臺北高等行政法院判決
93年度簡字第1118號原 告 甲○○被 告 法務部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
陳韻中上列當事人間因申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國93年7月22日院臺訴字第0930086990號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、被告代表人原為陳定南，民國94年1月31日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：本件被告以原告係財政部基隆關稅局進口組總務課理單股股長，為公職人員財產申報法（下稱申報法）第2條第1項第11款規定應申報財產之人員，於91年申報財產時，溢報原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之面積2,160平方公尺，故意申報不實，乃依申報法第11條第1項後段規定，以93年3月26日法財申罰字第0921113131號處分書處以罰鍰新臺幣（下同）6萬元。原告不服，以其91年申報財產時係參考87年之申報資料，而87年申報財產時，誤將配偶賴淑雲所有坐落臺北市○○段○○段○○○號土地（已於87年間出售）之面積3,672平方公尺轉載為系爭土地之面積所致，政府既已完成財產總歸戶，其自無申報不實之動機，被告處其罰鍰高達6萬元，有違比例原則云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：⒈查政風機關或單位於其主管之申報法業務，為達成「端正
政風，確立公職人員清廉作為，建立公職人員利害關係規範」（申報法第1條）之目的（下稱政風廉潔目的），自得依申報法第11條第1項規定，處故意申報不實者以「罰鍰處分」。惟此「罰鍰處分」手段，因已對憲法賦予之人民基本財產權構成限制，而應符合憲法上比例原則之要求。茲將本件罰鍰處分不符比例原則之事實與理由分析如下：
⑴就法律層面分析，申報法施行細則第8條第5項，有曲解
申報法原意，作不當定義之嫌；海關政風單位於執行時，又選擇性的只執行此不當定義部份。可謂手段缺乏適合性而違背比例原則，茲分析如下：
①申報法第2條第11款中所稱「主管人員」、「主管院
」兩名詞中，「主管」兩字均指涉業務之權屬而非組織法上之職位。所稱「主管人員」係指中央或地方政府機關或單位中，承辦（即主管）「警政、稅務、關務．．．」等（敏感性）業務之人員，並排除辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務人員，以上所述，也就是申報法施行細則第8條第1項至第4項所闡明之內涵；豈料申報法施行細則第8條第5項，矛盾且畫蛇添足的給「主管人員」下定義為依組織法領有主管職務加給人員，此種定義性規定是具排他性的，而使第1項至第4項之非屬該定義之應申報人員，變成與該定義相抵觸而產生法令上之自相矛盾現象。因此申報法第2條第11款規定應申報財產之關務主管人員，依申報法施行細則第8條第1項規定，係指關務機關或單位中辦理關務業務人員，並排除關務機關或單位中辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務人員。
原告在涉申報不實時之所承辦業務，係屬倉庫管理性質之庶務工作（已結案進口報單檔案倉庫管理），為一種後勤支援性工作，若僅依申報法施行細則第8條第1項規定，應可排除於須申報財產人員名單之外。
②況，對於依組織法領有主管職務加給人員，在申報法
第2條第5款中已作規範，儘可在本款中予以擴增適用範圍，即比照公營事業機構，將影響力較大之「承辦『警政、稅務、關務．．．』業務之機關或單位中之辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務一級單位主管或職等為簡任級以上人員」，亦予以納入應申報人員範圍，亦已足矣。何須申報法施行細則第8條第5項之矛盾且畫蛇添足之規定。
③海關政風單位單只針對申報法施行細則第8條第5項定
義下之人員執行財產申報工作，而免除符合申報法施行細則第8條第1項但不符合同條第5項定義規定之應申報人員之申報義務。
④查為達成申報法第1條政風廉潔目的，其在營造環境
透明機制，對政風廉潔目的而言，政風單位此種「選擇性的只執行申報法施行細則第8條第5項之曲解本法原意規定之作法」手段，是無法營造具普遍性之透明環境機制目的的，其手段違背適合性比例原則自明。
⑤另就申報法施行細則第8條第1項及同條第5項之競合
