臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第八六九號
原 告 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）右當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年六月十五日農訴字第○九三○一一五八七四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國九十三年一月十日自深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲。被告以原告違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款規定裁處新台幣（下同）五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈被告以原告於九十三年一月十日非法進入「棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區」
核心區從事非以學術研究與自然教育為目的之釣魚，違反野生動物保育法第十條第四項第四款之規定，依同法第五十條規定處罰鍰五萬元。
⒉按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之
限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號著有解釋。野生動物保育法第十條第四項第四款規定「其他禁止或許可之行為」，違反者依同法第五十條規定得處五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，係將科罰行為內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確、須從行政機關訂定之行政命令中始能確知可罰行為內容之情形，有違刑罰明確性原則，與憲法保障人民權利之意旨不符。
⒊按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以
出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」司法院釋字第二七五號解釋在案。所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者而言。野生動物保育法第十條第二項規定：「前項保護區之劃定、變更或廢止，應先於當地舉辨公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關．．．。」同法施行細則第十二條第三項規定「保育計畫內容如下：．．．
四、執行本計畫所需人力、經費，五、舉辦公聽會者，其會議紀錄」。惟被告公告之保育計畫書中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，故該公告之保育計畫有瑕疵。依被告所公告之計畫，其中五「執行本計畫所需人力、經費」㈠經營管理措施第三點記載「設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜」，並編列概算五十萬元。惟被告並未依上開保育計畫確實執行相關事宜，原告無從知悉其行為為法令所禁止，原告既無故意或過失，自不應受罰。
⒋訴願決定稱：「訴願人坦承登島釣魚，此有行政院海岸巡防署海洋巡防總局九
十三年一月十日偵訊筆錄影本附卷可稽，且本案偵訊筆錄中船長周華程君陳述知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人處分在案，至今訴願人卻推託根本無從知悉棉花嶼已劃為保護區，其訴願人所辯理由為前後矛盾，不足採信」云云，惟訴願決定中所稱之事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與原告是否知悉無關，訴願機關未予詳查，逕認原告所稱不足採，實有誤會。
㈡被告主張之理由：
⒈棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期以來即為野鳥棲息繁殖區，經被告報奉
行政院農業委員會（下稱農委會）以八十五年二月十七日農林字第0000000Ａ號函核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部分」全部劃定公告為核心區，並特別管制：進入核心區者，應經被告之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。本件偵訊筆錄中船長周華程陳述「知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚」，惟據被告野生動物保育法違規案件中，該船已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人二十八名處分在案，原告推說「根本無從知悉棉花嶼已劃為保育區」，說詞前後矛盾，不足採信。
⒉被告確已依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍，並於
期間進行多項宣導教育活動，倘被告所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議記錄，亦未依公告後再公開展示之規定，亦僅屬公告程序之瑕疪，無損原公告內容之意旨，更無所謂「居於外地」之豁免。
⒊陸域部分係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故原告所登之「礁岩雞心」
雖非為棉花嶼「本島」，仍屬棉花嶼「陸域」之部分，其於行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊筆錄中，原告等業已坦承「．．．登島．．．並均從事離船登岸之磯釣活動」，故原告等未經許可擅自於九十三年一月十日自台北縣深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入該區域登陸，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，經查獲並製作偵訊筆錄在案，業已違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制之規定，被告依同法第五十條規定裁處行政罰鍰五萬元，並無不當。
理 由
一、按「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關團體執行。」「地方主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：．．．四、其他禁止或許可行為。」「有下列情形之一，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：．．．二、違反依第十條第四項第二款、第三款或第四款公告管制事項者。」為野生動物保育法第十條第一項、第四項及第五十條第一項第二款所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，．．．僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」司法院釋字第二七五號著有解釋。
二、查基隆市中正區棉花嶼於八十四年六月十二日經農委會公告為野生動物重要棲息環境，嗣經被告報由該會以八十五年二月十七日農林字第0000000Ａ號函核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部分」全部劃定公告為核心區，特別管制進入核心區（陸域部分）者，應經被告之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。被告並以八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告劃定基隆市棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，並其保護區範圍面積、核心區及緩衝區特別管制事項及違反規定之處罰等。而原告於九十三年一月十日自深澳漁港搭乘「新航一六八號」海釣船進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，登島從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲之事實，有基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區保育計劃書、被告八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告、第一海巡隊九十三年一月十六日洋區一海字第○九三Ｄ○○二一七號函、「新航一六八號」專營娛樂船船長周華程及原告、王義堂等多名釣客之調查筆錄等件影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。是被告以原告進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之活動，違反公告管制事項，裁處原告罰鍰五萬元，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。
三、原告雖主張野生動物保育法第十條第四項第四款規定，將科罰行為內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確、違反刑罰明確性原則，與憲法保障人民權利之意旨不符，且被告公告之保育計畫書中並無當地居民舉辦公聽會之紀錄，原告無從知悉其行為為法令所禁止，既無故意或過失，不應受罰云云。惟查被告公告將棉花嶼劃定為野生動物保護區，係依明確之法律規定而為，並無法律授權不明確之情形，且係基於法律授權之行政權作用，與刑罰無關，不生違反刑罰明確性原則與憲法保障人民權利意旨之問題。又被告公告載明：「本市棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區保育計畫書及一萬分之一範圍圖，將自公告日起分別於中正區公所公告欄及本府公告欄供公眾公告閱覽三十天。」況我國四面環海，本島以外島嶼之出入多有管制規定，為眾所周知者，原告搭乘「新航一六八號」登上棉花嶼陸域部分之礁岩（雞心）從事離船磯釣活動，未先查明符合管制規定，縱無故意，難謂無過失，自應受罰。另被告劃定棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，既經中央主管機關認可後公告實施，即已發生效力，至於公告前是否舉辦公聽會，於公告之效力並無影響，況公告後並無事證顯示有何當地居民為反對意見，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告仍執前詞聲請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論予以駁回（本件適用簡易訴訟程序）。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 一 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
法 官 楊莉莉右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十四 年 一 月 十八 日
書記官 王俊權