臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第八五二號
原 告 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年六月十五日農訴字第○九三○一一五八七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（以下同）九十三年一月十日自深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲。原處分機關以其違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款規定裁處原告新臺幣（以下同）五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：被告所為之罰鍰處分是否適法？原告主張：
一、查「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋甚明。行政罰係國家及公共團體為維持行政秩序，達成行政目的，對違反行政法義務者所科處之制裁，惟科處行政罰，仍不得違反法治國家所重視之明確性原則固不待言。即處罰人民之法規範必須在行為時已經存在，始可對該行為發生明確之效力，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細說明。另除了作為行政秩序罰之法規必須明確外，尚延伸及對於違反秩序行為之認定亦須明確，始得對違反義務者，加以處罰（參見改制前行政法院二十八年判字第九號判例）。按明確性原則係從憲法之法治國原則所導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確不限於行政行為而已，更重要的，在法律保留原則支配之下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍。故立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則 (司法院釋字第五二二號解釋在案)。野生動物保育法第十條第四項第四款規定「其他禁止或許可之行為」，而違反該規定者依同法第五十條之規定得處五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，對於違反野生動物保育法第十條第四項第四款之規定者，關係人民權利之保障，依前所述，其可罰行為之類型固應在野生動物保育法中明文規定，惟法律若就犯罪構成要件，授權以命令為補充規定時，授權之目的、內容與範圍即應具體明確，自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，始符首開憲法意旨。野生動物保育法第十條第四項第四款規定：其他禁止或許可之行為。將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與上述憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則之旨。
二、次查，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」觀之司法院釋字第二七五號解釋自明。所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者而言。野生動物保育法第十條第二項規定：「前項保護區之劃定、變更或廢止，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關．．．。」；同法施行細則第十二條第三項規定「保育計畫內容如下：．．．四、執行本計畫所須人力、經費，五、舉辦公聽會者，其會議紀錄」。惟遍觀被告機關所公告之保育計畫書（詳見訴願書附件二）其中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，故該公告之保育計畫已有瑕疵。依被告機關所公告之計畫，其中五「執行本計畫所需人力、經費」（一）經營管理措施第三點記載「設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜」，並且編列概算五十萬元。惟被告機關並未依上開保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項等。縱上，被告機關未依規定舉辦公聽會、設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為為法令所禁止之行為，則原告既無故意亦無過失，被告機關不應予以處罰。
三、末查，雖行政院農業委員會訴願決定書稱：「訴願人坦承登島釣魚，此有行政院海岸巡防署海洋巡防總局九十三年一月十日偵訊筆錄影本附卷可稽，且本案偵訊筆錄中船長周華程君陳述知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人處分在案，至今訴願人卻推託根本無從知悉棉花嶼已畫為保護區，其訴願人所辯理由為前後矛盾，不足採信」云云，然訴願決定書中所稱之事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與被告是否知悉無關，訴願機關並未詳查據以認為訴願人所辯稱之理由不足採信，實有誤會。
被告主張：
一、查棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息繁殖區，經本府報奉行政院農業委員會於85.02.17農林字第0000000A號函，核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部份」全部劃定公告為核心區，並特別管制：進入核心區者，應經本府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。
二、本案偵訊（調查）筆錄中船長周華程君陳述「知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚」，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人二十八名處分在案，至今訴願人卻推說「根本無從知悉棉花嶼已畫為保育區」，其訴願人所辯稱理由為前後矛盾，不足採信，為此提起訴願經行政院農業委員會九十三年六月十五日農訴字第Z000000000號訴願決定書訴願駁回，現再據以同理由提起行政訴訟。
三、再查本府確已依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍，並於期間進行多項宣導教育活動，倘本府所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議記錄，亦未依照公告後再公開展示之規定，亦僅屬保育計畫之公告程序之瑕疵，並無損原公告內容之意旨，更無訴願人所稱「居於外地」之豁免。
