臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第八一一號
原 告 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年五月十一日農訴字第０九三０一一五八六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）九十三年一月十日自台北縣深澳漁港搭乘「新航一六八號」海釣船，未經許可前往已經被告機關劃定為野生動物保護區之棉花嶼並登陸（核心區）從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊空中偵巡隊通報巡防艇現場蒐證，發現原告在現場進行釣魚（尚無魚獲），案移被告機關，認原告有違行為時野生動物保育法第十條第四項第四款規定，乃依同法第五十條第一項第二款之規定，以九十三年二月五日基府建農壹字第○九三○○一一三七三號函，裁處新台幣（下同）五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分。
二、原告起訴意旨略稱，野生動物保育法第十條第四項規定「其他禁止或許可之行為」，而違反該規定者依同法第五十條之規定，得處五萬元以上二十五萬元以下罰鍰。此將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，始能確知可罰行為內容之情形，與憲法保障人民權利之意旨不符，有違司法院釋字第五二二號解釋所揭「刑罰明確性原則」之要求。又被告機關未依規定舉辦公聽會、設置告示、解說牌、明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為係法令所禁止，故原告既無故意亦無過失，自不應受罰。另訴願機關所認新航一六八號船長知悉棉花與為野生動物保護區，然與原告是否知悉無關，訴願機關未予詳查，實有誤會云云。
三、按野生動物保育法第十條第一項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」同條第四項規定：「主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項予以公告管制：一、騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物等行為。二、採集、砍伐植物等行為。三、污染、破壞環境等行為。四、其他禁止或許可行為。」第五十條第一項第二款明定：「有下列情形之一，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十條第二款、第三款或第四款公告管制事項者。」另基隆市北方島嶼棉花嶼早經基隆市政府劃定為野生動物保護區，並擬定保育計畫層報行政院農業委員會核可後，以八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告劃定保護區範圍及管制事項，其中公告事項第三點之⒈「核心區（陸域部分）特別管制事項：進入核心區者，應經基隆市政府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。」
四、卷查：㈠本件原告於九十三年一月十日自台北縣深澳漁港搭乘「新航一六八號」海釣船，
前往棉花嶼並登上礁岩（陸域）從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊空中偵巡隊通報巡防艇現場查獲，並有偵訊（調查）筆錄影本附卷可稽，且原告於起訴狀中對本件事實亦不爭執。
㈡按野生動物保育法第五十條第一項第二款規定，違反第十條第四項第二款、第三
款或第四款公告管制事項者，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰。核其性質，乃為達成保護野生動物之立法目的，對違反該法授權地方主管機關公告管制事項之行為，所科處之行政罰，先予敘明。次按司法院大法官釋字第三一三號解釋意旨：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」野生動物保育法第十條第四項第四款規定係授權地方主管機關公告管制「其他禁止或許可行為」，又於同法第五十條第一項第二款規定罰則，觀其處罰之構成要件內容固係由授權地方主管機關所公告之管制事項予以補充，但參照同法第十條第一項、第四項第一、二、三款規定，其授權之內容及範圍已達具體明確，與憲法第二十三條之意旨相符。
㈢本件原告訴稱野生動物保育法第十條第四項規定「其他禁止或許可之行為」，及
同法第五十條所定之處罰，係將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，始能確知可罰行為內容之情形，有違刑罰明確性原則之要求乙節，經查野生動物保育法第五十條所規定之處罰，其性質係屬行政罰，而非刑罰，原告所稱自屬誤解。又憲法中法律保留原則，有層級化之保留體系，並非一切自由權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，其受法律規範之密度及有關授權明確性之要求程度自有所不同。其中剝奪人民生命或限制人民身體自由者，其處罰種類、內容及限度，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，至於刑罰之構成要件則非不可由法律授權以命令為補充規定；涉及人民其他自由權利之限制者，例如罰鍰，其處分之構成要件及法律效果，除由法律加以規定外，亦得以法律授權主管機關發布命令為補充規定，其授權均應符合具體明確之原則，惟其間明確性程度之要求本應有所不同（司法院釋字第三一三號、四０二號、四四三號、第五二二號解釋意旨參照）。本件核屬行政罰鍰事件，如上述之說明，其處罰之依據已符合授權明確性原則，亦與法律保留原則相符。蓋依照野生動物保育法第十條第一項、第四項、第五十條第一項第一、二款、第二項規定，其授權地方主管機關劃定野生動物保護區，擬定保育計劃，並就騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物，採集、砍伐植物，污染、破壞環境，及其他禁止或許可行為等事項，得予公告管制；對違反公告管制事項者，依法科處罰鍰。其中第十條第一項已明示其授權目的及範圍，另於同條第四項第一、二、三款明示處罰構成要件行為之態樣，則人民參照上開規定，對於其他可能公告禁止或許可之行為態樣，即可得預見，故凡屬可能污染、破壞環境及傷害野生動植物之行為，例如基於娛樂休閒目的擅自進入保護區從事非學術及教育目的之釣魚活動，均在一般人可得預見其可罰性之範圍，因海釣活動與獵捕野生動物行為類似，並可能污染環境，被告自可預見其若未經許可而擅自登上棉花嶼陸域從事磯釣活動，係屬違反野生動物保育法第十條第四項第四款所授權規定之其他公告管制禁止事項。
㈣另原告主張不知悉棉花嶼經劃為野生動物保護區，其既無故意亦無過失，不應受
罰乙節；按司法院大法官釋字第二七五號解釋意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」按野生動物保育法第五十條第一項之處罰規定，不以發生損害或危險為要件，原告違反公告管制禁止事項，依上開說明，即推定有過失，且依社會一般通念，均知乘船出海到外島從事海釣活動，因事關國土保安，可能涉及相關法令管制，原告於行為前應向相關單位探詢棉花嶼陸域及海域是否經列為保護或管制區域，又本件同案新航一六八號船長周華程於偵訊調查筆錄中自承知悉棉花嶼本島為保育區，故原告本可向其探詢而得知悉棉花嶼為野生動物保護區，惟原告並未探詢，其自屬應注意能注意而不注意，即有過失。
㈤本件原告未經許可而擅自登上棉花嶼陸域（核心區）從事磯釣活動，違反被告依
野生動物保育法第十條第四項第四款公告之管制禁止事項，被告機關依同法第五十條第一項第二款之規定，處以五萬元罰鍰，於法並無不合，且屬該法條所訂最低度處罰，已屬從輕，其裁量並無逾越權限或濫用權力情事，併此指明。
五、綜上所述，原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十一 日
臺北高等行政法院 第二庭
法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十一 日
書記官 呂美玲