臺北高等行政法院判決
93年度簡字第874號原 告 甲○○
乙○○丙○○被 告 基隆市政府代 表 人 丁○○（市長）訴訟代理人 戊○○上列當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年6月15日農訴字第0930115873號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等涉嫌於民國92年1月10日自深澳漁港搭乘新航168號海釣船前往棉花嶼，並登上礁岩從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊空中偵巡隊通報巡防艇當場查獲違規行為，並將原告等帶回作成訊問筆錄後，函請被告處理，案經被告依據該筆錄及相關文件查證違規行為屬實，爰以其違反被告85年3月18日八五基府建農字第017128號依據野生動物保育法公告之「棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區」管制事項之規定，分別以93年2月5日基府建農一字第0930011371號、0000000000號、0000000000號函裁處原告等三人各新台幣（下同）50,000元罰鍰，原告等不服，提起訴願，均經遭決定駁回，遂皆向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告等從事磯釣活動，是否有違反野生動物保育法之規定，而應處以罰鍰？㈠原告主張之理由：
⒈查「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處
分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」司法院釋字第402號解釋甚明。行政罰係國家及公共團體為維持行政秩序，達成行政目的，對違反行政法義務者所科處之制裁，惟科處行政罰，仍不得違反法治國家所重視之明確性原則固不符言。即處罰人民之法規範必須在行為時已經存在，始可對該行為發生明確之效力，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細說明。
⒉另除了作為行政秩序罰之法規必須明確外，尚延伸及對於
違反秩序行為之認定亦須明確，始得對違反義務者，加以處罰，有最高行政法院28年判字第9號判例可參。按明確性原則係從憲法之法治國原則所導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確不限於行政行為而已，更重要的，在法律保留原則支配之下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍。故立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，惟其授權之目的內容及範圍應具體明確，始符憲法第23條之意旨。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，才符刑罰明確性原則，參照司法院釋字第522號解釋亦可得知。
⒊依野生動育保育法第10條第4項第4款規定「其他禁止或許
可之行為」，而違反該規定者，依同法第50條之規定得處50,000元以上250,000元以下罰鍰，對於違反野生動物保育法第10條第4項第4款之規定者，關係人民權利之保障，依前所述，其可罰行為之類型固應在野生動物保育法中明文規定，惟法律若就犯罪構成要件，授權以命令為補充規定時，授權之目的、內容與範圍即應具體明確，自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，始符首開憲法意旨。野生動物保育法第10條第4項第4款規定，將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與上述憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則之旨。
⒋次查，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法
律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」觀之司法院釋字第275號解釋自明。所謂過失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者而言。野生動物保育法第10條第2項規定：
「前項保護區之劃定、變更或廢止，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關．．．
。」同法施行細則第12條第3項規定「保育計畫內容如下：．．．4、執行本計畫所須人力、經費，5、舉辦公聽會者，其會議紀錄」。惟遍觀被告所公告之保育計畫書，其中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，故該公告之保育計畫已有瑕疵。依被告所公告之計畫，其中5「執行本計畫所需人力、經費」（1）經營管理措施第3點記載「設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜」，並且編列概算500,000元。惟被告並未依上開保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項等。綜上，被告未依規定舉辦公聽會、設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為為法令所禁止之行為，則原告既無故意亦無過失，被告不應予以處罰。
5﹒末查，雖訴願決定稱「訴願人坦承登島釣魚，此有行政院海岸巡防署海洋巡防總局93年1月10日偵訊筆錄影本附卷可稽，且本案偵訊筆錄中船長周華程君陳述知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航168號）已分別於88年11月12日及92年12月5日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人處分在案，至今訴願人卻推託根本無從知悉棉花嶼已畫為保護區，其訴願人所辯理由為前後矛盾，不足採信」等等，然訴願決定所稱之事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與被告是否知悉無關，原訴願決定機關並未詳查據以認為原告所辯稱之理由不足採信，實有誤會。
㈡被告主張之理由：
⒈查棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息
繁殖區，經被告報奉行政院農業委員會於85年2月17日農林字第0000000A號函，核定為野生動物保護區，將棉花嶼全島陸域部分全部劃定公告為核心區，並特別管制，進入核心區者，應經本府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。
⒉本案偵訊（調查）筆錄中船長周華程陳述「知道本島是保
育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚」，但據野生動物保育法違規案件中，該船（新航168號）已分別於88年11月12日及92年12月5日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人28名處分在案。至今原告等卻推說根本無從知悉棉花嶼已畫為保育區，原告等所辯稱理由為前後矛盾，不足採信。
⒊再查，被告確已依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌
，明示保護區之範圍，並於期間進行多項宣導教育活動，倘被告所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議記錄，亦未依照公告後再公開展示之規定，亦僅屬保育計畫之公告程序之瑕疵，並無損原公告內容之意旨，更無原告等所稱居於外地之豁免。
