返還原
告4,472元：不論本件工程受益費事件係因被告機關罹於請求權時效而不得再行核課，或因本件系爭繳款通知書未具行政處分之效力，被告機關應將原告所預先繳納之4,472元返還予原告。
㈡被告主張之理由：
⒈按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土
地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費；…」為工程受益費徵收條例第2條第1項所明文規定。
⒉按內政部93年3月12日台內營字第0930004777號函有關
工程受益費請求權時效及執行時效疑義案：「行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程法第
13 1條之規定辦理；其5年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至行政程序法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第125條規定因15年間不行使而消滅。前經本部90年6月31日台90內營字第9084146號令解釋在案」。次按，法務部90年3月22日法90令第008617號令：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項之規定，應依行政程序法施行前之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。…」⒊工程受益費之徵收，係國家為謀公共利益而設置，建造
或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為用以彌補施工費用支出之措施，此與一般租稅之課徵，係對人民普遍課稅，而非針對特定個人為之，其課徵主體顯有不同。又工程受益費係就各人因政府新闢、改善道路等工程受益程度大小而由直接受益者分擔費用，性質上與租稅不同。準此，工程受益費既非稅捐性質，工程受益費徵收條例及其施行細則並無徵收期限之規定，則行政程序法施行前工程受益費之請求權時效，自不應類推適用稅捐稽徵法內5年徵收期間之規定，而應類推適用民法第125條15年消滅時效期間之規定。
⒋本件工程受益費開徵流程如下：
76.01.13台北縣中和市代表會以北縣中代6106函，代表
會第3屆第2次臨時會通過（證1）
76.02.05台北縣政府以76北縣工土字第25719號函備查（
證2-詳被告函之說明欄）
76.04.07被告以北縣中工字第16878號函公告（證3-系爭
道路工程受益費查訂草冊封面附註）
76.05.06開工（證4-被告內部簽呈）
76.06.16被告以北縣中工字第30057函，通知各受益戶
，並發徵收通知單（證11-被告函說明第1段）
78.10.26完工（有被告內部簽署可稽（證5-被告內部簽
呈）79.10/16-11/15開徵第1期工程受益費（證6-被告內部簽呈）
80.1/16-2/15
開徵第2期工程受益費（證7-公告稿）
80.10.08台北縣中和市代表會以北縣中代字第0130號通
過調整財務計畫（第4屆第5次臨時大會）（證8）
81.02.21台北縣府以81北府工土字第053630號函-調整財
物計畫書核備（證9）
81.03.24被告以81北縣中工字第15074號函公告調整（證
10）
81.05.06被告以81北縣中工字第25525號函，通知調降徵
收單價（證11）
81.7/11-8/10
開徵第3期工程受益費（證12）
81.10/11-11/10
開徵第4期工程受益費（證13）
82.1/11-2/10
開徵第5期工程受益費（證14）
82.4/11-5/10
開徵第6期工程受益費
82.7.11-8/10
開徵第7期工程受益費
82.10/11-11/10
開徵第8期工程受益費（證15）
93.4/15-5/14
被告發單催繳1至8期工程受益費（證16）⒌工程受益費之請求權時效為15年，本件並未罹於時效。
按「工程受益費徵收條例就主管機關之工程受益費請求權行使之消滅時效期間，未為明文規定，而公法與私法，各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（最高行政法院52年判字第345號判例參照）。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。次按工程受益費係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為公法上之強制徵收，用以彌補施工費用支出之措施。此項受益費之徵收，與一般租稅之課徵，雖均係國家基於法律之授權，為支應財政之要，而課予人民以公法上金錢給付為內容之負擔（公課），然前者係因特定個人享受特別利益，而須承受是項「特別負擔」；而後者則是對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，人民所承受之負擔為「一般負擔」，兩者之性質不同。抑且工程受益費之徵收，乃以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同，是於行政程序法施行前，工程受益費徵收條例就徵收之時效期間，雖未為明文規定，亦難類推適用稅捐稽徵法第21條有關核課期間5年之規定。另行政程序法及行政執行法均係自90年1月1日起施行，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第131條第1項及行政執行法第6條施行前，關於公法上請求權之行使，亦無上開法律關於5年消滅時效期間規定之適用。從而，本件系爭工程受益費之請求權時效，應類推適用民法第125條15年時效期間之規定。…㈡依工程受益費徵收條例第6條第2項規定，本件被上訴人之工程受益費請求權時效，應自工程完工後1年之開徵期限屆至開始起算... 」最高行政法院93年判字第1715號著有裁判可稽（附件1）。
