臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第二○四號
原 告 甲○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 張珩（局長）右當事人間因違反傳染病防治法事件，原告不服台北市政府中華民國九十二年十一月二十八日府訴字第○九二二七六四七○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實原告前係臺北市立和平醫院住院室臨僱行政助理，民國（下同）九十二年四月二十四日本應到院上班，嗣該院因爆發醫護人員集體感染「嚴重急性呼吸道症候群（簡稱ＳＡＲＳ）」事件，行政院乃於九十二年四月二十四日緊急召開「研商臺北市立和平醫院醫護人員感染ＳＡＲＳ因應措施會議」，其中會議結論第二點、第三點決議：「（二）臺北市立和平醫院暫時關閉、全面管制。（三）為保護住院病患、員工本人及家屬安全，和平醫院所有病患集中治療；員工全數召回集中隔離；院內員工家屬居家隔離。對過去兩週進出醫院之人員及病患進行追蹤，遇有症狀立即治療。」台北市政府亦隨即於同日召開「臺北市政府舉行『防止ＳＡＲＳ疫情擴大緊急應變小組』會議」，其中會議結論第二點、第三點、第十一點決議：「二、和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出，住院病人管制在後棟建築，其他人員管制在前棟建築。三、有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離。．．．十一、和平醫院內人員進出之管制由和平醫院本身負責，管制人員出入之條件及規定由衛生局負責規範。」會後被告隨即召開記者會，於電視、廣播等大眾傳播媒體公布「臺北市政府ＳＡＲＳ緊急應變處理措施」，宣布「和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出」及「有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離」，週知和平醫院員工、病患、家屬及社會大眾，並經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工，台北市政府並以九十二年五月二日府衛技字第０九二０二三０六０００號公告上述事項。嗣被告就和平醫院所清查提供之「九十二年四月二十八日後始返院及尚未返院人員名冊」，決定對和平醫院員工凡於九十二年四月二十七日晚上十二時前，無特殊理由而未返院者，依傳染病防治法第三十七條第一項及第四十一條第四款規定，一律處以罰鍰，其處罰標準為：於四月二十八日回院集中隔離者，處以新臺幣（下同）六萬元罰鍰；於四月二十九日回院集中隔離者，處以十二萬元罰鍰；於四月三十日回院集中隔離者，處以十八萬元罰鍰；五月一日回院集中隔離者，處以二十四萬元罰鍰。本件原告於九十二年四月二十四日和平醫院封院及員工集中隔離時，未到院上班及接受集中隔離，遲至九十二年四月二十八日始返院接受集中隔離管理。經被告審認原告違反傳染病防治法第三十七條第一項規定，爰依同法第四十一條第四款規定，以九十二年五月二十日北市衛一字第０九二三二五八九一００號行政處分書，處以原告六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、謹查「行政命令」並非「行政處分」，被告與訴願決定機關（台北市政府）誤把「行政命令」當作「行政處分」，並誤引「行政程序法第九十五條第一項」及「行政程序法第一百一十條第二項規定」認為「行政院」及「台北市政府」決定將和平醫院員工召回集中隔離管理之「行政命令」，引用行政程序法第九十五條第一項規定：「除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」。實有認事用法之違誤。本件原告非但未有被告書面及言語通知，當時尚未受到傳播媒體之公開發佈，同時亦未接獲電話之個別通知，根本不知和平醫院在民國九十二年四月二十四日有召回員工集中隔離及管理之行政命令，待原告經台中家屬接獲派出所知會並告知上開事實後，即於民國九十二年四月二十八日返回和平醫院接受集中隔離，根本未抗命。若原告存心抗命，即不會立即回醫院接受集中隔離，所以原告是在知道該命令後即回醫院集中隔離，絕對未違反「傳染病防治法」第二條、第三十七條及第四十一條之規定。又所謂命令，必須對方收到書面或文件或言語告知，始發生通知之效力，今原告未受接任何書面通知或電話及組織系統之通知，不受該命令之拘束。被告更於訴願答辯書中稱原告於九十二年四月二十四日封院當天上午有到院上班，惟下午則應到院而未到院上班，實則原告當日是輪到下午班，上午根本未上班，等到下午到醫院上班，即被警衛拒於院外不准進入，被告認定事實有誤，縱有發佈命令因當時和平醫院已被隔離管制，所有人員不准進入，原告為在外之員工，又剛上台北，一人隻身租屋居住在外，根本無法接收到任何通知。今被告不顧人權，濫行處分員工來向社會交代，並彌補其故意隱瞞疫情之罪過，確有不當。懇請將原處分撤銷，還原告之公道。