關係言：原告時任理單股股長，其工作性質為「整理已結案進口報單檔案及對內服務關員之申請調借報單」之庶務工作，於事實上，非屬具「貪瀆機會之敏感性」工作，於法律適用上，依細則第8條第1項，已非申報法規範對象；縱任庶務之基層主管（理單股長），並無同條第5項之適用。
⑥再就其他規定言：原告亦非申報法施行細則第9條所稱之職務性質特殊而有申報必要之核定人員。
⑵就事實與執行層面言：
①由於政府已將不動產總歸戶，公職人員個人財產在國
內擁有的不動產部份已完全透明化，此部份之申報義務、方式、申報不實之處罰，應有受「手段必要性」檢驗之必要（稅捐處所得稅申報，對於有開立扣繳憑單之所得，已可直接網路擷取電子申報，人人稱便，足資借鏡）；又本件涉申報不實田地取得時間，是在60年間由原告之父親主動登記在原告名下；再者，本件係因疏忽而申報不實，絕無因不正當之溢報動機而故意申報不實。因此本件罰鍰處分案，以其採取之手段與欲達之申報法第1條之目的加以檢視，應已違比例原則。
②又查財政部基隆關稅局政風室，依組織法係屬財政部
基隆關稅局的一個內部單位，而原告於接獲本件罰鍰處分通知書前，從未接獲財政部基隆關稅局之任何「對本案之申報不實所違犯法條（申報法第11條第1項後段）之具體明確的書面或口頭方式」通知，更甭說復查申覆的機會了；唯一接獲的是財政部基隆關稅局政風室於92年5月7日之審查補正通知，原告於接獲補正通知後即速請彰化老家傳真權狀資料做確認、完成補正工作。因此，原告於接獲罰鍰處分通知書時，亦大感錯愕不解。
⒉有關被告對本件申報不實「是基於間接故意之認定並應予
裁罰」之認定，其初始心證是在基層政風單位自我壓縮心證形成空間情況下完成的，其對原告及原告服務機關內部均欠缺透明度，造成違反比例原則。政風單位此種自我壓縮心證形成空間造成不透明情況又在本件罰鍰移送強制執行案中發生，被告於無法駁回原告之暫緩執行請求後，才於94年1月28日擬具答辯書呈鈞院。
⒊被告答辯狀將單位與工作性質混為一談，進而造成指鹿為
馬之指控。查申報法施行細則第8條第1款規定「本法第2條第1項第11款所稱．．．關務人員．．．，係指．．關稅…各機關或單位辦理．．．庶務．．．以外之各該項業務之人員」，原告當時之服務單位進口組確屬通關單位，但與進口組不在同一辦公地點，須再轉搭20分鐘之公車車程，工作性質為服務內部人員之檔案管理業務，此有原告於本件所涉年度服務單位之職掌與辦事細則可證。
⒋中央行政機關組織基準法業經總統令公布實施，依法海關
亦因而將配合於95年1月1日完成組織改造。據行政院報立法院方案，基隆關稅局將以財政部之中央三級附屬機構改造。屆時，原應申報財產之185位組織法上所置主管人員中之121位股長，在改造後新組織法中便不再有該等股長職位之設置，應申報財產人員豈不僅剩三分之一了。由上，更可證明原告上開就法律層面分析論點之正確。因若依原告之分析論點，則依中央行政機關組織基準法改造前後之基隆關稅局應申報財產人員及人數，不會有太大之更易。
⒌行政罰法第8條規定，「不得因不知法規而免除行政處罰
責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰」；又同法第18條第1項規定，「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力」；同條第3項更進一步具體規定減輕或免除處罰之上限與下限規定。此等規定乃行政罰法中得減輕或免除其處罰之法理，可對如本件之有違比例原則行政罰鍰情況，作必要的補救。
⒍又本件罰鍰並無脫產或逃亡之虞，至被告堅持不同意緩繳
請求且據其稱於法有據，但顯已違犯了憲法賦予人民的基本人權之一的「財產權」。為恐薪資被查封，原告正進退維谷的處於是否應去繳納本件罰鍰情況下。若近期中，原告繳清了本件罰鍰，原告純係在被告94年3月9日法政決字第0941103907號催繳函脅迫下之行為，絕非願意放棄訴訟。
⒎依關稅總局及各地區關稅局組織條例，基隆關稅局政風室
雖為基隆關局轄下之一級單位，但由財產資料說明單之批示欄可知，其對關員之行政罰鍰決定只循政風系統，而不循行政系統上報財政部。也因而隔絕了「是否違反比例原則」（也是行政罰法第8條及第18條法理）異聲之提出供參機會，因此裁罰陳報單是在不透明環境下所作之決定。
在行政罰法已公布但尚未施行而不能適用情況下，本件又在不透明環境下所作決定，理應請撤銷原訴願決定，由被告從寬認定處理。
⒏依裁罰陳報單中之「申報人說明之資料或記錄」欄，所謂
