臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第七○九號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 經濟部水利署臺北水源特定區管理局代 表 人 劉萬里（局長）住同右訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因建築法事件，原告不服經濟部中華民國九十三年四月二日經訴字第○九三○六二一五七二○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於未經勘驗先行開工所為處罰新臺幣玖仟元部分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣玖仟元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有座落臺北縣新店市○○○段五九七--二十地號土地上建物門牌號碼臺北縣新店市○○○路○○○號，位於臺北水源特定區內，使用分區為第一種住宅區。因據報涉及違章建築，前經改制前之經濟部臺北水源特定區管理委員會（民國九十一年三月二十八日改制為經濟部水利署臺北水源特定區管理局）於九十年十一月十五日前往現場進行會勘，認其建物現況與原申請使用執照部分不符，旋於九十年十一月二十三日以經（九○）北水一字第○九○○○○八三四○○號函請屋主丁○○於九十年十二月三十一日前依建築法規定檢齊文件申請補辦執照，否則將依違章建築處理辦法相關規定辦理。原告為前揭建物所有人，乃開始補辦雜項執照、申報開工及申請使用執照等事項，嗣經被告於九十一年十一月七日以水臺建字第○九一五○○三九○○○號函同意發給雜項執照之使用執照在案。惟補辦前開程序期間，被告以九十一年七月五日水重建字第○九一五○○一二九五○號函同意發給雜項執照時，文中一併說明，依建築法第八十六條有關未經核准擅自建造之規定，科處原告罰鍰新台幣（下同）三千零九十六元，復依同法第八十七條未先行施工之規定，處予罰鍰二萬七千元，並於原處分說明二說明請於文到七日內攜帶印章至被告所屬秘書室繳納後領照建築等語，原告遂依函示繳納罰鍰後領照，惟針對前揭罰鍰二萬七千元部分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求撤銷原訴願決定及撤銷原處分中依建築法第八十七條規定（未經勘驗先行施工）之罰鍰二萬七千元部分之處分。
⒉並命被告退還原告所繳該部分罰鍰新臺幣二萬七千元。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告於原告違章建築後，經處以未經核准擅自建造之處分，仍以其未經勘驗先行施工，再予處罰，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈按一事不二罰或一行為不二罰為現代民主法治國家之基本原則，且為行政法學
理向來之共同見解，並經司法院大法官釋字第五○三號解釋所確立，亦為行政院函送立法院審議之「行政罰法草案」第二十四條所肯認。本件原處分函所為罰鍰處分，依其函旨實係包括四個罰鍰處分，即依建築法第八十六條規定（未經核准擅自建造）罰鍰新臺幣三千零九十六元及依同法第八十七條規定（未經勘驗先行施工）三個罰鍰（開工、放樣、基礎）各新臺幣九千元；而四個罰鍰處分之處分種類均為罰鍰。原告實際所為僅一行為，被告卻對同一違法行為裁處四個罰鍰處分。依建築法相關規定，被告九十年十一月二十三日以經（九○）北水一字第○九○○○○八三四○○號函令原告申請補辦建照執照之處分，如原告未依該處分辨理者，被告除依建築法第八十六條規定罰鍰處分外，並得強制拆除，而如原告已依該處分辦理申請補辦建照執照者，其行政目的均能達成。因此，核諸上揭一事不二罰或一行為不二罰原則及司法院大法官釋字第五○三號解釋，原處分中依建築法第八十七條規定（未經勘驗先行施工）之罰鍰共計新臺幣二萬七千元部分之三個罰鍰處分，自屬違法之行政處分。
