臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第五○一號
原 告 甲○○訴訟代理人 己○○
丁○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 戊○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十三年二月二十五日勞訴字第○九二○○六一三一八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○涉非法容留盧雅惠所合法申請聘僱之印尼籍家庭監護工NOVITASARI（原核准工作地址：桃園市○○○街○○號）於其住宅中（桃園縣八德市○○里○○○街○巷○○號）從事家庭幫傭之工作，經桃園縣政府警察局八德分局員警於民國九十一年九月十三日當場查獲，並於九十一年九月三十日以德警分外字第○九一○○○二三九二號函移由被告依權責核處。案經被告查證，認依違反就業服務法第四十四條及第六十三條第一項規定，於九十一年十月七日以府勞外字第○九一○二一四四九五號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）十五萬元整。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否有非法容留外國人從事工作，而應依就業服務法之規定處以罰鍰？㈠原告主張之理由：
⒈原告因監護工操行上原因向原仲介業者抱怨，復蒙處置為另薦「誠實」之監護
工暫代。原告縱不諳法令受其推薦，惟依社會相當認知，此乃所知輕於所犯，亦為私法上改善瑕疵之一般習慣。行政不法苟不因認錯法令主張免罰，然其可非難程度尚低，案內行為又不妨強烈重大行政秩序公益，被告之處分先未審究情節，復未予告誡，即依所見，也無提供勞務事實，遽以罰鍰十五萬元，實非法治人情。現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性。案內經合法仲介業者推薦之替代監護工究何來歷，原告並不知悉，僅單純領受業者填補損害之服務行為，抵宅翌日，被告即協同警員據報前來，箇中苦情，固不待言，據此科罰，半年薪水付諸東流，而訴願決定機關未詳查事理，無視科罰要件欠缺即予駁回訴願，豈謂法理。另行政官署於裁處罰鍰前應予相對人陳訴意見之機會，此為行政程序法第一百零二條、第一百零四條第二項所明訂，案內被告所屬勞工局人員及八德警分局警員於系爭事件查處時，僅記載不利行為人之事實於筆錄，對於行為人之當場解釋率不參採與記錄，即以一方優越之下命權、形成權、執行權命行為人服處，被告於先未週於法，訴願決定機關復悖於嚴格證據主義，未盡調查能事，審究被告書面（筆錄）即做成決定，行政一體相護，造成人民權益受損。
⒉原告合法僱用照顧八十餘歲祖父之印尼籍監護工EZA即將屆期，因撥打國際長
途電話致家中話費暴增，經告誡未獲置理，遂向原仲介業者反應，原仲介業者另薦NOVITASARI來家中試替，到家第二天尚未工作即為被告所屬勞工局人員查獲，而科以罰鍰。行為之處罰，以行為時法律有明文規定者為限。又行為非出於故意或過失者，不罰。過失之處罰，以有特別規定者為限。系爭事件，原告主觀上並無非法僱用外國人工作之意圖，客觀上也先有詢問仲介業者是否合法，家中三老對替手NOVITASARI到家後也未立囑其工作，主要顧慮便是確認行為之合法性，可見原告已善盡注意之義務，據此，原告行為乃欠缺有責性，被告忽略有責任始有處罰之法治國家基本精神，處分難謂適法。
⒊復查，違反就業服務法第四十四條之構成要件要素，除首揭責任性之外，尚應
包含任何人、不得非法容留、外國人、從事工作等要件始足當之。系爭事件根本無工作事實，無論查察人員當場所見，以至帶同原告及NOVITASARI赴警局接受詢（訊）問時之初供，皆據實否認，既無工作事實，也無聘僱之要式，構成要件即有欠缺，被告恣以NOVITASARI手持置物籃及其本人之貼身衣物，便推定工作之實，違背論理法則，據以科處，顯失法治。
⒋警察機關辦理查察外國人非法工作案（事）件，其有制作（訊）問筆錄之必要
時，基於人權，證據證明力強度等理由，依法應告知受詢（訊）問人毋庸為違背意志之陳述並載明筆錄，復依據行政程序法第九條之規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意」。系爭事件先有取證瑕疵（長時間偵訊，引導暗示性回答詢問內容，且內容與事實矛盾），以及勞工局承辦人員，僅憑八德分局制作之筆錄，未依行政程序法第一○二、一○四條之規定，即予裁罰拾伍萬元之處分，違背行政程序法則至為明顯。
