臺北高等行政法院判決
93年度簡字第1182號原 告 春原營造股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃豐玢律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 陳菊（主任委員）上列當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國93年8月6日院臺訴字第0930087480號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告承包位於臺中縣烏日鄉之臺中生活圈第4號道路新建工程，並將其中鋼結構部分交付春源鋼鐵工業股份有限公司（以下簡稱春源公司）承攬，春源公司將鋼結構塗裝部分交付永記造漆工業股份有限公司（以下簡稱永記公司）再承攬，永記公司再交由永曄實業股份有限公司（以下簡稱永曄公司）承攬。嗣永曄公司勞工邱景祥於92年5月13日使用高空作業車進行鋼箱樑油漆塗裝前之拆除安全網作業時，因操作車工作台未與鋼樑保持安全距離，致遭被夾於鋼箱樑下方，延至同年7月26日死亡之職業災害。經被告所屬中區勞動檢查所（以下簡稱中區勞檢所）於92年7月28日派員實施職業災害檢查發現原告有未於交付承攬事前告知承攬人春源公司有關操作高空工作車之工作環境及危害因素，與承攬人及再承攬人分別雇用勞工共同作業時，僅與承攬人春源公司設置協議組織，未使再承攬人永記公司及永曄公司參與協議，且對操作高空工作車未協調與鋼樑保持安全距離等安全措施，未確實巡視工作場所，亦未協助再承攬人永曄公司之安全衛生教育等情形，被告乃以其違反勞工安全衛生法（以下簡稱勞安法）第17條第1項及第18條第1項規定，依同法第34條第2款規定，於93年2月24日以勞中檢授字第09309000103號處分書各處原告罰鍰新台幣（下同）60,000元，合計120,000元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分關於依勞工安全衛生法第17條第1項、
第18條第1項及第34條第2款規定，各處原告罰鍰新台幣60,000元，合計120,000元部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈按「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於
事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時，承攬人亦應依前項規定告知再承攬人。」、「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：1.設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。2.工作之連繫與調整。3.工作場所之巡視。4.相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。5.其他為防止職業災害之必要事項。」，分別為勞安法第17條、第18條第1項所明定。
⒉查勞安法第17條規定僅係要求業主將有發生職業災害風險
之活動交由他人承攬施作時，必須把該工作場所因為承攬施工所可能發生之潛在風險，預先告知承攬人使其知所防範，以避免在工作中發生職業災害；受該法規規範之雇主，其員工不會參與承攬之施作，就算有派員參加，也必須是偶然、一時為之，不具持續性。至勞安法第18條第1項規定之立法理由則是因為勞工工作場所本來即存在著發生職業災害的高度危險性，當有2個不同之組織體要在同一場所內共同工作時，由於彼此間的作業習慣、作業流程均有差異，這樣的差異更增加了發生危險之機率，故要求2個組織體事前進行協調，制作統一支指揮作業；該法規之適用對象，必以2個組織體均有成員，持續在同一工作場所協調活動為必要。揆之前揭說明，可知勞安法第17條及第18條第1項規範之功能與適用對象均不同，若業主對承攬之事業活動必須派員持續參與工程之施作或監督，法律對其所課與之義務內容建立於勞安法第18條之規範基礎上；反之，若業主無派員或僅係偶一為之、無持續參與工程施作或監督時，則業主之作為義務建立於勞安法第17條之規範基礎。參照鈞院92年度簡字第46號判決意旨，同一業主對同一發包事業活動不可能同時存在2種不同法規範基礎之作為義務，是原告同時違反勞安法第17條及第18條第1項規定，受被告所為科處罰鍰之處分，顯已違背前開判決意旨之見解，合先敘明。