原訴願決定認定原處分並無不法，其理由乃係認：依建築法第二十五條、第五十四條及第五十六條等相關規定，建築工程自申請建築許可、申報開工備查、申請施工勘驗到申請使用許可，有其不同階段，每一階段皆應經一定之審查並許可後，始得進行下一階段之建築行為。原告所違反者除未經核准擅自建造外，尚包括未申請勘驗。並認：被告未拆除原告之違章建築，乃係因原告及時補辦申領執照之故，而所謂補辦申領執照手續，當然包括前揭申請建築許可、申報開工備查、申請施工勘驗到申請使用許可不同階段之手續，故原處分並未違反釋字第五○三號解釋。此外，原訴願決定並認：違章建築處理辦法第五條所定補辦申領執照手續之意旨，係一放寬融通之作法，得於當事人補辦後不拆除違章建築，如不認同被告要求補辦手續之作法，原告不但無法免除行政罰，且仍應拆除共違章建築。又倘對於違反申請勘驗之義務，無須受任何行政罰仍可進一步取得使用執照，豈非無異鼓勵非法。
惟查，原訴願決定引用營建署八十八年十月十二日第六三四九九號解釋係在釋字五○三號解釋之前。當時實務上確有不同看法，惟八十九年四月二十日釋字五○三號解釋之後已經確定一行為不二罰原則。一件從無到有之建築申請案件，與一件未經申請建築許可而擅自建造完成之違章建築之申請補辦執照案件間，在向建管機關申請時，客觀上之事實狀態全然不同，後者之建築物已經建造完成，前者則否，故後者稱為補行申請執照（違章建築處理辦法第五條），前者稱為申請建造執照或雜項執照（建築法第三十條）。申請建造執照或雜項執照，應依原訴願決定所稱：申請建築許可、申報開工備查、申請施工勘驗及申請使用許可等階段辦理，固無疑問。惟違章建築之申請補辦執照案件，由於建築物已經建造完成，所謂申報開工備查、申請施工勘驗等階段行為，客觀上自無可能再予補行，除非係拆除重建。此查建築法第五十六條條文所定「建築工程中必須勘驗部分，應由．．．主管建築機關於核定建築計畫時，指定承造人．．．按時申報後，方得繼續施工．．．」亦可知：申報勘驗及建管機關之勘驗，均係應於建築工程施工過程中，在特定狀態下（開工、放樣、基礎）為之。違章建築在補行申請執照時，客觀上已經建造完成，自無從再回到建築工程施工過程中之特定狀態（開工、放樣、基礎），而踐行申報勘驗及由建管機關勘驗。而建築法第九十七條之二及違章建築處理辦法第五條既規定對於程序違建之違章建築，得補行申請執照，基於依法行政之原則，原告補行申請執照自屬合法之舉，自無原訴願決定所稱之「如不認同原處分機關要求補辦手續之作法」之問題，反而，如被告未告知原告得補行申請執照者，其處分為違法。此外，違章建築處理辦法第五條僅規定，對於程序違建之違章建築應依建築法第三十條補行申請執照，並未進一步明定其餘程序，就違章建築之補行申請執照之事件特性而言，原訴願決定認仍應按從無到有之建築申請案件之程序辦理，並非妥適之解釋。本案之爭點，係對於已經建造完成之違章建築，所謂申報開工備查、申請施工勘驗等階段行為，在客觀上是否可能再予補行？因此，當然沒有原訴願決定所稱之「又倘對於違反申請勘驗之義務，無須受任何行政罰仍可進一步取得使用執照，豈非無異鼓勵非法」之問題。原訴願決定之理由，看起來是在質疑既有法規規定之不當，而不是在適用既有法規規定。所謂申報開工備查、申請施工勘驗等階段行為，既然在客觀上不可能再予補行，則被告要求原告補辦之行為，依行政程序法第一百十一條第三款及第一百十條第四項之規定，自屬自始無效。
⒉次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，．．．應給予