⒍查本件系爭工程受益費請求權時效，應自工程完工後1
年之開徵期限屆開始起算，即自79年10月26日之翌日起算（79年10月27日），至94年10月26日止仍未行使，始有時效消滅之適用。然被告業於93年4月15日發單催繳上開工程受益費，未滿15年，揆諸前引法意，被告之請求權時效尚未罹於時效而消滅，是原告以時效完成為由提起本件訴訟實有未洽。
理 由
一、本件被告機關於93年間重新發單向原告催繳第1至8期之工程受益費計8944元，數額在20萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第219條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易案件金額提高為20萬元，並自93年1月1日起施行），係屬行政訴訟法第229條第1項第3款規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敍明。
二、按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費；…」為工程受益費徵收條例第2條第1項所明定。
三、本件係台北縣中和市一等一號中正路（圓通路至南山路）工程受益費，於79年至82年分8期開徵，原告所有坐落中和市○○段山腳小段36之3地號土地因道路開闢完成受有利益，被告機關即發單向原告徵收各期之工程受益費，惟原告均未繳納，被告另於93年度將原告尚未繳納之1至8期工程受益費，重新按公告調降後之匯率計算並發單催繳原告應繳納之工程受益費1至8期計8944元，原告申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭決定駁回，循序起訴意旨如事實欄所載。
四、次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」司法院釋字第423號解釋在案。本件被告於93年度將原告尚未繳納之1至8期工程受益費，重新按公告調降後之匯率合併計算並發單催繳，繳納期間自93年4月15日起至93年5月14日止，繳款書上並載明逾期繳納每逾3日加徵1%（最高10%），已就前揭1至8期之工程受益費，重新按公告調降後之匯率，合併重新審查計算，並另訂繳納期間與逾期繳納之加徵效果，已另行對外發生具體之法律效果，並非屬重覆處置，而為一新的行政處分，原告對之聲明不服，經復查、訴願程序後，提起本件訴訟，程序上尚無不合。原告訴訟中另主張其非行政處分，乃一觀念通知，以備位聲明請求確認其屬無效之行政處分，自非可採。
五、查「工程受益費徵收條例就主管機關之工程受益費請求權行使之消滅時效期間，未為明文規定，而公法與私法，各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（改制前行政法院52年判字第345號判例意旨參照）。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。次查工程受益費之徵收，係國家為謀公共利益而設置，建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為用以彌補施工費用支出之措施，此與一般租稅之課徵，係對人民普遍課稅，而非針對特定個人為之，其課徵主體顯有不同。又工程受益費係就各人因政府新闢、改善道路等工程受益程度大小而由直接受益者分擔費用，性質上與租稅有間；且工程受益費之徵收，乃以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同。是工程受益費既非稅捐性質，工程受益費徵收條例及其施行細則並無徵收期限之規定，則行政程序法施行前工程受益費之請求權時效，自不應類推適用稅捐稽徵法內5年徵收期間之規定，而應類推適用民法第
125 條15年消滅時效期間之規定。另行政程序法及行政執行法均係自90年1月1日起施行，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第131條第1項及行政執行法第6條施行前，關於公法上請求權之行使，亦無上開法律關於5年消滅時效期間規定之適用。從而，本件系爭工程受益費之請求權時效，應類推適用民法第125條15年時效期間之規定。另依工程受益費徵收條例第6條第2項規定，工程受益費請求權時效，應自工程完工後1年之開徵期限屆至開始起算（最高行政法院93年判字第1715號判決意旨參照）。從而，系爭工程受益費請求權時效，應自工程完工後1年之開徵期限屆至開始起算，即自79年10月26日之翌日起算（79年10月27日），倘至94年10月26日止仍未行使，始有時效消滅之適用。惟被告業於93年4月間發單催繳上開工程受益費，未滿15年，揆諸前揭說明，該工程受益費之徵收請求權，並未罹於時效而消滅。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採；被告於93年4月15日重新按公告調降後之匯率重新審查合併計算，向原告發單催繳上開工程受益費，並無違誤，復查及訴願決定遞予維持，亦無不合；原告訴請撤銷及確認該催繳通知書無效，併請求被告返還預繳之4472元及利息，均為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 19 日
第六庭法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 10 月 19 日
書記官 吳芳靜