⒋查內陸域部分係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故
原告等所登之礁岩雞心，雖非為棉花嶼本島，然仍屬棉花嶼陸域之部分，其於行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊（調查）筆錄中，原告等業已坦承「…登島…並均從事離船登岸之磯釣活動」，故原告等未經許可擅自於93年1月10日自台北縣深澳漁港搭乘新航168號海釣船進入該區域登陸，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，經海岸巡防總局第一海巡人員查獲並製作偵訊（調查）筆錄在案，業已違反野生動物保育法第10條第4項第4款公告管制規定，被告爰引同法第50條規定裁處罰鍰50,000元並無不當。
理 由
一、按本件行為時野生動物保育法第10條第1項、第4項第4款：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之，必要時，並得委託其他機關團體執行。．．．主管機關得於第1項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：1、騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物等行為。2、採集、砍伐植物等行為。3、污染、破壞環境等行為。4、其他禁止或許可行為。」「有下列情形之一，處新台幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：…2、違反依第10條第4項第2款、第3款或第4款公告管制事項者。…」同法第50條第1項第2款亦定有明文。又棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息繁殖區，業經被告報請行政院農業委員會於85年2月17日以農林字第0000000A號函，核定為野生動物保護區，並經被告以85年
3 月18日以00000000號公告在案，有上開函文在卷可憑。被告85年3月18日85基府建農字第17128號公告事項第一項亦已載明「本市棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區保育計畫書及一萬分之一範圍圖，將自公告日起分別於中正區公所公告欄及本府公告欄供公眾閱覽30天。」
二、原告等人於92年1月10日自深澳漁港搭乘新航168號海釣船前往棉花嶼，並登上礁岩從事磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊空中偵巡隊通報巡防艇當場查獲之事實，有原告等三人之談話（調查）筆錄附卷可稽，原告等人亦不爭執於93年1月10日自深澳漁港搭乘新航168號海釣船前往棉花嶼，並登岸從事磯釣活動，堪信為真實。原告雖主張野生動物保育法第10條第4項第4款規定，將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則之旨。另被告未依規定舉辦公聽會、設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為為法令所禁止之行為，則原告既無故意亦無過失，被告不應予以處罰。且船長是否知悉棉花嶼為保護區，與被告是否知悉無關，原訴願決定機關並未詳查據以認為原告所辯稱之理由不足採信，實有誤會等等。
三、經查，棉花嶼區域業經被告報請行政院農業委員會於85年2月17日以農林字第0000000A號函，核定為野生動物保護區，並經被告以85年3月18日以00000000號公告在案，已如前述。
而行為時野生動物保育法第10條第4項第4款係就於同條第1項所列於就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，經主管機關劃定為野生動物保護區，擬訂保育計畫之情形，於保育計畫中就1、騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物等行為。2、採集、砍伐植物等行為。3、污染、破壞環境等行為。4、其他禁止或許可行為事項，授權主管機關予以公告管制。上述法律授權主管機關之目的、範圍、內容甚為明確。原告主張野生動物保育法第10條第4項第4款規定，將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確，有違刑罰明確性原則一節，並非可採。而原告所指被告應依規定舉辦公聽會係指93年2月4日修正公布之野生動物保育法第10條第2項之規定一節。查本件棉花嶼區域業經被告報請行政院農業委員會於85年2月17日以農林字第0000000A號函，核定為野生動物保護區，依當時所應適用之83年10月29日公布施行之野生動物保育法第12條之規定，「主管機關對於保育類野生動物，必要時，得劃定野生動物保護區，擬定保育計畫，實施復育工作。前項保護區之劃定、變更或廢止，應層報中央主管機關核定後公告實施。」並無公告野生動物保護區，應舉辦公聽會之規定。因此，原告主張被告就棉花嶼區域公告為野生動物保護區，應依規定舉辦公聽會一節，尚屬無據。又依卷附被告棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區保育計劃書內已載明設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項解說教育相關事宜之執行事宜，原告主張被告未設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜部分，已非可採。況被告既已就棉花嶼區域公告為野生動物保護區，縱或未設置告示、解說牌，亦不影響該區域依法業經列為野生動物保育區之效力，原告上開主張仍不能為其有利之判斷。
四、再按，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院大法官會議釋字第275號著有解釋，本件「棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區」之管制事項經依據野生動物保育法於85年3月18日以85基府建農字第017128號公告，且依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保育區之範圍，已如前述。另據卷附該船船長周華程88年11月12日及92年12月5日偵訊筆錄，原告所搭乘之新航168號海釣船曾違規搭載釣客至棉花嶼礁岩磯釣，亦經處罰在案。原告等人係以每人二千元代價於凌晨搭船至棉花嶼礁岩磯釣，業據原告等三人於警訊供明，則原告搭船利用夜晚至外海島嶼上磯釣，且船上釣客多達十餘人，原告能至外海磯釣，已非初學者。其既花費每人二千元出海磯釣，就相關規定亦應加以瞭解，惟原告等按其情節應注意，並能注意，而不注意，難謂無過失，依前開解釋意旨，即應受處罰。
五、從而被告以原告等未經許可擅自於93年1月10日自台北縣深澳漁港搭乘新航168號海釣船進入棉花嶼陸域，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，違反行為時野生動物保育法第10條第4項第4款公告管制規定，而引當時同法第50條規定各裁處罰鍰50,000元，於法並無不當。訴願決定予以維持，亦屬妥適。原告等主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件訴訟標的金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 16 日
第一庭法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 2 月 17 日
書記官 王英傑