該處分相對人陳述意見之機會．．．」復為行政程序法第一百零二條所明定。本件原處分中依建築法第八十七條規定（未經勘驗先行施工）之罰鍰共計新臺幣二萬七千元部分之三個罰鍰處分部分，被告於作成處分前，並未給予原告陳述意見之機會，自屬違法之行政處分。另查原處分之內容，係將發給雜項執照之處分，併同罰鍰處分於同一公文書內處理，此一併同處理方式，法理上固無不可，惟原處分函說明二後段，卻飭令原告於繳納罰鍰後始得領取雜項執照，此一限制乃不正當之聯結，有違行政程序法第九十四條之規定。蓋該罰鍰處分之執行，已有行政執行法可資依辦，且建築法亦未明定須繳納罰鍰後始得領取雜項執照，被告無任何法律根據恣意而為，自屬不法。原訴願決定對於被告於作成處分前，並未給予原告陳述意見之機會，仍認合法，其理由無非認：對於原告及被告而言，違章建築之事實相當明顯。惟查就原告而言，違章建築固屬事實，但就所謂違章建築仍須踐行申報開工備查、申請施工勘驗等階段行為之狀態事實（即原處分所述之開工、放樣、基礎），並非明確。從而，被告自仍應踐行行政程序法第一百零二條及第一百零四條之規定程序，其本案處分始為適法。行政程序法第一○二條應予陳述意見的機會。所謂「開工」「放樣」「基礎」之事實狀態，是有爭議的，並非客觀上明確。行政程序法第一○二條之本旨，就是要讓受處分人有爭執的機會，可以糾正處分機關之錯誤。
⒊再查依據建築法訂定之違章建築處理辦法，其第十四條明定各地方建築主管機
關得訂定違章建築拆除認定基準，虛級化前之臺灣省政府曾據以訂有「臺灣省違章建築拆除認定基準」在案，臺北市政府亦訂有類似認定基準。上揭違章建築處理辨法及臺灣省違章建築拆除認定基準，查其訂定意旨，無非係在違章建築處理實務作業上，必須有一實務作業認定基準，否則在事實上將發生窒礙難行之結果。以本件訴願所爭之雜項設施為例，在實務處理上，建管機關如未訂定違章建築拆除認定基準，則地面上任一突出設施，無論其材料為何或尺寸大小為何，依建築法相關規定之法理解釋，均將被認定為違章建築，就算僅擺設一磚或一石頭亦屬違章建築。任何合理之人，均不相信這樣的推論結果會是建築法關於建築或違章建築管理之本意。換言之，姑不論其認定基準是否合理妥適，上揭違章建築處理辦法及臺灣省違章建築拆除認定基準之訂定，乃係在違章建築處理實務作業上之必要之舉。據查上揭違章建築處理辦法第十四條規定已奉郝前院長之令於八十一年一月十日修正刪除（原告並不確知上揭臺灣省違章建築拆除認定基準亦同遭廢止），縱然如此，臺北市市政府為應違章建築管理實務作業需要，已另於八十八年五月六日訂定「臺北市免辦建築執照建築物或雜項工作物處理原則」，時間上固已稍嫌遲延，惟總算負責任之作為。但反觀原告設宅所在之地，無論被告或臺北縣政府建管機關自上揭違章建築處理辦法第十四條規定刪除迄今，從未慮及應另行訂定類似認定基準。如被告認無另行訂定類似認定基準之必要，則法理上意謂所有未經建管機關核准之建物或雜項工作物設施，無論其材料為何或尺寸大小為何，均為違章建築，就算僅擺設一磚或一石頭亦同。果真如此，則法理上亦當然意謂被告基於依法行政原則及平等原則（行政程序法第四條及第六條）應無差別地徹底取締所有未經建管機關核准之建物或雜項工作物設施，無論其材料為何或尺寸大小為何，就算僅擺設一磚或一石頭亦同。但是請問被告，是否已確實地徹底執行？如果被告膽敢作肯定之回答，原告將向監察院檢舉被告失職！事實上，原告於修復本件圍籬設施前，曾詢問多位執業建築師圍籬（牆）設施之許可或免許可規定為何，全部答案均稱高度一十八公尺以下者為免辦建築執照（前揭臺灣省違章建築拆除認定基準第二點第九款），原告係於詢問執業建築師後始安心覓工修建，豈知仍遭被告處罰！