臺北高等行政法院判決 93年度簡字第696號原 告 祥久報關有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人 林宇文律師訴訟代理人 乙○○被 告 財政部基隆關稅局代 表 人 朱恩烈（局長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因報關業設置管理辦法事件，原告不服財政部中華民國93年3月19日台財訴字第0930006086號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（即復查決定）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告前職員余忠修於民國（以下同）90年12月23日任職期間以港都報關行之名義代理台灣絡得運動用品股份有限公司向原處分機關申報進口GENERAL PHYSICAL OR GYMNASTICSSHELTER ELAKES乙批（報單號碼：第ＡＡ／90／7621／0020號），依據報關業設置管理辦法第24條第3項規定，報關業員工向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任，原告涉有借用他人名義辦理進口報關納稅業務之行為，違反同辦法第30條規定，原處分機關乃依據同辦法第35條規定，處原告罰鍰新台幣（下同）30,000元。原告不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：被告以原告之職員余忠修於90年12月23日借用其他報關行之名義辦理進口貨物報關納稅之業務，違反90年12月30日修正發布（第3日生效）之報關業設置管理辦法第30條規定，乃依據同辦法第35條規定及90年10月31日修正公布（第3日生效）之關稅法第80條第1項，處原告罰鍰3萬元，是否有違誤？原告主張：
一、按被告機關及訴願機關認為余忠修為原告之員工，原告應依報關業設置管理辦法第24條第3項，就余忠修報關業務之行為負全部責任，今余忠修借用他人名義辦理進出口報關納稅之業務，係違反報關業設置管理辦法第30條，原告應依同辦法第35條受處罰。惟：
（一）報關業設置管理辦法第24條第3項係規定「．．．其（指報關業員工）向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任。
但報關業選任員工及監督其職務已盡相當之注意者，得免除其責任」，依該規定係指該報關業員工於接受報關業者之委任執行報關業務時，在此個案（即報關業者所委付予報關業員工之案件），報關業應對該員工之行為負全部責任，並非泛以任何該報關業員工所私人從事之報關業務行為，報關業者均需負責，此參照報關業設置管理辦法第7條「報關業負責人或其授權掌理報關業務之經理人不得在其他報關業兼職」，可知報關業員工並非不得兼職，若有兼職於其他報關業者，則借用他人名義辦理報關業務，即非雇用人報關業者所能監督，自無從令報關業者就報關業員工使用他人名義辦理報關業務之行為，依報關業設置管理辦法第18條第3項負全部責任。另報關業者管理辦法第30條係規定「報關業不得出借其名義，供他人經營受託辦理進出口貨物報關納稅之業務，亦不得借用其他報關業名義辦理進出口貨物報關納稅之業務」，該規定係規範報關業者，並非係規範報關業之員工，蓋僅有報關業者有權力出借其名義，報關業員工焉有如此權力，是以該條規定之後段「亦不得借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務」，當亦如是解釋限於報關業者，而不及報關業員工。
若非如此，則科以報關業者之義務實太廣泛，而有不當。
是以，被告及訴願決定機關誤會報關業者管理辦法第18條第3項、第30條之規定，曲為解釋，實有違誤，今余忠修個人使用港都報關行之名義辦理報關業務，並非係執行原告祥久報關有限公司所委任之業務，自與原告無關，豈能遽加對原告科以罰鍰。
（二）按應受行政罰之行為，仍需具備故意或過失之歸責條件為必要，此大法官會議第275號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」可資參照，今查，余忠修於90年7、8月期間已有鼻咽癌現象，經由基隆長庚醫院長期看診住院詳查後，於91年2月證實有鼻咽癌併頸部淋巴結轉移，因此原告體恤余忠修，而對其停職停薪，故余忠修在外之一切行為，原告並不知情，亦與原告無關，縱認確如被告機關所認係違反報關業設置管理辦法第24條第3項、第30條及第35條規定，則原告實無故意過失可言，亦不應科以行政罰。