⒊次查若認為原告非共同作業，應適用勞安法第17條第1項
規定時，則事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。該條規定之事前應指交付承攬前，承攬人則應指承攪契約之相對人而言。而法律所謂告知義務，僅指以書面或口頭陳述事實使相對人知悉其內容之義務，並不包含使相對人於知悉特定事實之內容後進而為一定行為或不行為之義務，行政法院（現改制為最高行政法院）88年度判字第393號判例可資參照。且「原事業單位若於工程之承攬契約及相關說明中之明確條列各項工作環境、危害因素暨本法有關安全衛生規定應採取之措施，並於開工前指導及協調會議中逐項告知，可認定為已盡告知之責任。」，有被告86年5月29日台86勞安2字第020536號函可稽，顯見勞安法第17條所定事業單住之法定告知義務有其合理之範圍，非得任意擴張。又該條明定事業單位應告知者，乃事業之工作環境、危害因素及勞安相關應採取措施，是倘原告於將鋼結構工程之事業交付承攬前，已告知承攬人有關鋼結構工程之工作環境、危害因素及勞安相關應採取之措施，依法即屬業已善盡其合理之告知義務。倘謂事業單位於將事業交付承攬後，仍須重複執行應由承攬人負責執行之安全措施，或事業單住仍須至施工現場逐一叮囑承攬人之勞工如何注意安全措施，則事業單位與承攬人之責任將無法釐清，不啻令事業單住負擔實質上之無過失責任，而顯與勞安法第17條之規定不符，諒非立法之原意（行政法院88年度判字第3921號判例意旨參照）。茲被告稱原告未告知承攬人對於拆除安全網作業使用高空工作車，於接近鋼樑應保持安全距離避免因操作不當造成被夾之職業災害之工作環境云云，實有恣意擴張勞安法第17條規定及被告解釋之嫌。蓋所謂「事業」應係指承攬工程之整體環境、危害及相關措施，而非指工程進行中之個別施工作業至明，本件承攬人春源公司將油漆工程交由永記公司施作，永記公司又將部分工作交由承攬人永曄公司施作，永曄公司勞工邱景於使用高空作業車進行鋼箱樑油漆塗裝前之拆除安全網作業時發生職業災害，則被告認原告未於交付承攬前告知春源公司對於拆除安全網作業使用高空工作車，於接近鋼樑應保持安全距離避免因操作不當造成被夾職業災害之工作環境等，顯認為對於承攬人之事前告知，應包括此特定事實內容即該承攬工程進行中之個別施工作業，顯與前開判例意旨相違。⒋又將承攬之工程交付再承攬並分別僱用用勞工共同作業者
，就承攬工程範圍為再承攬人之原事業單位，即於共同作業中，相對於其承攬人之事業單位即為該共同作業之原事業單位，此參照鈞院91年度簡字第47號判決、91年度簡字第61號判決甚明。準此，臺中生活圈第4號道路新建工程由原告承造，其中鋼構工程交由春源公司承攬，春源公司又將油漆塗裝工程交付予永記公司再承攬，並與之共同作業，則原告為「臺中生活圈第4號道路工程」之原事業單位，春源公司應為「鋼構工程」之原事業單位，因春源公司對其交付承攬之工作具備相當之專業，故勞工安全衛生法訂有若干規定令原事業單位負一定責任，原告公司因非該鋼構工程之原事業單位，自無勞安法第18條之適用。且依被告85年12月26日台85勞安1字第147070號函釋（以下簡稱被告85年函釋）「係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期問、同一工作場所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定，惟單純了解工作進度與監督者，尚非屬共同作業」意旨，有關勞安法第18條所謂之「共同作業」，宜從勞安法係為防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的，界定其內容，參照民法第185條第2項幫助人行為關聯共同說之概念，不論屬驗收作業或工作方法介入時之共同作業等，宜以事業單住勞工彼此作業間具有相互關連或幫助關聯，作為「共同作業」之認定標準。（被告91年3月29日有關勞安全衛生法第18條共同作業相關函釋檢討會會議決議、91年11月21日勞檢2字第0910055814號函釋），被告認為因原告有勞工4人於工地負責工程管理，為確保工程品質需持續於工地現場依施工計劃書從事按圖施工等工作，與承攬人所僱勞工有共同作業事實，然原告之員工僅負責工程管理，雖於施工中須查核施工品質、施工進度之監督、給付工程款項之審核，然並無介入共同作業或有行為關聯共同之合作關係，無法認定即有共同作業。