臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第八○九號
原 告 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因違反野生動物保育法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年五月十二日農訴字第○九三○一一五八六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實原告於九十三年一月十日自台北縣深澳漁港搭乘「新航一六八號」海釣船，前往棉花嶼並登岸從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊空中偵巡隊通報巡防艇現場蒐證，發現原告確在現場進行釣魚，案移被告以其違反行為時野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款，於九十三年二月五日以基府建農壹字第○九三○○一一三八七號函裁處新台幣（下同）五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。 二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、查「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋甚明。行政罰係國家及公共團體為維持行政秩序，達成行政目的，對違反行政法義務者所科處之製裁，惟科處行政罰，仍不得違反法治國家所重視之明確性原則固不待言。即處罰人民之法規範必須在行為時已經存在，始可對該行為發生明確之效力，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細說明。另除了作為行政秩序罰之法規必須明確外，尚延伸及對於違反秩序行為之認定亦須明確，始得對違反義務者，加以處罰（參見前行政法院二十八年判字第九號判例）。按明確性原則係從憲法之法治國原則所導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確不限於行政行為而已，更重要的，在法律保留原則支配之下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍。故立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，惟其授權之目的內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則」（司法院大法官釋字第五百二十二號解釋在案）。野生動育保育法第十條第四項第四款規定「其他禁止或許可之行為」，而違反該規定者依同法第五十條之規定得處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，對於違反野生動物保育法第十條第四項第四款之規定者，關係人民權利之保障，依前所述，其可罰行為之類型固應在野生動物保育法中明文規定，惟法律若就犯罪構成要件，授權以命令為補充規定時，授權之目的、內容與範圍即應具體明確，自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，始符首開憲法意旨。野生動物保育法第十條第四項第四款規定：其他禁止或許可之行為。將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與上述憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則之旨。
二、次查，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」觀之司法院釋字第二七五號解釋自明。所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者而言。野生動物保育法第十條第二項規定：「前項保護區之劃定、變更或廢止，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關．．．」；同法施行細則第十二條第三項規定「保育計畫內容如下：．．．四、執行本計畫所須人力、經費，五、舉辦公聽會者，其會議紀錄」。惟遍觀被告所公告之保育計畫書，其中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，故該公告之保育計畫已有瑕疵。依被告所公告之計畫，其中五「執行本計畫所需人力、經費」㈠經營管理措施第三點記載「設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜」，並且編列概算五十萬元。惟被告並未依上開保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項等。綜上，被告未依規定舉辦公聽會、設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為為法令所禁止之行為，則原告既無故意亦無過失，被告不應予以處罰。
三、末查，雖行政院農業委員會訴願決定書稱：「訴願人坦承登島釣魚，此有行政院海岸巡防署海洋巡防總局九十三年一月十日偵訊筆錄影本附卷可稽，且本案偵訊筆錄中船長周華程君陳述知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人處分在案，至今訴願人都推託根本無從知悉棉花嶼已畫為保護區，其訴願人所辯理由為前後矛盾，不足採信」云云，然訴願決定書中所稱之事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與被告是否知悉無關，訴願機關並未詳查，據以認為原告所辯稱之理由不足採信，實有誤會。
乙、被告方面：
壹、聲明：原告之訴駁回。
貳、陳述：
一、查棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息繁殖區，經被告報奉行政院農業委員會於八十五年二月十七日農林字第0000000Ａ號函，核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部份」全部劃定公告為核心區，並特別管制：進入核心區者，應經被告之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。
二、本案偵訊（調查）筆錄中船長周華程陳述「知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚」，但據被告野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人二十八名處分在案，至今原告卻推說「根本無從知悉棉花嶼已畫為保育區」，其原告所辯稱理由為前後矛盾，不足採信，為此提起訴願經行政院農業委員會九十三年五月十二日農訴字第Z000000000號訴願決定書訴願駁回，現再據以同理由提起行政訴訟。