⒌末查，就業服務法之立法旨在促進國民就業，增進社會及經濟發展。惟按系爭
事件僅為專門家庭照顧之外傭，通常為弱勢國民不得已情況下之勞僱契約行為，依現況片酬多為一萬五千八百四十元，以本國就業市場評價，願意從事者幾稀，反證原告縱有過失，其對就業市場之影響微小，所謂公益之價值，尤應以社會相當性見解來認定其違背與否。被告對於尚未發生之結果，未具備之責任，僅以臆測推定，無視足資認定堪以構成行政罰要件之事實有無，便遽以科處，有違法理人情，對於人民之不利益處分，被告尤不應便宜取證，違背經驗法則。
㈡被告主張之理由：
⒈按「任何人不得非法容留外國人從事工作。」「違反第四十四條．．．規定者
，處新台幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第四十四條及第六十三條第一項所明定。
⒉原告非法容留盧雅惠合法申請聘僱之印尼籍監護工NOVITASARI（核准工作地點
：桃園市○○○街○○號）於桃園縣八德市○○○街○巷○○號做家事之工作，案經桃園縣警察局八德分局於九十一年九月十三日十一時四十五分當場查獲，並將偵訊筆錄等相關卷證函送被告依職權處理。核其行為違反就業服務法第四十四條，爰依同法第六十三條第一項規定處以十五萬元罰鍰。揆諸前揭規定，於法並無不合。
⒊原告於偵訊筆錄中坦承：「（問）：警方當時發現SARI在你家從事煮飯、整理
衣服等工作，你做何解釋？（答）：因SARI暫住我家，他出於好意幫忙做點家事。」另外勞NOVITASARI之偵訊筆錄中坦承：「（問）：為何今日警方至八德市○○○街○巷○○號時，你會在裡面從事洗衣服的工作？（答）：因為我的雇主盧雅惠帶他的媽媽去大陸，大約要去三個月，於是盧雅惠就請仲介公司的Julie Yang小姐把我帶到八德市○○○街○巷○○號內幫忙工作。（問）：你在八德市○○○街○巷○○號內均從事何工作？從何時開始工作的？（答）：我從九十一年九月十一日早上十時，由嘉欣仲介公司的Julie Yang小姐帶我至八德市○○○街○巷○○號後就開始工作，我在該戶幫忙從事做飯、洗衣服、擦地板，幫二個小孩洗澡、燙衣服等工作，為他們家裡十個人服務（四個大人、六個小孩）。」另原告於警方臨檢紀錄上表示：「因SARI暫住我家，她出於好意幫忙做點事，．．．」足證其違法事實洵堪認定，被告依法論處，並無違法或不當。復查司法院釋字第二七五號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」另最高行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：「行政罰不以故意或過失為責任條件。」末查就業服務法旨在保障國民工作權，維持社會秩序且不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。被告依法裁處，並無違法或不當。
理 由
一、按「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」「任何人不得非法容留外國人從事工作。」「違反第四十四條．．．規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。．
．．」分別為就業服務法第四十二條至第四十四條及第六十三條第一項所明定。
二、查原告未經許可，非法容留盧雅惠所合法申請聘僱印尼籍家庭監護工NOVITASARI於住宅中（桃園縣八德市○○里○○○街○巷○○號）從事家庭幫傭之工作，案經桃園縣政府警察局八德分局於九十一年九月十三日尋線查獲，此有外國人NOVITASARI及原告於警訊之偵訊筆錄附卷可稽。原告雖主張原合法僱用監護工，因品行原因，而向原仲介業者反應，其另薦NOVITASARI來家中試替，到家第二天尚未工作即被查獲，然家中成員並未囑其工作，有詢問仲介業者丙○○確認是否合法，可見原告已善盡注意義務。依查察人員當場所見，以至帶同原告及NOVITASARI赴警局接受詢（訊）問時之初供，原告皆據實否認，無工作事實，也無聘僱要式，不符就業服務法第四十四條構成要件。另於警訊時，未告知毋須違背意志陳述並載明筆錄，亦未依行政程序法第九條之規定，對原告有利及不利情形均加以注意，長時間、引導暗示性訊問，其筆錄證明力有疑問，被告僅憑筆錄，未依行政程序法第一百零二、一百零四條之規定給予陳述意見之機會，據以裁罰處分，均有違法之處。原告縱有過失，其對就業市場之影響微小，無違就業服務法促進國民就業，增進社會及經濟發展之立法意旨等等。