按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第八條定有明文，上揭違章建築處理辦法第十四條規定固已刪除，惟自刪除迄今，被告明知如不另行訂定違章建築拆除認定基準（如同臺北市市政府一般），違章建築管理實務作業上將發生窒礙難行之結果，卻長期以來始終怠於為之，致令民眾不知所從。姑不論前揭臺灣省違章建築拆除認定基準是否亦同遭廢止，人民在權責建管機關沒有新訂定違章建築拆除認定基準之情況下，繼續援用原有認定基準，乃係正當合理之信賴。原訴願決定以原告之違建並非位於台北市境內，而認原告右此節之陳述無關宏旨，正顯示原訴願決定機關厭煩於建管機關處理眾多差別待遇之違建案件。原告之主張為：被告之行政怠惰及對違建案件之差別處理（在同一社區內，與原告同時被被告認定為違建案件有數件，其他違建案件據原告了解，全未補照或經拆除而原狀存在，法院可命被告查報其相關事證即可証明），並因而主張信賴保護，絕非無關宏旨。
⒋被告在上次庭訊，辯稱係依法行政，與原告之主張間，看似各說各話。其實是
原行政處分誤用法律，被告錯把一件已建造完成違章建築之補行申請執照事件，當作一件從無到有之新申請執照案件來處理。何況被告據以處分之違章建築處理辦法第五條亦僅規定：應依建築法第三十條補行申請執照（該條文僅規定補行申請執照應具備之文書）。該條文並沒有規定仍須申報關工、勘驗（而客觀上也為不可能回到之事實狀態），被告顯係擴張解釋，並誤用法律。
㈡被告主張之理由：
⒈按建築法第二十五條規定，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築
機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除；另依同法第五十六條規定，建築工程中必須勘驗部分，應由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工。違反上開規定擅自建造者，依「台灣省違章建築申請補辦執照執行要點」第四條規定及內政部營建署八十八年十月十四日八十八營建署建字第六三四九九號函示，應依同法第八十六條第一項第一款規定處以建築物造價千分之五十以下罰鍰外，同法第五十六條建築工程中各階段必須勘驗而未勘驗部分，應依同法第八十七條規定處以罰緩並補辦申報手續。
⒉原告陳述一：被告九十一年七月五日水臺建字第○九一五○○一二九五○號函
有關罰鍰之處分違反一事不二罰或一行為不二罰原則係為違法之行政處分。按有關建築物之建築許可，依建築法第二十五條規定，建築物非經主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建照或使用或拆除；至有關建築物施工時之施工管理，依同法第五十四條規定，起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫，申請該主管建築機關備查；另同法第五十六條規定，建築工程中必須勘驗部分，應由主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工。而所謂「建築工程中必須勘驗部分」依「台灣省建築管理規則」第二十八條規定，包括放樣勘驗、基礎勘驗、配筋勘驗、鋼筋勘驗、屋架勘驗等不同階段之勘驗。是以依建築法之規定，建築工程自申請建築許可、施工勘驗到申請使用許可，每一階段皆應經一定之審查管理並經許可後，始得進行下一階段之建築行為。亦即建築法規定中，無論是申請建築許可、各階段之施工勘驗、申請使用許可或建築物之使用階段，皆係為獨立之建築行為。故建築法對於違反規定擅自建造、擅自使用、未經申報開工或勘驗先行施工者乃定有相關之處罰條款，以玆管理。另內政部營建署八十八年十月十四日八十八營建署建字第六三四九九號函示說明二後段：「同法第五十六條建築工程中各階段必須勘驗而未勘驗部分，仍應依同法第八十七條處以罰鍰並補辦申報手續」，亦是延續建築法之精神，再次說明建築行為之獨立性。綜上本件原告未經申請許可擅自建造圍牆，應非其陳稱所為僅一行為，而係包含「未經申請許可擅自建造」、未申報「開工」、「放樣」、「基礎」勘驗等四種建築行為。被告九十一年七月五日水臺建字第○九一五○○一二九五○號函所為之罰緩，並無違反一事不二罰或一行為不二罰之原則，係為合法之行政處分。