退步言，若認原告有共同作業應適用勞安法第18條第1項之規定時，該法條所要求之措施既謂「必要」當有一定合理範圍。尤其勞安法第16條已明確規定應由承攬人負擔雇主之責任，故事業單位與承攬人所採取「必要」措施之範圍必不相同，於現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體。至非在現場實際作業較遠之事業單位，其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而其統合及協調性，始符事理。否則事業單位不依法採取措施違法，依法採取措施者亦屬違法，一旦發生事故，不分現場實際作業之承攬人抑負責協調之事業單位，概依本條予以處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，違反勞安法第16條及第18條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法本旨（行政法院87年度判字第2293號判決、臺中高等行政法院91年度簡字第141號判決參照），是原處分顯有違誤。
㈡被告答辯意旨略謂：
⒈按「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於
事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時承攬人亦應依前項規定告知再承攬人。」、「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：1.設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。2.工作之連繫與調整。3.工作場所之巡視。4.相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。
5.其他為防止職業災害之必要事項。」、「有左列情形之一者，處新台幣3萬元以上6萬元以下罰鍰：．．．2.違反．．．第17條、第18條、．．．之規定。」及「本法第17條第1項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄。」、「本法第18條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」、「本法第18條第1項第1款之協調事項如下：．．．4.從事．．．高架．．．等危險作業之管制。．．．10.使用．．．工作架台機械、設備或構造物時，應協調使用上之安全措施」，分別為勞安法第17條第1項、第18條第1項、第34條第2款及勞安法施行細則第23條、第24條、第25條所明定。
⒉經查勞安法第17條明確規定不論該事業單位是否有派駐人
員於現場參與作業，事業單位交付承攬應於作業前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施，其立法目的為事業單位以其事業交付承攬，承攬人於進入一個陌生之工作場所，若是一未設置安全設施之有發生職業災害之場處，勞工於該場所作業即處於發生危害中，故事業單位應將工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施於作業前告知承攬人，俾利承攬人提高安全意識，設置妥適之安全設施，以保障勞工作業安全。而勞安法第18條則規定事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，應設置協議組織，協議高架危險作業之管制等，並於作業中確實巡視不安全設施，連繫調整相關承攬人改善，對於相關承攬事業間之安全衛生教育予以指導及協助，其立法目的為原事業單位與相關承攬事業間共同作業本應負綜理工作場所安全管理之責，對於工作場所不安全狀況，均應依法改善，保障於該工作場所作業勞工之安全。準此，二者要求事業單位之應作為義務不同、作為時機不同、作為對象亦不同，鈞院91年度簡字第650號判決「勞安法第17條與同法第18條第1項所規範之事業類型，在法規範之體系關係上並非互斥、擇一的，換言之，事業單位依照第17條、就工作環境、危害因素及其他依規定應採取措施等事項對承攬人履行告知義務後，如屬同法第18條所稱『與承攬人共同作業』之情形，事業單位仍應履行該條所定之義務。同理，事業單位與承攬人共同作業時，亦不得以其履行第18條所定之義務，而主張解免第17條對承攬人之告知義務。」意旨，亦持相同見解，故原告所稱「同依事業單位對同依發包之事業活動不可能同時存在勞安法第17條、第18條2種不同法規基礎之作為義務」等語顯係對法規命令之誤解。