三、經查，該印尼籍外國人NOVITASARI於警訊業據陳明其係九十一年九月十一日上午十時，由嘉欣仲介公司之丙○○帶至原告家後就開始工作，在該戶幫忙從事做飯、洗衣服、擦地板等工作。而原告於警訊亦供明（警方當時發現SARI在你家從事煮飯、整理衣服等工作，你做何解釋？）因SARI暫住我家，出於好意幫忙做點家事，足見原告確有非法容留外國人從事工作。證人丙○○於審理時雖到庭證稱：
因甲○○原先聘請的外勞於九十一年九月十二日出境，而新聘的外勞沒有到。而盧雅惠所申請的外勞莎麗（即NOVITASARI)為九十一年六月十日入境，因盧雅惠家庭全家要出國，所以要將外勞轉出，因為甲○○與伊是好朋友，所以告訴甲○○有此情形，甲○○說可以帶來看看，所以伊才帶莎麗去甲○○家中。於九十一年九月十一日或十二日帶莎麗離開盧雅惠家，確實日期不記得了。帶到甲○○的家中，伊有告訴甲○○這不是你的外勞，不能在家工作，如果甲○○認為適合的話，就讓甲○○承接。伊是經過甲○○的同意後暫時將莎麗安置在她家，當時有告訴甲○○不能讓未經許可的外勞工作等情。但查，NOVITASARI於警訊時陳稱仲介業者丙○○於九十一年九月十一日上午十時帶至原告家中，從事幫傭工作，而於同年九月十三日上午十一時為警查獲，NOVITASARI於原告家中業已居住二夜，縱NOVITASARI係於九十一年九月十二日始由丙○○帶至原告家中，迄至九十一年九月十三日上午十一時被查獲時，NOVITASARI亦已在原告家中居住一天一夜。原告如單純觀察NOVITASARI是否適於承接，而未由其在家工作，自毋庸留宿家中吃住之必要。又如留宿NOVITASARI僅係單純暫住觀察而未工作，又何以瞭解其工作態度。從而依NOVITASARI留宿於原告家中之事實，且NOVITASARI留宿於原告家中目的係要讓原告瞭解NOVITASARI是否適合承接之情形觀之，NOVITASARI警訊所陳其有從事做飯、洗衣服、擦地板等工作，應符合常情，堪以採信。原告否認NOVITASARI有在其家中從事做飯、洗衣服、擦地板等工作一節，依上說明，與常情有違，非為可採。
四、再查，依就業服務法第四十三條明文外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作，旨在保障國民工作權而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。因此，聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，此有同法第四十二條之規定可稽。原告如需聘僱外國人從事工作，即應依法申請許可。
本件原告之前已申請過外籍勞工，當知NOVITASARI並非其所申請許可，不得容留於家中從事工作，其應注意且能注意而未注意非法容留該名外藉勞工從事做飯、洗衣服、擦地板等工作，難謂無過失。至原告主張警方之筆錄係不正訊問之方式，未注意有利原告之部分而制作等情事，惟並未舉證以實其說。且本件經警現場查獲時，該外籍勞工係在從事洗衣服工作，亦有現場檢查紀錄表在卷足憑，該檢查表及筆錄均經原告簽認，原告空言主張警訊以不正方式制作，非為有據。又NOVITASARI於警訊所陳原告家中大人、小孩之人口數，縱有出入，但此認知上差異，並不影響前揭其確有於原告家中工作之事實認定，亦不能執此而為有利原告之判斷。另依行政程序法第一百零二條但書、第一百零三條第五款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。
本件經警現場查獲時，該外籍勞工係在從事洗衣服工作，有現場檢查紀錄表在卷足據，已如前述。而NOVITASARI於警訊時並已陳明丙○○於九十一年九月十一日上午十時帶至原告家中，從事幫傭工作，被告以事證已臻明確，未給予原告陳述意見之機會而裁處罰鍰，依上開法條規定，尚不能執此指被告違法。
五、按就業服務法第四十四條明文禁止任何人不得非法容留外國人從事工作，原告違反上述規定，未經許可，非法容留印尼籍外國人從事工作，被告依同法第六十三條第一項規定，處原告最低罰鍰十五萬元，經核於法並無不合。訴願決定維持原處分，亦屬妥適。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件訴訟標的金額未逾二十萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭
法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十二 日
書記官 王英傑