⒊原告陳述二：被告依建築法規定做成行政處分前，未依行政程序法第一百零二
條規定，給予原告陳訴意見之機會，係屬違法之行政處分。本件依原告所訴，興建之圍牆係其拆除原有鐵欄圍籬於原有位置以ＲＣ及水泥柱材料改建而成，並於九十一年十一月間受被告查報為違章建築。原告違反建築法之行為甚為明確。按依行政程序法第一百零三條第一項第五款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。是以，原告未依建築法第二十五條規定申請建築許可而擅自建照，被告依建築法規定對原告處以罰緩，係依原告確為違反建築法之行為所為之行政處分。本件被告於作成行政處分前，無予原告陳述意見之機會，並無違反行政程序法之規定。
⒋原告陳述三：被告九十一年七月五日水臺建字第○九一五○○一二九五○號函
說明二後段，請原告繳納規費及罰鍰後領照建築之處分，為不當之聯結，有違行政程序法第九十四條之規定。按依內政部營建署八十八年十月十四日八十八營建署建字第六三四九九號函示說明二：「建築物未經申請主管機關審查許可並發給執照而擅自建造者，除依建築法第八十六條第一項第一款規定應處以建築物造價千分之五十以下罰鍰外，同法第五十六條建築工程中各階段必須勘驗而未勘驗部分，仍應依同法第八十七條處以罰鍰並補辦申報手續」。依該函所示，違反建築法第二十五條擅自建造者，須依同法第八十六條、第八十七條各分別處以罰鍰，殆無疑義。至罰鍰之處分時機，依「台灣省違章建築申請補辦執照執行要點」第四條規定：「違章建築違反建築法第二十五條規定擅自建造、已開工而未申報開工或施工中各階段必須勘驗部分未依規定申報者，應分別依建築法第八十六條或第八十七條之規定處以罰鍰，始得准予補照」。被告依上開規定於九十一年七月五日水臺建字第○九一五○○一二九五○號函請原告繳納規費及罰鍰後領照建築之處分，係依法令規定辦理，並無不當之聯結，處分自屬合法。
⒌原告陳述四：原告擅自建照之圍牆不應認定為違章建築。原告訴訟之請求係為
撤銷被告九十一年七月五日水臺建字第○九一五○○一二九五○號函中有關依建築法第八十七條規定（未經勘驗先行施工）部分之罰緩處分，而查該處分並無涉及有關是否為違章建築之認定。再以，本件之緣起係為原告因未依建築法第二十五條規定而擅自興建圍牆，經被告查報認定為違章建築後原告再依建築法規定向被告提出補申請建築執照而起，原告倘認為其擅自興建之圍牆非為違章建築，何以原告就其擅自興建圍牆部分向被告提出補申請建築執照。此外，依九十年十一月十五日被告與原告代理人（丁○○）之會勘紀錄顯示，原告之代理人對於原告擅自興建之圍牆被認定為違章建築並要求補辦建築執照之結論並無疑義，且之後原告亦無針對其擅自興建之圍牆被認為違章建築部分提起行政救濟，而事實上原告除於相關申請書件中已自承本件係「擅自建造並完工」，且原告訴訟意旨對於被告九十一年七月五日以水臺建字第○九一五○○一二九五○號函認其未經核准擅自建造，違反建築法第二十五條之規定，依同法第八十六條規定科處罰鍰新台幣三千零九十六元乙節，亦未表示不服，顯見本件屬應補行申請執照之違章建築，非關是否為違章建築之認定問題。是以原告有關違章建築之之認定及相關陳述應與本訴訟無關。
⒍本件確係原告未依建築法第二十五條規定向被告申請審查許可發給建造執照，