被告主張：
一、按「報關業不得出借其名義，供他人經營受託辦理進出口貨物報關納稅之業務，亦不得借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務。」、「報關業違反……第30條規定者，海關得依關稅法第80條，視其情節輕重，……處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。」為報關業設置管理辦法第30條、第35條所明定。另報關業設置管理辦法遇有修正時，其條文之適用，以報關日為準，本案報關日為90年12月25日，先予陳明。被告接獲永勝纖維有限公司陳情後，隨即會同於91年5月14日赴受任報關人─港都報關行營業處所查訪，當時該報關行員工游福清供認其只負責連線，其他通關手續、驗關、繳稅、提貨、也由余忠修君自行辦理，余忠修亦切結如前所述：「本案之提貨單、商業發票、裝箱單、個案委任書均由余忠修提供」，足徵原告所僱用員工余忠修有借用港都報關行名義於90年12月25日辦理第ＡＡ／90／7621／0020號進口報單內所列進口貨物報關業務之情事。依據「報關業設置管理辦法」第24條規定，報關業員工辦理報關納稅業務應視為代表報關業，原告對其報關業務有關之行為自應負全部責任。據此，原告核有借用他人名義辦理出口報關業務之違規行為，被告所為處分及駁回其復查之決定，係依上開法條轉據同辦法第30條、第35條規定論處，於法並無不合。
二、訴訟事實及理由一、稱：『緣原處分以「原告前職員余忠修於90年12月23日任職期間以港都報關行之名義代理台灣絡得運動用品股份有限公司向被告機關申報進口…乙批（報單號碼：第ＡＡ／90／7621／0020號），…」原告不服提起訴願，經原訴願決定仍以「依據首揭報關業設置管理辦法第24條第3項規定，…，是原告之員工余忠修借用港都報關行名義向被告機關辦理報關納稅等各項業務，…事證明確」，…顯有違誤』乙節，經查本案財政部93年3月19日台財訴字第0930006086號訴願決定理由四係以「…依據首揭報關業設置管理辦法第24條第3項規定，…，是訴願人之員工余忠修君借用港都報關行名義向原處分機關辦理報關納稅等各項業務，違反同辦法第30條規定之事證明確，…」等駁回，被告機關所為處分及駁回其復查之決定與訴願機關之訴願決定，悉依上開法條轉據同辦法第30條、第35條論處，適用法據並無違誤。
三、訴訟事實及理由二、（一）稱：『報關業設置管理辦法第24條第3項係規定「…其（指報關業員工）向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任。但報關業選任員工及監督其職務已盡相當之注意者，得免除其責任」，依該規定係指該報關業員工於接受報關業者之委任執行報關業務時，在此個案（即報關業者所委付予報關業員工之案件），報關業應對該員工之行為負全部責任，並非泛以任何該報關業員工所私人從事之報關業務行為，報關業者均需負責，此參照報關業設置管理辦法第7條「報關業負責人或其授權掌理報關業務之經理人不得在其他報關業兼職」，可知報關業員工並非不得兼職，若有兼職於其他報關業者，則借用他人名義辦理報關業務，即非雇用人報關業者所能監督，自無從令報關業者就報關業員工使用他人名義辦理報關業務之行為，依報關業設置管理辦法第18條第3項負全部責任。』一節，經查報關業設置管理辦法第24條第3項規定「…其向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任。但報關業選任員工及監督其職務之執行已盡相當之注意者，得免除其責任。」，條文中已明訂「…其向海關辦理報關納稅各項業務，…」，所稱之「報關業務」自然係指報關業員工所有向海關辦理報關納稅之各項業務而言。查報關業設置管理辦法第7條、第18條第4款及同辦法第25條第5款等條文中，已明訂報關業員工，包括報關業負責人、授權掌理報關業務之經理人、專責報關人員及一般職員等均不得在其他報關業兼職，而非僅止於報關業負責人或其授權掌理報關業務之經理人而已，其目的在避免責任混淆不清，準此，報關業對員工所從事之任何報關業務行為自需負全部責任，無得推諉。原告援引報關業設置管理辦法第7條「報關業負責人或其授權掌理報關業務之經理人不得在其他報關業兼職」規定，藉以證明「報關業員工得兼職，借用他人名義辦理報關業務，非雇用人報關業者所能監督，自無從令報關業者就報關業員工使用他人名義辦理報關業務之行為負全部責任」一節，顯係辯詞，核無足採。訴訟事實及理由二、