三、查案內陸域部份係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故原告所登之「礁岩雞心」雖非為棉花嶼『本島』，然仍屬棉花嶼『陸域』之部份，其於行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊（調查）筆錄中，原告等業已坦承「．．．登島．．．並均從事離船登岸之磯釣活動」，故原告等未經許可擅自於九十三年元月十日自台北縣深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入該區域登陸，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，經海岸巡防總局第一海巡人員查獲並製作偵訊（調查）筆錄在案，業已違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制規定，被告爰引同法第五十條規定裁處行政罰鍰伍萬元整並無不當。
理 由
一、按行為時野生動物保育法第十條第一項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」同條第二項規定：「前項保護區之劃定、變更或廢止，必要時應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關，經野生動物保育諮詢委員會認可後，公告實施。」同條第四項第四款亦規定：「主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：
．．．其他禁止或許可行為。」同法第五十條第一項第二款規定：「有下列情形之一，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：．．．違反依第十條第四項第二款、第三款或第四款公告管制事項者。」又基隆市棉花嶼業經被告劃定為野生動物保護區，並擬定保育計畫書報奉行政院農業委員會八十五年二月十七日農林字第0000000Ａ號函核定後，以八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告劃定保護區範圍及管制事項。查被告上開公告係依野生動物保育法第十條第四項第四款之授權而訂定，符合母法授權之範圍與目的，自得予以適用。
二、本件原告於九十三年一月十日自台北縣深澳漁港搭乘「新航一六八號」海釣船，前往棉花嶼並登岸從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊空中偵巡隊通報巡防艇現場蒐證，發現原告確在現場進行釣魚，案移被告以其違反行為時野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款裁處五萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有原告、船長周華程偵訊（調查）筆錄影本、被告八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告及保育計畫書、被告九十三年二月五日基府建農壹字第○九三○○一一三八七號函、訴願決定書等附卷可稽，自堪信為真實。
三、原告主張：原告並未看見棉花嶼上設置告示解說牌，亦不知棉花嶼被列入保護區管制，訴願決書中所稱之違規事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與被告是否知悉無關，被告未予詳查即認定原告知情，實有誤會云云；惟查棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息繁殖區，經被告報奉行政院農業委員會於八十五年二月十七日以農林字第0000000Ａ號函，核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部份」全部劃定公告為核心區，並特別管制，進入核心區者，應經被告之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限；又「陸域部份」係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故原告所登之「礁岩雞心」雖非為棉花嶼「本島」，然仍屬棉花嶼「陸域」之部份。查原告於行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊中，業已坦承登島，並從事離船登岸之磯釣活動，且該船船長周華程於偵訊中亦坦承：「知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚。」有行政院海岸巡防署海洋巡防總局九十三年一月十日偵訊（調查）筆錄影本附卷可稽，又根據被告野生動物保育法過去違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，分別經處分在案，至今原告卻推說「根本無從知悉棉花嶼已劃為保護區」云云，顯係事後卸責之詞，退步言之，縱認原告確不知悉棉花嶼已劃為保護區，惟人民有知法之義務，尚不能以原告不知棉花嶼業經劃為保護區，資為免責之論據，原告主張尚非可採。
四、原告另主張：野生動物保育法第十條第四項第四款僅規定：「其他禁止或許可之行為。」將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與憲法保障人民權利之意旨不符。又被告機關並未依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項，且被告機關所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議記錄，系爭保育計畫之公告程序有明顯瑕疵云云，惟按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，固應由法律定之，以符憲法保障人民權利之意旨，惟現代法治國家，政府治理範圍經緯萬端，殊難將所有管制事項巨細靡遺的均規定於法律中，因此法律若就處罰之構成要件授權行政機關以命令為補充規定者，並非法所不許，僅該授權之內容、範圍及目的應具體明確而已。查野生動物保育法第十條第四項第四款規定：
「主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：四、其他禁止或許可之行為。」該規定授權主管機關得於保育計畫中就其他禁止或許可之行為予以公告管制，其授權之範圍及內容雖非十分具體明確，惟就野生動物保育法之立法目的及該條項前三款之例示規定觀之，該條項第四款之授權範圍及內容已屬可得確定，尚難謂其違反授權明確性原則；又被告於八十五年三月十八日公告棉花嶼為野生動物保護區時，業已於島上設置告示解說牌，且於劃定前舉辦居民公聽會，業據被告陳述在卷，縱認被告未為上開行為，亦僅被告未確實執行保育計劃之行政疏失而已，原告尚難執此資為免責之論據，原告主張亦無可採。
五、綜上所述，被告以原告違反野生動物保育法第十條第四項第四款規定，依同法第五十條第一項第二款處以原告五萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件適用簡易訴訟程序，故不經言詞辯論逕為判決。據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第二三三條第一項、第二三六條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
法 官 林樹埔右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十 日
書記官 陳圓圓