擅自興建鋼筋混凝土造圍牆；及未依建築法第五十六條，申報施工勘驗。故被告依建築法第八十六條第一項第一款規定及同法第八十七條規定之處分並無不當，本件訴訟為無理由，處分應予維持，敬請依法駁回，以維法政。
理 由
壹、程序部分：本件被告代表人原為陳久雄，於原告起訴後業已變更為劉萬里，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，核先敘明。
貳、實體部分：
一、按建築法第二十五條規定，建築物非經主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建照或使用或拆除；至有關建築物施工時之施工管理，依同法第五十四條規定，起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫，申請該主管建築機關備查；另同法第五十六條規定，建築工程中必須勘驗部分，應由主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工。再違反同法第五十三條至五十六條各條規定之一者，處其起造人或承造人三千元 (銀元)以下罰鍰，並勒令補辦手續，亦為行為時同法第八十七條所規定。而所謂「建築工程中必須勘驗部分」依「台灣省建築管理規則」第二十八條規定，包括放樣勘驗、基礎勘驗、配筋勘驗、鋼筋勘驗、屋架勘驗等不同階段之勘驗。另內政部營建署八十八年十月十四日八十八營建署建字第六三四九九號函示說明二後段：「同法第五十六條建築工程中各階段必須勘驗而未勘驗部分，仍應依同法第八十七條處以罰鍰並補辦申報手續」。
二、本件被告前以九十一年七月五日水重建字第○九一五○○一二九五○號函同意發給原告雜項執照之同時，文中一併說明本案未經核准擅自建造，違反建築法第二十五條規定依第八十六條規定應予處罰鍰三千零九十六元，未經勘驗先行施工部分違反建築法第五十六條規定，依第八十七條規定應予罰鍰二萬七千元（開工、放樣、基礎）並補辦勘驗程序，請於文到七日內攜帶印章至被告所屬秘書室繳納後領照建築等語。原告不服，主張 (一)本件罰鍰處分，實包括四個罰鍰處分，即依建築法第八十六條（未經核准擅自建造，罰鍰三千零九十六元）、同法第八十七條（未經開工、放樣、基礎等三項勘驗先行施工，罰鍰各九千元），而原告實際僅為一行為，被告卻對同一違法行為裁處四個罰鍰處分。倘原告未申請補辦建照執照，被告除處以罰鍰外，並得強制拆除，或原告已申請補辦建照執照者，其行政目的均能達成，因此，核諸一事不二罰或一行為不二罰原則及司法院釋字第五○三號解釋，原處分中依建築法第八十七條規定（未經勘驗先行施工）之罰鍰共計二萬七千元部分，自屬違法之行政處分。(二)被告於作成處分前，並未依行政程序法第一百零二條之規定給予原告陳述意見之機會。(三)原處分函說明二後段，飭令原告於繳納罰鍰後始得領取雜項執照，此一限制乃不正當之聯結，有違行政程序法第九十四條之規定。(四)違章建築處理辦法第十四條明定各地方建築主管機關得訂定違章建築拆除認定基準，虛級化前之臺灣省政府曾據以訂有「臺灣省違章建築拆除認定基準」在案，臺北市政府亦訂有類似認定基準，上揭違章建築處理辦法及臺灣省違章建築拆除認定基準，姑不論是否合理妥適，據查上揭違章建築處理辦法第十四條規定已修正刪除（按原告並不確知上揭臺灣省違章建築拆除認定基準亦同遭廢止），縱然如此，臺北市政府為因應違章建築管理實務作業需要，已另於八十八年五月六日訂定「臺北市免辦建築執照建築物或雜項工作物處理原則」，反觀原告建築所在地，無論被告或臺北縣政府建管機關自上揭違章建築處理辦法第十四條規定刪除迄今，從未慮及應另行訂定類似認定基準，則所有未經建管機關核准之建物或雜項工作物設施，無論其材料為何或尺寸大小為何，均可能為違章建築。然被告是否無差別地徹底取締所有未經建管機關核准之建物或雜項工作物設施？