二、次按傳染病防治法第三十七條第一項規定：「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置」。同法第四十一條第四款規定：「違反主管機關依第三十七條第一項所為之命令者，除逕行強制處分外，並得處新台幣六萬元以上，三十萬元以下罰鍰」。因原告並無違反第三十七條第一項之情形，而被告亦無具體證據，故不接受處分，依照民主法治之精神，被告必須負舉證責任，證明原告有接受命令而抗命之實情，否則其行政處分即屬違法而應撤銷。
三、末查本件行政處分之先決條件必須被處分者有違反傳染病防治法第三十七第一項所為之命令。所謂命令必須受命者接受到命令，因原告自始未接受到任何命令，自無違抗命令之情形，知情後即回醫院接受隔離更無抗命，被告及受理訴願機關皆引用行政程序法第九十二條及九十三條第一項規定，以「行政處分」當「行政命令」，實有牛頭不對馬嘴之譏。執法人員應就法言法，就事論事，罰鍰事小，但攸關人權事大，原告因無前述違抗行政命令之情形，特依法提出行政訴訟以圖救濟，將原處分撤銷，以符法治。
乙、被告方面：
壹、聲明：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、按行為時傳染病防治法第二條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府。」第三十七條第一項規定︰「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」第四十一條第一項第四款規定：「違反主管機關依第三十七條第一項所為之命令者，除逕行強制處分外，並得處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」。第四十四條規定：「本法所定之罰鍰、停業，由地方主管機關處罰之。前項罰鍰，經限期繳納，屆期未繳納者，移送法院強制執行。」行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」第九十五條第一項規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」第一百條規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」第一百一十條第一項、第二項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」台北市政府依據行政程序法第十五條及台北市政府組織自治條例第二條第二項規定，以九十年八月二十三日府秘二字第九○一○七九八一○○號函公告：傳染病防治法中有關台北市政府權限事項，委任台北市政府衛生局，以該局名義執行之，並自九十年九月一日起生效。
二、本件原告理由略以：(一)「行政命令」並非「行政處分」，被告與訴願決定機關誤把行政命令當做行政處分，實有認事用法之違誤。(二)原告未有被告書面及言語通知，當時尚未受到傳播媒體之公開發佈，同時亦未接獲電話之個別通知，根本不知和平醫院在民國九十二年四月二十四日有召回員工集中隔離及管理之命令。(三)原告當日下午到醫院上班，即被警衛拒於門外不准進入；且原告為在外員工，又剛上台北，一人隻身租屋居住在外，根本無法接收到任何通知。
三、卷查本件原告係和平醫院住院室臨僱行政助理，九十二年四月二十四日本應到院上班，嗣該院因爆發醫護人員集體感染「嚴重急性呼吸道症候群（簡稱ＳＡＲＳ）」事件，行政院乃於九十二年四月二十四日緊急召開「研商臺北市立和平醫院醫護人員感染ＳＡＲＳ因應措施會議」，其中會議結論決議和平醫院自九十二年四月二十四日起暫時關閉全面管制，員工全數召回集中隔離。台北市政府亦隨即召開「防止ＳＡＲＳ疫情擴大緊急應變小組會議」，其中會議結論決議和平醫院員工集中隔離管理，會後被告並隨即召開記者會，於電視、廣播等大眾傳播媒體公布「臺北市政府ＳＡＲＳ緊急應變處理措施」，週知和平醫院員工、病患、家屬及社會大眾，並經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工。按傳染病防治法第三十七條第一項規定，曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。查本件原告於九十二年四月二十四日封院時，下午應到院而未到院上班，亦未返院接受集中隔離，遲至九十二年四月二十八日始返院接受集中隔離管理，此有和平醫院九十二年四月二十八日後始返院及尚未返院人員名冊及和平醫院九十二年四月二十四日當天出勤紀錄原因調查表等影本各一份附卷可稽，是原告違規事證明確，足以認定。