⒊次查原告於訴願書所附對承攬人春源公司「告知通知書」
，僅列有「墜落」、「感電」等一般性概略告知，未有使用車輛機械（高空作業車）之工作環境及危害因素之告知，亦未有「被夾、被捲」之一般性告知事項，更遑論原告認為有「使相對人知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務」，原告未依法令規定事項告知承攬人以防止職業災害，卻以承攬人所為個別作業之述以脫責，枉顧勞工處於危險之中作業，故被告以原告違反勞安法第17條處以罰鍰，並不違背行政法院88年度判字第393號判決意旨。鈞院91年度簡字第268號判決「營建工程之工作環境及危害因素係隨工程進度而動態變化，原事業單位於交付承攬時，除須於合約、開會、協商時須告知承攬人有關一般施工危害外，更應隨時掌握施工進度所衍生之工作環境、危害因素及安全衛生規定應採取之必要措施」意旨及最高行政法院91年度判字第299號判決「工程施作過程中之作業，而衍生之各項工作環境、危害因素及勞工安全衛生法及相關安全衛生規定應採取之防範措施，未於『作業前』具體告知，均難謂已履行告知義務」意旨，亦採同一見解，足證原告所稱「勞安法第17條所謂之告知義務，僅指以書面或口頭陳述事實使相對人知悉其內容義務，並不包含使相對人知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務」云云，無足可採。
⒋又原告承作臺中生活圈第4號道路新建工程，亦自承為該
工程之原事業單位，即應負綜理該工程之施工、安全管理之責，原告雖將部分事業之鋼構工程交付承攬人，惟勞工安全衛生法規定原事業單位應辦理事項非交付承攬即可免責，且「鋼構工程」仍屬「臺中生活圈第4號道路新建工程」之部分，故原告所述無勞安法第18條適用，實為推責之詞。況原告僱有勞工4人需持續於工地現場依施工計畫書從事按圖施工等工作，參照鈞院91年度簡字第650號判決意旨，事業單位所僱用之勞工所參與之活動內容如何（即「監工」、「檢查」或「獨立施作」、「協助施作」），實際停留在作業活動場所時間之短長均與「共同作業」有無之判斷無關，施工品質之查核、施工進度之監督、解釋契約規格，以及撥給工程所需材料與給付工程款項之審核等事項，仍屬原告之權責，且為了踐行這些權責，必須在整個施工期間，頻繁而持續地前往工地，故對於工程之參與當不僅係單純了解工作進度，更具「共同作業」之關係，原告承造系爭工程，綜理施工方法、品質、檢驗、進度、瑕疵修繕、指揮各承攬人工作項目及作業方法等營造事業單位應盡事項，原告與承攬人共同作業實為明確。至原告援引之被告85年函釋，被告業已於91年6月27日以勞檢2字第0910032789號函通知各勞動檢查機構略以「勞工安全衛生法第18條所稱『共同作業』，宜以個案作事實認定，以往所作共同作業相關函釋，係屬個案事實之認定，無法作完整規範，僅可作為類似案件處理時之參考，不得援引為通案解釋。」在案，故原告自不能以此作為其主張之依據。勞安法第16條規定「事業單位以其事業召人承攬時，其承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任」，係明確規定事業單位將事業交付承攬，承攬人應就所承造之工程負勞安法之雇主責任，即承攬人所僱用勞工於不安全之工作環境作業，承攬人故應設置適當之安全措施防止勞工發生職業災害，而原事業單位與承攬人分別僱用勞工共同作業，仍應負勞安法第18條第1項規定之為防止職業災害，採取規定之必要措施，而所謂「必要措施」參照行政法院88年度判字第393號判決意旨，自應以防止職業災害之發生是否必要為認定標準。是原告所稱勞安法規定事項與其負責之工程無關一節，係昧於法令事實，圖謀卸責之詞，核無足取。
理 由