（一）又稱：『另報關業者管理辦法第30條係規定「報關業不得出借其名義，供他人經營受託辦理進出口貨物報關納稅之業務，亦不得借用其他報關業名義辦理進出口貨物報關納稅之業務」，該規定係規範報關業者，並非係規範報關業之員工，蓋僅有報關業者有權力出借其名義，報關業員工焉有如此權力，是以該條規定之後段「亦不得借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務」，當亦如是解釋限於報關業者，而不及報關業員工。若非如此，則科以報關業者之義務實太廣泛，而有不當。』一節，查依上開條文之規定，報關業所僱用之員工，如出借其名義或借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務，報關業者責無旁貸，應負起全部責任。原告所僱用之員工余忠修借用港都報關行名義於90年12月25日辦理第ＡＡ／90／7621／0020號進口報單內所列進口貨物報關業務，依前開辦法第24條第3項法據，原告顯已違反該辦法第30條之規定，被告及訴願決定機關轉據同辦法第35條規定論處，於法並無不合。綜上，原告所稱：「是以，被告及訴願決定機關誤會報關業設置管理辦法第18條第3項、第
30 條之規定，曲為解釋，實有違誤，…」一節，原告非但誤解，尚且誤引報關業設置管理辦法第18條第3項規定，併予陳明。
四、訴訟事實及理由二、（二）稱：『按應受行政罰之行為，仍需具備故意或過失之歸責條件為必要，此大法官會議第275號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」可資參照，今查，余忠修於90年7、8月期間已有鼻咽癌現象，經由基隆長庚醫院長期看診住院詳查後，於91年2月證實有鼻咽癌併頸部淋巴結轉移，因此原告體恤余忠修，而對其停職停薪，故余忠修在外之一切行為，原告並不知情，亦與原告無關，縱認確如被告機關所認係違反報關業設置管理辦法第24條第3項、第30條及第35條規定，則原告實無故意過失可言，亦不應科以行政罰。』一節，按報關業設置管理辦法第24條第1項明訂：「報關業僱用辦理報關業務之員工，除專責報關人員應依第17條及第19條規定辦理登記領取報關證外，應於僱用時向海關申請登記，領取報關證，離職時，應於10日內向海關報備，並繳銷其報關證。」，報關業對所僱用辦理報關業務之員工，其僱用或離職時，均需向海關申請登記或報備，營業項目登記為報關業之原告，對此規定應知之甚詳，根據原告向本局登記紀錄，余忠修自83年1月14日起至92 年9月1日止，於原告之公司任職。本案報關時，余忠修適值為原告所僱用辦理報關業務之員工，並未如原告於起訴狀中所稱述之「…91年2月…原告體恤余忠修，而對其停職停薪」等情，據此，原告所稱之：「…，故余忠修在外之一切行為，原告並不知情，亦與原告無關，…原告實無故意過失可言，亦不應科以行政罰。」等，顯係辯詞，規避責任，核無足採。綜上，本案原告所舉證「91年2月，余忠修停職停薪」不確，原告難謂無過失，所僱用員工向海關辦理報關納稅各項業務有違規情事時，原告自應負起全部責任。
五、查不肖之徒冒名申報進、出口案件，其目的在規避查驗或走私漏稅，此種違法犯紀行為已擾亂經濟貿易秩序，損害國家形象至深且鉅，海關為杜絕此類案件再度發生，乃斷然採取及時有效措施。被告於91年間查獲冒名報關者十餘案件，92年間，卻多達將近30案件，不法案件暴增，其嚴重性不言而喻。有鑑於此，被告及時採行一連串防弊措施，其中包括對不肖業者科以重罰，此一措施施行以來，已促使不肖業者假冒優良廠商報關等不法行為大幅減少。治亂世用重典，對此類不肖業者科以重罰，實為阻卻此類違法犯罪行為發生最有效辦法之一。
六、依據90年12月28日總統華總1義字第9000265010號令修正公布之行政程序法第174條之1規定：「須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」故90年12月30日修正前適用之「報關行設置管理辦法」，於90年12月30日前均屬有效。又參照中央法規標準法第18條從新從優原則，本案原依據90年12月30日修正公布後之報關業設置管理辦法予以科罰，應屬適當。