四、次查「嚴重急性呼吸道症候群」係一新興疾病，於未知其傳染途徑及潛伏期等病徵不明確之情形下，適和平醫院爆發醫護人員集體感染ＳＡＲＳ事件，行政院及台北市政府為因應疫情，乃決定將和平醫院員工召回集中隔離管理，除由該院透過組織系統及電話聯絡召回員工外，被告並自九十二年四月二十四日起透過大眾傳播媒體公開發布此一行政處分，要求和平醫院員工立即返院報到，是被告為緊急應變所為之集中隔離處分，依行政程序法第九十五條第一項及第一百十條第一項之規定，自屬適法。至本件原告主張其未獲醫院通知，亦不知須返院集中隔離云云。查原告所為命和平醫院全體員工返院集中隔離之處分，係原告課予和平醫院員工返院接受集中隔離行為義務之下命處分，且該處分係以和平醫院全體員工、病患及家屬為處分對象，依其形式觀之，處分對象雖非特定，惟透過其他特徵可得確定其範圍，性質應屬一般處分，而得適用行政程序法關於行政處分之規定。依行政程序法第九十五條第一項規定，行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。經查有關傳染病防治法第三十七條第一項規定「主管機關得令遷入指定處所檢查或施行必要處置」之處分，尚無對其處分之方式有要式規定，原告為返院集中隔離之處分，自得以書面、言詞或其他方式為之，是原告除以經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工，並於九十二年四月二十四日透過各大眾傳播媒體公開發布系爭處分內容之方式為系爭處分，應無不合。且系爭處分之生效時點，依行政程序法第一百十條第二項之規定，應自九十二年四月二十四日起發生效力，原告自該日起應受該處分效力之拘束。況徵諸本件原告理由所陳，其既於九十二年四月二十四日下午到達和平醫院，而被警衛拒於門外封院，卻不知員工須返院集中隔離，遂在家等候通知乙節，顯與常情不符，不足採據。從而，被告依前揭規定處原告新臺幣六萬元罰鍰，並無不合，原處分應予維持。
五、在傳染病防治工作上，稍一不慎，即可能造成院內感染，醫界已經歷過慘痛的教訓。從和平醫院院內感染事件以來，可以發現許多SARS個案，都是因為到醫院就醫而受到感染；而杜絕院內感染發生的策略，絕大部份必須仰賴實際照顧到病人醫護人員與其他相關工作人員，能不能確實遵循專業上的要求來執行醫療工作。而SARS的防治工作上，「隔離」本就是絕對必要的措施。原告身為醫院工作人員，在工作倫理上本來就必須遵守比一般人更高之標準。豈可於明知被告已為集中隔離之處分及對於SARS病毒傳染途徑及潛伏期未臻明確之情形下，公然抗拒衛生主管機關所為集中隔離之行政處分。原告之行為，已對社會大眾帶來不良示範，更足以破壞民眾對醫療體系以及政府防治工作的信心，嚴重戕害政府機關對於貫撤SARS居家 (強制)隔離措施所為之努力，從而危及SARS防治工作的成效。因此，不得不依法嚴懲，以挽回社會大眾對政府落實SARS防治工作的信心。
六、綜上論結，被告依法處原告罰鍰新臺幣陸萬元之處分，揆諸首揭法條規定並無不合；被告咸認本件行政訴訟無理由，敬請審理予以駁回。
理 由
一、臺北市政府九十年八月二十三日府秘二字第九０一０七九八一００號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自九十年九月一日起生效。．．．公告事項．．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之．．．（十三）傳染病防治法中有關本府權限事項。．．．」
二、按傳染病防治法第二條規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第三十七條第一項規定：
「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」第四十一條第四款規定：「有下列情形之一者，除逕行強制處分外，並得處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．四、違反主管機關依第三十七條第一項所為之命令者。」第四十四條規定：「本法所定之罰鍰、停業，由地方主管機關處罰之。前項罰鍰，經限期繳納，屆期未繳納者，移送法院強制執行。」
三、查本件原告係和平醫院住院室臨僱行政助理，九十二年四月二十四日本應到院上班，嗣該院因爆發醫護人員集體感染「嚴重急性呼吸道症候群（簡稱ＳＡＲＳ）」事件，行政院乃於九十二年四月二十四日緊急召開「研商臺北市立和平醫院醫護人員感染ＳＡＲＳ因應措施會議」，其中會議結論決議和平醫院自九十二年四月二十四日起暫時關閉全面管制，員工全數召回集中隔離。台北市政府亦隨即召開「防止ＳＡＲＳ疫情擴大緊急應變小組會議」，其中會議結論決議和平醫院員工集中隔離管理，會後被告並隨即召開記者會，於電視、廣播等大眾傳播媒體公布「臺北市政府ＳＡＲＳ緊急應變處理措施」，週知和平醫院員工、病患、家屬及社會大眾，並經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工。按傳染病防治法第三十七條第一項規定，曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。查本件原告於九十二年四月二十四日封院及員工集中隔離時，未到院上班，亦未返院接受集中隔離，遲至九十二年四月二十八日始返院接受集中隔離管理，此有和平醫院九十二年四月二十八日後始返院及尚未返院人員名冊、被告九十二年十月三十日北市衛一字第０九二三七二０九０００號函檢送和平醫院九十二年四月二十四日當天出勤紀錄原因調查表等影本各一份附卷可稽，是原告違規事證明確，被告據以處分，洵屬有據。