一、按「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。」、「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：1.設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。2.工作之連繫與調整。3.工作場所之巡視。4.相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。5.其他為防止職業災害之必要事項。」，分別為勞安法第17條第1項及第18條第1項所規定，違反上開規定者，依同法第34條第2款規定，處3萬元以上6萬元以下罰鍰。又按「本法第4條第2項、第9條、第10條、第18條第1項、第27條、第28條第1項及第2項所稱工作場所，係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所。」、「本法第17條第1項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄。」、「本法第18條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」、「本法第18條第1項第1款規定之協議組織，應由原事業單位召集之，並定期或不定期進行協議下列事項：1.．．．10.使用打樁機、拔樁機、電動機械、電動器具、軌道裝置、乙炔熔接裝置、電弧熔接裝置、換氣裝置及沉箱、架設通道、施工架、工作架台等機械、設備或構造物時，應協調使用上之安全措施。」，復分別為勞工安全衛生法施行細則第3條第2項、第23條、第24條及第25條所規定。
二、本件原告承包臺中縣烏日鄉臺中生活圈第4號道路新建工程，將其中鋼結構部分交付春源公司承攬，春源公司將鋼結構塗裝部分交付永記公司再承攬，永記公司再交付永曄公司承攬，永曄公司所雇用之勞工邱景祥於92年5月13日使用高空作業車進行鋼箱樑油漆塗裝前之拆除安全網作業時，因被夾於鋼樑與高空作業車工作台欄杆間，致不治死亡等情，有中區勞檢所職業災害檢查報告書等影本附原處分卷可稽，並為原告所不爭，自堪認為實在。原告雖主張其將鋼結構工程部分交由春源公司承攬，已於發包時及承攬人入場時具體告知工作環境、危害因素及防範措施；且其派於工地現場人員僅有4人負責工程管理，工作內容為監督施工品質及工程進度，並未與承攬人勞工共同作業等語。惟自原告所提示之台中施工所告知通知書觀之，其所列「墜落」、「感電」等字樣僅係對「高架作業高度超過2公尺」、「使用電動工具及用電」、「工地積水，電氣線路密佈」等危害因素為一般性概略告知，並未告知春源公司從事作業需使用高空工作車，亦未慮及使用車輛機械（高空作業車）之工作環境及危害因素暨可能發生「被夾、被捲」等職業災害之危害因素，是原告並未依勞安法第17條規定，於系爭工程之一部分交付承攬之際，就該工程需使用高空工作車及危害因素暨應採取之安衛措施等為告知，應可確定。原告所稱勞安法第17條之告知義務並不包括「使相對人知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務」云云，乏其依據，委無可採，則被告以其未盡勞安法第17條規定之告知義務而予以處罰，即非無據。又查工程施作過程中之作業所衍生之各項工作環境、危害因素及勞安法暨相關法規應採取之防範措施固係屬原事業單位於交付承攬時於『作業前』應具體告知之範疇，然原告既係總工程原承攬人，所轉承攬予春源公司者僅係其中鋼結構部分，其復派員4人於工地負責工程管理，包括查核施工品質、監督施工進度、審核給付工程款項等項，自應認其有持續派人進入工地從事工作，而有共同作業之事實，是原告自應依勞安法第18條規定採取必要措施，至堪認定。原告所稱業主之作為義務不可能同時存在勞安法第17條、第18條2種不同法規基礎之作為義務一節，係於事業單位未與承攬人、再承攬人共同作業之情形始足當之，與本件狀況不同，自不能引為免除採取必要措施之依據，所稱實無可取。況原告業依勞安法第18條規定，將春源公司納入系爭工程協議組織，此觀其所檢附之勞工安全衛生協議組織規章及架構表等即明，益證其與春源公司及再承攬人永記公司、永曄公司間有共同作業之情形，其既該當於勞安法第18條所規定『與承攬人共同作業』之情形，自應依法採取必要措施，甚為顯然，則被告以其未盡該義務而據以處罰，自非無憑。從而本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴難認有理由，自應予以駁回。另本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為之，附此陳明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
第 二 庭 法 官 林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
書記官 王俊權