「．．．經本室再次要求申報人提出具體說明．．．」乙事，並非事實。查財政部基隆關稅局政風室承辦人張先生於接到原告92年5月13日之財產資料說明單後，即於92年5月14日於擬辦欄簽辦，而原告辦公場所與海關大樓間尚須搭17分鐘之公車車程，92年5月13日填報之財產資料說明單，合理情況，於92年5月14日才能到達政風室。因此，承辦人若有心再次要求申報人提出具體說明，當不至於收到財產資料說明單當日即予簽辦的。原告自始至終只收到92年5月7日之補正通知而已，而涉案田地權狀傳真本因須託住彰化花壇鄉之二弟回同縣秀水鄉之老家索取，較為費時，遲至92年5月16日始依補正通知提出。
⒐為此，請求撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則辯稱：⒈原處分以原告於91年申報財產時，溢報原告坐落在彰化縣
○○鄉○○段○○○○○號之土地面積2,160平方公尺，依申報法第11條第1項後段規定處罰鍰6萬元，應屬合法妥當，合先敘明。
⒉按關務之縣（市）級以上政府主管人員，應依法申報財產
，申報法第2條第1項第11款定有明文；而申報法第2條第1項第11款所稱「關務人員」，係指關稅機關辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務以外，各該項業務之人員，又申報法第2條第1項第11款所稱主管人員，係指依機關組織法規所置並領有主管職務加給之人員，申報法施行細則第8條第1項、同條第5項分別定有明文。本件原告確有溢報土地面積情事，有原告之91年財產申報表、財政部財稅資料中心歸戶財產查詢清單、土地所有權狀影本等資料在卷可稽。原告雖主張其當時職務並非申報法規範之對象，且其誤報，並非故意申報不實云云；惟查：
⑴本件原告於91年間任職「基隆關稅局進口組總務課理單
股股長」，依財政部基隆關稅局組織系統表、財政部關稅總局各地區關稅局組織通則、財政部基隆關稅局辦事細則修正條文之規定，就原告於91年間任職之該「進口組總務課理單股股長」一職之組織編制及職掌，有詳盡規範。依上開組織編制及職掌範圍之規定，「進口組總務課理單股」隸屬於基隆關稅局進口組，係屬該局之通關單位，非屬總務室，其工作性質顯然與本法施行細則第8條第1項所稱「機關或單位辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務」有異，應仍屬前開規定所指之關稅業務人員。且其職務乃「進口組總務課理單股股長」，為依機關組織法規所置並領有主管職務加給之人員，符合申報法施行細則第8條第5項之所稱「主管人員」之要件，故其依法應辦理財產申報一節，要無疑義。⑵申報法之立法精神，即希藉由公職人員之財產申報，使
全民對公職人員之財產內容得以了解，進而發揮監督作用，雖人民之國內不動產或部分金融資料已有財產歸戶之機制，然民眾並無查核公職人員所申報財產內容是否正確之權限，故財產申報之資料是否正確而可供公眾檢驗，即為申報法執行成效之關鍵所在；而受理申報機關僅係輔助性之抽查，公職人員仍應本誠實原則據實申報，自不得以財產是否可被受理申報機關查得資為解免處罰之正當理由。是公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符合申報法「故意申報不實」違章行為之「故意」要件，合先敘明。
查本件原告91年度之財產申報表之所以有土地面積溢報之情形，係其於申報過程抱持草率輕忽態度，始會以不同地段土地（虎林段）、以臆測之面積，做為87年度財產申報表上土地資料之錯誤填載，並進而於91年度根據87年度之錯誤資料申報。次查，本件原告自85年起均有申報系爭土地，且就系爭土地之面積，其於85年、86年、89年、90年均申報1,512平方公尺之正確資料，可見原告並非不知其所有之上開土地面積為1,512平方公尺始為正確資料，是其主張因以87年誤認之土地面積又於91年因過失誤繕云云，實難解釋其於87年前之申報資料為何已為正確？且其於89年、90年又為何亦曾填報正確？其主張不符情理，實難對其為有利之認定。是原告91年度之財產申報資料，既係草率填報所致，如何認有據實申報之確信？⒊為此，請求駁回原告之訴。
五、按「警政、司法調查、稅務、關務、地政、主計、營建、都計、證管、採購之縣（市）級以上政府主管人員，及其他職務性質特殊經主管院會同考試院核定有申報財產必要之人員，應依法申報財產」；「公職人員應申報之財產如左：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之存款、外幣、有價證券及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。」；「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同」，為申報法第2條第1項第11款、第5條第1項及第11條第1項所明定。次按「本法第2條第1項第11款所稱主管人員，係指依機關組織法規所置並領有主管職務加給之人員」，申報法施行細則第8條第5項亦有明文。末按所謂故意申報不實者，除明知不實有意予以申報者之「直接故意」外，尚包含預見其發生而其發生並不違背本意為申報之「未必故意」在內，改制前行政法院86年度判字第2760號判決意旨參照。