七、次參照台北高等行政法院89年訴字第1185號判決：行政機關即應依據行政處分時有效之行政規則為行政行為，否則即屬違法。本件被告機關依處分時有效之「報關業設置管理辦法」科罰，應非無據。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於原告起訴後變更為朱恩烈，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」及「報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務或其他應遵行事項，違反依第18條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關業務或廢止報關業務證照。」固分別為90年10月31日修正公布（第3日生效）之關稅法第18條第3項及第80條第1項所明定。次按「本辦法依關稅法第18條第3項規定訂定之。」、「．．．報關業員工．．．其向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任。」、「報關業不得出借其名義，供他人經營受託辦理進出口貨物報關納稅之業務，亦不得借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務。」及「報關業違反．．．第30條規定者，海關得依關稅法第80條，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。」固分別為90年12月30日修正發布（第3日生效）之報關業設置管理辦法第1條、第24條第3項前段、第30條及第35條所明定。惟按行為是否應施予行政罰，如何處罰，及是否該當於處罰之構成要件，應以行為時之法律及法律明確授權之行政命令為準，於行政訴訟之撤銷訴訟程序，本院審究該科罰處分是否違法，亦應以行為時之法律狀態為判斷基準（參考吳庚著行政爭訟法論增訂版第199頁、陳計男著行政訴訟法釋論初版第568頁所採見解）。如果行為時法律及法律明確授權之行政命令對該行為尚無處罰規定，或其處罰之構成要件尚未完備，雖然行政機關於事後為科罰處分時，已有處罰規定，或其處罰之構成要件已經完備，仍不能溯及至行為時加以適用。
二、本件原告前職員余忠修於90年12月23日任職期間以港都報關行之名義代理台灣絡得運動用品股份有限公司向原處分機關申報進口GENERAL PHYSICAL OR GYMNASTICS SHELTERELAKES乙批 (報單號碼：第ＡＡ／90／7621／0020號)，依據報關業設置管理辦法第24條第3項規定，報關業員工向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任，原告涉有借用他人名義辦理進口報關納稅業務之行為，違反同辦法第30條規定，原處分機關乃依據同辦法第35條規定，處原告罰鍰30,000元。
原告不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為被告以原告之職員余忠修於90年12月23日借用其他報關行之名義辦理進口貨物報關納稅之業務，違反90年12月30日修正發布（第
3 日生效）之報關業設置管理辦法第30條規定，乃依據同辦法第35條規定及90年10月31日修正公布（第3日生效）之關稅法第80條第1項，處原告罰鍰3萬元，是否有違誤？
三、經查：㈠原告係報關業，其前職員余忠修於90年12月23日任職期間借
用港都報關行之名義代理台灣絡得運動用品股份有限公司，透過電腦向原處分機關申報進口GENERAL PHYSICAL ORGYMNASTICS SHELTER ELAKES乙批，被告於同月25日收單建檔，同月26日計稅及由電腦核發稅單，同月26日登稅放行，此為兩造共認之事實，並有第ＡＡ／90／7621／0020號進口報單影本附原處分卷可稽。可見本件原告員工借用他人名義辦理進口報關納稅業務之行為，自90年12月23日開始，至同年月26日即已結束，該時關稅法雖已於90年10月31日修正公布（第3日生效），且係全面修正，由原59個條文增為96個條文，其中增列關稅法第80條第1項規定「報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務或其他應遵行事項，違反依第18條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關業務或廢止報關業務證照」，顯係以違反依前揭關稅法第18條第3項所定之辦法，作為處罰要件，但依前揭關稅法第18條第3項授權所定之辦法，即報關業設置管理辦法全文42條，遲至90年12月30日始由財政部發布施行（第3日生效），其乃由原「報關行設置管理辦法」修正名稱為「報關業設置管理辦法」，並由原54條全面修正為42條，故實質上係依新修正關稅法第18條第3項授權重新制訂之行政命令。足見本件報關納稅之行為時，財政部尚未依前揭關稅法第18條第3項之授權制訂發布「辦法」，前揭關稅法第80條第1項之處罰要件尚未完備，原告員工借用他人名義辦理進口報關納稅業務之行為，於行為時無從該當於該處罰要件，本無法適用前揭關稅法第80條第1項加以處罰。