四、原告起訴主張：查「行政命令」並非「行政處分」，被告與訴願決定機關誤把「行政命令」當作「行政處分」，並誤引行政程序法第九十五條第一項及第一百一十條第二項規定，認為行政院及台北市政府決定將和平醫院員工召回集中隔離管理之「行政命令」為「行政處分」，實有認事用法之違誤。本件原告非但未有被告書面及言語通知，當時尚未受到傳播媒體之公開發佈，同時亦未接獲電話之個別通知，根本不知和平醫院在九十二年四月二十四日有召回員工集中隔離及管理之行政命令，待原告經台中家屬接獲派出所知會並告知上開事實後，即於九十二年四月二十八日返回和平醫院接受集中隔離，根本未抗命，若原告存心抗命，即不會立即回醫院接受集中隔離，所以原告是在知道該命令後即回醫院集中隔離，絕對未違反「傳染病防治法」第三十七條及第四十一條之規定云云。惟按行政程序法第九十二條第二項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」經查本件被告所為命和平醫院全體員工返院集中隔離之處分，係被告課予和平醫院員工返院接受集中隔離行為義務之下命處分，且該處分係以和平醫院全體員工、病患及家屬為處分對象，依其形式觀之，處分對象雖非特定，惟透過其他特徵可得確定其範圍，性質應屬一般處分，而得適用行政程序法第九十二條關於行政處分之規定，原告主張被告誤將命和平醫院全體員工返院集中隔離之行政命令當作行政處分云云，顯係對於法令之誤解，核無可採。次依行政程序法第九十五條第一項規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」經查有關傳染病防治法第三十七條第一項規定「主管機關得令遷入指定處所檢查或施行必要處置」之處分，尚無對其處分之方式有要式規定，被告為返院集中隔離之處分，自得以書面、言詞或其他方式為之，是被告除以經由和平醫院透過組織系統及電話聯絡通知召回員工，並於九十二年四月二十四日透過各大眾傳播媒體公開發布系爭處分內容之方式為系爭處分，應無不合。且系爭處分之生效時點，依行政程序法第一百十條第一項、第二項之規定：「書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。
」本件處分自應自九十二年四月二十四日起發生效力，原告自該日起應受該處分效力之拘束，原告自承其於九十二年四月二十四日下午到和平醫院欲上班，而被警衛拒於門外，卻不知員工須返院集中隔離，遂在家等候通知，顯與常情有違，且其既知悉九十二年四月二十四日和平醫院封院，卻不知探詢或注意相關之消息，亦顯與常情不符，原告主張，核無足採。
五、原告另主張：原告並不符合傳染病防治法第三十七條第一項「曾與病人接觸或疑似被傳染」之情形，而被告亦無具體證據証明原告有該當該條規定之情形，則被告所為之命令，即乏依據，且原告既未接到命令亦未抗命，何來罰鍰處分可言云云。惟查「嚴重急性呼吸道症候群」係一新興疾病，於未知其傳染途徑及潛伏期等病徵不明確之情形下，適和平醫院爆發醫護人員集體感染ＳＡＲＳ事件，且在傳染病防治工作上，稍一不慎，即可能造成院內感染，和平醫院院內感染事件以來，可以發現許多SARS個案，都是因為到醫院就醫而受到感染，而杜絕院內感染發生的策略，絕大部份必須仰賴實際照顧病人之醫護人員與其他相關工作人員，能不能確實遵循專業上的要求來執行醫療工作，而SARS的防治工作上，「隔離」本就是絕對必要的措施，行政院及台北市政府為因應疫情，乃決定將和平醫院員工召回集中隔離管理，被告依據台北市政府之決定而為緊急應變所為之集中隔離處分，核屬必要，並無裁量濫用或逾越之情形，原告身為醫院工作人員，在工作倫理上本來就必須遵守比一般人更高之標準，豈可於明知被告已為集中隔離之處分，及對於SARS病毒傳染途徑及潛伏期未臻明確之情形下，公然抗拒衛生主管機關所為集中隔離之行政處分，原告之行為顯已違反被告依傳染病防治法第三十七條第一項所發布之命令，自應加以處罰，原告主張，委無足採。
六、綜上所述，被告依傳染病防治法第四十一條第四款規定，處以原告六萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件適用簡易訴訟程序，故不經言詞辯論逕為判決。據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第二三三條第一項、第二三六條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
法 官 林樹埔右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十六 日
書記官 陳圓圓