事實上，原告於修復系爭建物圍籬設施前，曾詢問多位執業建築師圍籬（牆）設施之許可或免許可規定為何，全部答案均稱高度一公尺以下者，可免辨建築執照（參照前揭臺灣省違章建築拆除認定基準第二點第九款規定），詎仍遭處罰。行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第八條定有明文，上揭違章建築處理辦法第十四條規定自刪除迄今，被告長期以來始終怠於另行訂定違章建築拆除認定基準，致令民眾不知所從。姑不論前揭臺灣省違章建築拆除認定基準是否亦同遭廢止，人民在權責建管機關未新訂定違章建築拆除認定基準前，繼續援用原有認定基準，乃正當合理之信賴。(五)有關申報開工、申報勘驗等程序，性質上及客觀上，必須分別在開始建造前及建造完成前之特定狀態下，始有可能由原告辦理之，是欲補行上述申報開工、申報勘驗等程序事項，事實上乃為客觀上不能之義務，依行政程序法第一百十一條第三款及第一百十條第四項之規定，強令原告補行上述申報開工、申報勘驗等程序之行為，乃一無效之處分，且自始不生效力。
三、經查：㈠依建築法第二十五條規定，建築物非經主管建築機關之審查許可並發給執照，不
得擅自建照或使用或拆除；至有關建築物施工時之施工管理，依同法第五十六條規定，建築工程中必須勘驗部分，應由主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工。而所謂「建築工程中必須勘驗部分」依「台灣省建築管理規則」第二十八條規定，包括放樣勘驗、基礎勘驗、配筋勘驗、鋼筋勘驗、屋架勘驗等不同階段之勘驗。是以依建築法之規定，建築工程自申請建築許可、施工勘驗到申請使用許可，每一階段皆應經一定之審查管理並經許可後，始得進行下一階段之建築行為。亦即建築法規定中，無論是申請建築許可、各階段之施工勘驗、申請使用許可或建築物之使用階段，皆係為獨立之建築行為。故建築法對於違反規定擅自建造、擅自使用、未經勘驗先行施工者乃定有相關之處罰條款，以玆管理。另內政部營建署八十八年十月十四日八十八營建署建字第六三四九九號函示說明二後段：「同法第五十六條建築工程中各階段必須勘驗而未勘驗部分，仍應依同法第八十七條處以罰鍰並補辦申報手續」，亦是延續建築法之精神，再次說明建築行為之獨立性。綜上本件原告未經申請許可擅自建造圍牆，應非僅為一行為，而係包含「未經申請許可擅自建造」、未申報「放樣」、「基礎」勘驗等三種建築行為。被告所為之罰緩，並無違反一行為不二罰之原則，原告主張被告違反一不二罰原則自為不可採。
㈡本件原告興建之圍牆係其拆除原有鐵欄圍籬於原有位置以ＲＣ及水泥柱材料改建
而成，倘未依規定補辦建造執照，將以違章建築處理法辦理，業經被告會同原告代理人丁○○於九十年十一月十五日勘查屬實，且為原告所不爭執，有該會勘記錄及照片影本八幀附原處分卷可稽，原告違反建築法之行為甚為明確。按依行政程序法第一百零三條第一項第五款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。從而被告依建築法規定對原告處以罰鍰，係依原告確為違反建築法之行為所為之行政處分。被告於作成行政處分前，無予原告陳述意見之機會，並無違反行政程序法之規定。
㈢ 按「台灣省違章建築申請補辦執照執行要點」第四條規定：「違章建築違反建築法第二十五條規定擅自建造、已開工而未申報開工或施工中各階段必須勘驗部分未依規定申報者，應分別依建築法第八十六條或第八十七條之規定處以罰鍰，始得准予補照」再依內政部營建署八十八年十月十四日八十八營建署建字第六三四九九號函示說明二：「建築物未經申請主管機關審查許可並發給執照而擅自建造者，除依建築法第八十六條第一項第一款規定應處以建築物造價千分之五十以下罰鍰外，同法第五十六條建築工程中各階段必須勘驗而未勘驗部分，仍應依同法第八十七條處以罰鍰並補辦申報手續」。而上開函示，乃係內政部基於為建築法之主管機關，對未經申請許可而擅自建造者應如何裁罰而為釋示，並無違建築法立法意旨，本院自得予以適用，從而被告依上開執行要點及該函所示，對違反建築法第二十五條擅自建造者，須依同法第八十六條、第八十七條各分別處以罰鍰，並請原告繳納規費及罰鍰後領照建築之處分，並無不當之聯結，原告指摘被告該處分有不當聯結，亦無可採。