易言之，前揭關稅法第18條第3項授權所定之辦法，即報關業設置管理辦法，於本件行為時既尚未發布施行，本件行為即無從違反報關業設置管理辦法第30條「報關業不得借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務」之規定，自無法援引同辦法第35條「報關業違反．．．第30條規定者，海關得依關稅法第80條，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰」之規定及前揭關稅法第80條第1項加以處罰。詎被告竟於92年7月9日處分時，援引本件行為後才發布施行之報關業設置管理辦法第35條，及本件行為後其處罰要件才完備之前揭關稅法第80條第1項（前段處罰內容與報關業設置管理辦法第35條規定者相同），裁處原告罰鍰3萬元，無異將行為後才施行之法令規定溯及既往適用於行為時，揆諸前開說明，於法自有未合㈡被告雖辯稱：90年12月30日修正發布「報關業設置管理辦法
」前適用之「報關行設置管理辦法」，於90年12月30日前均屬有效，依舊的報關行設置管理辦法第24條、31條、47條規定，若有借用名義的行為，可以撤銷執照。又參照中央法規標準法第18條從新從優原則，本案依據90年12月30日修正公布後之報關業設置管理辦法予以科處罰款，應屬適當云云。惟查中央法規標準法第18條揭示之從新從優原則僅係用以規範「各機關受理人民聲請許可案件適用法規」之基準時點，此觀其條文文義自明。而本件係被告對人民作出科罰處分，並非「受理人民聲請許可案件」，本無中央法規標準法第18條規定之適用，自難執此作為本件法令溯及既往適用之依據，被告所辯容有誤會。至於90年12月30日修正發布「報關業設置管理辦法」前適用之「報關行設置管理辦法」第24條第3項前段及第31條固亦分別規定「．．．報關行員工．．．
其向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關行，報關行對其報關業務有關之行為應負全部責任」、「報關行不得出借其名義，供他人經營受託辦理進出口貨物報關納稅之業務，亦不得借用他人名義辦理進出口貨物報關納稅之業務」，並於該「報關行設置管理辦法」第47條規定：「報關行違反第31條規定者，撤銷其營業執照」，惟該「報關行設置管理辦法」係依據90年10月31日修正公布以前關稅法第6條之授權所訂立，因修正前關稅法第6條僅概括授權財政部訂立「報關行之設置及管理辦法」，並未明確授權財政部得訂立違反管理辦法之罰則，修正前關稅法本身亦無規定違反管理辦法之罰則，則該「報關行設置管理辦法」第47條逕自規定：「報關行違反第31條規定者，撤銷其營業執照」，恐有逾越法律授權而牴觸母法之嫌，故本件行為時，該「報關行設置管理辦法」雖尚未廢止，亦難援用其中第47條之處罰規定，併此敘明。
㈢被告另辯稱略以：依據90年12月28日修正公布之行政程序法
第174條之1規定「須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」故90年12月30日修正前適用之「報關行設置管理辦法」，於90年12月30日前均屬有效云云。惟按「人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。」大法官會議著有釋字第570號解釋可參，又按「又89年12月27日增訂、90年12月28日修正公布之行政程序法第174條之1規定，乃基於法安定性原則所訂定之過渡條款，縱可作為該法施行前須以法律規定或以法律明列其授權依據訂定之事項，行政機關以職權命令訂定者，於該法施行後2年內繼續有效之法律依據，惟此一不涉及適法與否之效力存續規定，尚不得作為相關職權命令之概括授權法律」亦經該解釋理由書闡釋明確，被告之主張，亦無可採。
四、綜上所述，原科罰處分既有前述違誤，復查及訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告起訴意旨雖未就前述違誤加以指摘，但原處分之適法性乃本院應依職權審酌之事項，仍應認原告之訴為有理由，故原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 93 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第5庭
法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 93 年 12 月 16 日
書記官 楊子鋒