四、查案內陸域部份係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故原告所登之〝礁岩雞心〞雖非為棉花嶼『本島』，然仍屬棉花嶼『陸域』之部份，其於政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊（調查）筆錄中，被告等業已坦承「：：：登島：：：並均從事離船登岸之磯釣活動」，故被告等未經許可擅自於九十三年元月十日自台北縣深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入該區域登陸，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，經海岸巡防總局第一海巡人員查獲並製作偵訊(調查)筆錄在案，業已違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制規定，本府爰引同法第五十條規定裁處行政罰鍰伍萬元整並無不當。
理 由
一、按野生動物保育法第十條第一項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」同條第四項規定：「主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項予以公告管制：一、騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物等行為。二、採集、砍伐植物等行為。三、污染、破壞環境等行為。四、其他禁止或許可行為。」第五十條第一項第二款明定：「有下列情形之一，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十條第二款、第三款或第四款公告管制事項者。」另基隆市北方島嶼棉花嶼早經基隆市政府劃定為野生動物保護區，並擬定保育計畫層報行政院農業委員會核可後，以八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告劃定保護區範圍及管制事項，其中公告事項第三點之⒈「核心區（陸域部分）特別管制事項：進入核心區者，應經基隆市政府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。」
二、本件原告於九十三年一月十日自深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲。原處分機關以其違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款規定裁處原告五萬元罰鍰。原告不服，主張如事實欄所載。本案所需審究者為被告所為之罰鍰處分是否適法？
三、原告雖主張略以野生動物保育法第十條第四項規定「其他禁止或許可之行為」，及同法第五十條所定之處罰，係將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，始能確知可罰行為內容之情形，有違司法院釋字第四○二號解釋所指明之刑罰明確性原則之要求云云。經查野生動物保育法第五十條所規定之處罰，其性質係屬行政罰，而非刑罰，原告所稱自屬誤解。又憲法中法律保留原則，有層級化之保留體系，並非一切自由權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，其受法律規範之密度及有關授權明確性之要求程度自有所不同。其中剝奪人民生命或限制人民身體自由者，其處罰種類、內容及限度，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，至於刑罰之構成要件則非不可由法律授權以命令為補充規定；涉及人民其他自由權利之限制者，例如罰鍰，其處分之構成要件及法律效果，除由法律加以規定外，亦得以法律授權主管機關發布命令為補充規定，其授權均應符合具體明確之原則，惟其間明確性程度之要求本應有所不同（司法院釋字第三一三號、四０二號、四四三號、第五二二號解釋意旨參照）。按野生動物保育法第五十條第一項第二款規定，違反第十條第四項第二款、第三款或第四款公告管制事項者，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，核其性質，乃為達成保護野生動物之立法目的，對違反該法授權地方主管機關公告管制事項之行為，所科處之行政罰。依司法院大法官釋字第三一三號解釋意旨：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」。野生動物保育法第十條第一項、第四項、第五十條第一項第一、二款、第二項規定，其授權地方主管機關劃定野生動物保護區，擬定保育計劃，並就騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物，採集、砍伐植物，污染、破壞環境，及其他禁止或許可行為等事項，得予公告管制；對違反公告管制事項者，依法科處罰鍰。其中第十條第一項已明示其授權目的及範圍，另於同條第四項第一、二、三款明示處罰構成要件行為之態樣，則人民參照上開規定，對於其他可能公告禁止或許可之行為態樣，即可得預見，故凡屬可能污染、破壞環境及傷害野生動植物之行為，例如基於娛樂休閒目的擅自進入保護區從事非學術及教育目的之釣魚活動，均在一般人可得預見其可罰性之範圍，因海釣活動與獵捕野生動物行為類似，並可能污染環境，原告自可預見其若未經許可而擅自登上棉花嶼陸域從事磯釣活動，係屬違反野生動物保育法第十條第四項第四款所授權規定之其他公告管制禁止事項，其授權之內容及範圍已達具體明確，與憲法第二十三條之意旨相符，其處罰之依據已符合授權明確性原則，亦與法律保留原則相符。
四、原告另主張不知悉棉花嶼經劃為野生動物保護區，其既無故意亦無過失，不應受罰云云。惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院大法官會議著有釋字第二七五號解釋可參。野生動物保育法第五十條第一項之處罰規定，不以發生損害或危險為要件，原告違反公告管制禁止事項，依上開說明，即推定有過失，且依社會一般通念，均知乘船出海到外島從事海釣活動，因事關國土保安，可能涉及相關法令管制，原告於出海前本應注意探詢棉花嶼陸域及其海域是否經列為保護或管制區域，而本件同案新航一六八號船長周華程於偵訊調查筆錄中自承知悉棉花嶼本島為保育區，依一般經驗法則，原告亦應向其探詢得知悉棉花嶼為野生動物保護區，惟原告能注意而不注意向其探詢，其即有過失。原告主張為無過失，要無可採。
五、本件原告未經許可而擅自登上棉花嶼陸域（核心區）從事磯釣活動，違反被告依野生動物保育法第十條第四項第四款公告之管制禁止事項，被告機關依同法第五十條第一項第二款之規定，處以該法條所訂最低度處罰五萬元罰鍰，已屬從輕，其裁量並無逾越權限或濫用權力情事於法並無不合。
六、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。又本件事證明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 九 日
臺北高等行政法院第五庭
法官 黃清光右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 九 日
書記官 楊子鋒