㈣另依台灣省違章建築拆除認定基準第二條第九款固規定建造圍牆，其高度不超
過一．八公尺者，可免建照之申請許可，惟查該基準業經台灣省政府於八十一年一月十七日以八一府建四字第一五四二五０號函通知各縣市停止適用，此有該函影本附卷可參，從而原告主張依上開認定基準本件圍牆高度未逾一．八公尺無庸申請建造，原告應有信賴原則之適用云云，即不足採，因而被告於該認定基準經停止適用後，回歸適用建築法之規定，自屬合法。
㈤另查建築法第八十七條業明定：「違反‥‥第五十三條至第五十六條各條規定
之一者，處起造人、承造人或監造人新臺幣九千元以下罰鍰，並勒令『補辦手續』；必要時，並得勒令停工。」是被告對原告處予罰鍰，同時勒令補辦手續，洵非無據。另觀諸違章建築處理辦法第五條所以規定部分之違章建築於補辦申領執照手續後，可不須拆除，自係放寬通融之作法，稽其意旨即在寬認原本事實上未踐行之程序，得於當事人補辦後，而不拆除其違章建築，如果不認同被告要求補辦手續之作法，原告不但無法免除違反法定義務之行政罰，且仍應拆除其違章建築，又倘對於違反申報各項勘驗之義務，無須受任何行政罰仍可進一步取得使用執照，豈非無異鼓勵非法。再就申報勘驗程序而言，除原告就其建造之初，原應按時申報各項勘驗程序之義務違反，由被告科予罰鍰外，原告仍應在形式上補具申報勘驗之申報書，經被告審查核准同意備查後，再賡續辦理其他作業，直至核發使用執照為止；倘原告逾期未按序「補辦」各項申領執照手續，被告應即拆除原告之違章建築，不可能核發使用執照。原告遽以被告命原告補行有關申報放樣、基礎勘驗為客觀上不能，為無效之行政處分云云，即有所誤會。
㈥綜上所述，被告就原告未經勘驗先行施工部分科處原告罰鍰，並請於繳納罰鍰
後領照建築，核無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分，並返還所繳罰鍰，為無理由，應予駁回。
四、惟按行為時建築法第五十四條規定，起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫，申請該主管建築機關備查；另違反同法第五十三條至五十六條各條規定之一者，處其起造人或承造人三千元 (銀元)以下罰鍰，並勒令補辦手續，亦為同法第八十七條所規定。經查本件原告乃係因於開工前未申請主管機關備查之義務而違反建築法第八十七條之規定，然原處分卻以原告係違反所謂「建築工程中必須勘驗部分」而予罰鍰新臺幣九千元，揆諸首揭法條之規定及說明，其處罰之依據即有不當，訴願決定亦未糾正，即有疏略，原告請求予以撤銷並請求被告返還原告所繳之九千元，即有理由，應予准許。
五、本件適用簡易訴訟程序，故不經言詞辯論逕為判決。據上論結，原告之訴一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第一百零四條、第二百三十三條，民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 一 月 二十六 日
臺北高等行政法院 第 七 庭
法 官 鄭 小 康右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十四 年 一 月 二十六 日
書記官 黃 倩 鈺