六、經查，原告於91年11月11日申報財產時，擔任財政部基隆關稅局進口組總務課理單股股長，依財政部基隆關稅局組織系統表、財政部關稅總局各地區關稅局組織通則、財政部基隆關稅局辦事細則修正條文之規定，進口組總務課理單股隸屬於基隆關稅局進口組，係屬該局之通關單位，非屬總務室，其職掌為辦理進口報單、艙單及轉運申請書之保管、借調、追蹤及銷毀等事宜，此稽之財政部基隆關稅局辦事細則修正條文第4條自明，且有財政部基隆關稅局組織系統表1紙附卷可憑。足認該股之工作性質與申報法施行細則第8條第1項所稱「機關或單位辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務」有異，應屬前開規定所指之關稅業務人員。原告既為該理單股股長，為依機關組織法規所置並領有主管職務加給之人員，符合申報法施行細則第8條第5項之所稱「主管人員」之要件，故其依法應辦理財產申報。原告雖主張理單股乃整理已結案進口報單檔案及對內服務關員之申請調借報單之庶務工作，非屬具「貪瀆機會之敏感性」工作，應屬於「辦理主計、人事、文書、庶務等一般行政事務」，而毋庸辦理財產申報云云，顯係忽略理單股之編制乃隸屬於進口組總務課，而進口組又隸屬基隆關稅局之通關單位，而非總務室，與總務室辦理總務庶務之一般行政工作不同。原告主張自不足採。
七、再查，原告之妻名下於87年11月16日以前登記有坐落台北市○○區○○段○○段○○○號土地、權利範圍88/10000、面積3,672平方公尺之不動產1筆（下稱台北市○○區○○段土地），於87年11月16日出賣他人，有土地所有權狀影本附於訴願卷可閱部分第12頁、買賣契約書影本附於本院卷可憑。原告於87年12月5日辦理財產申報時，即將系爭土地之面積誤載為與上開台北市○○區○○段土地相同之3,672平方公尺，此有原告留存之87申報表影本附於訴願卷可閱部分第11頁可憑，亦經財政部關稅局查明提供予被告（見原處分卷），足認原告主張其於申報87年度之財產時，即誤將已出售之台北市○○區○○段土地之面積抄錄為系爭土地之面積，尚非無稽，應可採信。查一般人持有不動產之變動不大，公務人員申報財產時，習以前一年度或過去之申報紀錄抄錄轉載，甚至目前尚有以電腦word文件存檔，便於下年度申報時使用之情形。原告主張91年申報財產時，抄自87年申報之舊資料，乃發生本件誤載溢報情事，即非不可採信。被告雖抗辯原告於85、86、89、90年申報財產時均申報系爭土地之面積為1,512平方公尺，足見原告並非不知系爭土地之正確面積應為1,512平方公尺，草率填報，自有申報不實之故意云云。
惟系爭土地於原告之申報紀錄中自85年迄91年，除85、86、
89、90年為1,512平方公尺外，其餘年度為3,672平方公尺，此有財政部關稅局查明提供予被告之傳真文件1件附於原處分卷可憑，堪認於該7個年度申報中，原告偶有誤抄錯報之情形，其對於自己擁有所有權之系爭土地面積究竟若干並未勞記於心；參酌原告服務公職多年已常住台北，乃典型之都市人，而系爭土地則坐落彰化縣秀水鄉之鄉下田地，顯非原告經常利用、關心之土地，原告對於該筆土地之面積未加注意，亦屬常情。再者，公務員忙於公務，對於一年一度之財產申報之例行事務，有時無暇究明，難免有抄錄、加總錯誤之情形發生，尚難以一時之不慎，即指公務員草率申報。被告未能舉證證明原告有故意申報不實之情形，且原告上開不慎情節，與「預見其發生而其發生並不違背本意之未必故意」要件尚屬有間，原告徒以溢報之客觀情事，遽指原告具有申報不實之主觀故意，要屬無據。
八、綜上，本件原告不具有申報不實之故意，被告所為系爭罰鍰處分與申報法第11條第1項之規定不合，自屬違法，難予維持，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許。爰予判決如主文，由被告另為適法之處分。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
九、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233條第1項、第236條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 13 日
第七庭法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 6 月 13 日
書記官 張 靜 怡