臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第八七○號
原 告 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院農委會九十三年六月十五日農訴字第○九三○一一五八六八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於九十三年一月十日自深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之釣魚活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲。被告機關以其違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款規定，於九十三年二月五日以基府建農壹字第０九三００一一三六七號函處原告新臺幣五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依野生動物保育法第五十條第一項第二款規定，處原告新
臺幣五萬元罰鍰，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈查「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利
之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋甚明。行政罰係國家及公共團體為維持行政秩序，達成行政目的，對違反行政法義務者所科處之製裁，惟科處行政罰，仍不得違反法治國家所重視之明確性原則固不待言。即處罰人民之法規範必須在行為時已經存在，始可對該行為發生明確之效力，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細說明。另除了作為行政秩序罰之法規必須明確外，尚延伸及對於違反秩序行為之認定亦須明確，始得對違反義務者，加以處罰（參見前行政法院二十八年判字第九號判例）。按明確性原則係從憲法之法治國原則所導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確不限於行政行為而已，更重要的，在法律保留原則支配之下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍。故立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則（司法院大法官會議釋字第五百二十二號解釋在案）。野生動育保育法第十條第四項第四款規定「其他禁止或許可之行為」，而違反該規定者依同法第五十條之規定得處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，對於違反野生動物保育法第十條第四項第四款之規定者，關係人民權利之保障，依前所述，其可罰行為之類型固應在野生動物保育法中明文規定，惟法律若就犯罪構成要件，授權以命令為補充規定時，授權之目的、內容與範圍即應具體明確，自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，始符首開憲法意旨。野生動物保育法第十條第四項第四款規定：其他禁止或許可之行為。將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與上述憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則之旨。
⒉次查，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，
雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」觀之司法院釋字第二七五號解釋自明。所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者而言。野生動物保育法第十條第二項規定：「前項保護區之劃定、變更或廢止，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關．．．。」；同法施行細則第十二條第三項規定「保育計畫內容如下：．．．四、執行本計畫所須人力、經費，五、舉辦公聽會者，其會議紀錄」。惟遍觀被告機關所公告之保育計畫書其中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，故該公告之保育計畫已有瑕疵。依被告機關所公告之計晝，其中五「執行本計畫所需人力、經費」（一）經營管理措施第三點記載「設罝告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜」，並且編列概算五十萬元。惟被告機關並未依上開保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項等。縱上，被告機關未依規定舉辦公聽會、設罝告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為為法令所禁止之行為，則原告既無故意亦無過失，被告機關不應予以處罰。
⒊末查，雖行政院農業委員會訴願決定書稱：「訴願人坦承登島釣魚，此有行
政院海岸巡防署海洋巡防總局九十三年一月十日偵訊筆錄影本附卷可稽，且本案偵訊筆錄中船長周華程陳述知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人處分在案，至今訴願人卻推託根本無從知悉棉花嶼已畫為保護區，其訴願人所辯理由為前後矛盾，不足採信」云云，然訴願決定書中所稱之事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與被告是否知悉無關，訴願機關並未詳查據以認為原告所辯稱之理由不足採信，實有誤會。為此狀請 鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，以維權益！㈡被告主張之理由：
⒈查棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息繁殖區，經本府報
奉行政院農業委員會於85.02.17農林字第0000000Ａ號函，核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部份」全部劃定公告核心區，並特別管制：進入核心區者，應經本府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。
⒉本案偵訊（調查）筆錄中船長周華程陳述「知道本島是保育區，所以將釣客
送至棉花嶼旁礁岩上釣魚」，但據本府野生動物保育法違規案件中，該船（新航一六八號）已分別於八十八年十一月十二日及九十二年十二月五日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人二十八名處分在案，至今訴願人都推說「根本無從知悉棉花嶼已畫為保育區」，其訴願人所辯稱理由為前後矛盾，不足採信，為此提起訴願經行政院農業委員會九十三年六月十五日農訴字第○九三○一一五八六八號訴願決定書訴願駁回，現再據以同理由提起行政訴訟。
⒊再查本府確已依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍
，並於期間進行多項宣導教育活動，倘本府所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議記錄，亦未依照公告後再公開展示之規定，亦僅屬保育計畫之公告程序之瑕疵，並無損原公告內容之意旨，更無訴願人所稱「居於外地」之豁免。
⒋查案內陸域部份係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故訴願人所登之「
礁岩雞心」雖非為棉花嶼『本島』，然仍屬棉花嶼「陸域」之部份，其於行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊（調查）筆錄中，訴願人等業已坦承「‧‧‧登島‧‧‧並均從事離船登岸之磯釣活動」，故訴願人等未經許可擅自於九十三年元月十日自台北縣深澳漁港搭乘新航一六八號海釣船進入該區域登陸，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，經海岸巡防總局第一海巡人員查獲並製作偵訊筆錄在案，業已違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制規定，本府爰引同法第五十條規定裁處行政罰鍰伍萬元整，並無不當。
⒌綜上所陳，本案訴願無理由，請依法裁定駁回。
理 由
一、本件被告處原告罰鍰新臺幣五萬元，罰鍰數額在二十萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第二百二十九條第二項之規定，將行政訴訟法第二百二十九條第一項之簡易案件金額提高為二十萬元，並自九十三年一月一日起施行），係屬行政訴訟法第二百二十九條第一項第二款規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敍明。
二、按野生動物保育法第十條第一項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」；同條第四項第四款亦規定：「地方主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：：：四、其他禁止或許可行為。」；同法第五十條第一項第二款規定：「有下列情形之一，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：：：二、違反依第十條第四項第二款、第三款或第四款公告管制事項者。」
三、本件被告以原告違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款規定，於九十三年二月五日以基府建農壹字第０九三００一一三六七號函處原告新臺幣五萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，遭決定駁回；循序起訴意旨略以：野生動物保育法第十條第四項第四款規定：其他禁止或許可行為，將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形者，與憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則之旨；又遍觀被告所公告之保育計畫書其中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，又未依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項等；以致原告根本無從知悉，既無故意或過失情事，自不得逕予處罰云云。
四、卷查原告於九十三年一月十日進入被告機關劃定之基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之釣魚活動，違反特別管制事項之規定，案經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲各情，有偵訊（調查）筆錄附原處分卷可稽；又基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，早經基隆市政府劃定為野生動物保護區，並擬訂保育計畫報行政院農業委員會以八十五年二月十七日農林字第0000000Ａ號函核定後，以八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告保護區範圍及管制事項，進入核心區（陸域部分）者，應經基隆市政府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限，有被告八十五年三月十八日八五基府建農字第○一七一二八號公告及基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區保育計畫書附卷可稽。又上揭核心區（陸域部分）係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，原告及船長周華程於於第一海巡隊訊問時亦坦承登島從事離船登岸之磯釣活動，所登之礁岩（雞心），雖非為棉花嶼本島，然仍屬棉花嶼陸域部分；原告未經許可進入該保護區從事釣魚活動，被告依上揭規定，據以處罰，洵屬有據。
五、按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院大法官會議釋字第二七五號解釋甚明。查棉花嶼野生動物保護區，早經基隆市政府劃定為野生動物保護區，並擬訂保育計畫書報行政院農委會核定後依法公告在案，已如前述。該公告已載明「棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區保育計畫書及一萬分之一範圍圖，將自公告日起分別於中正區公所公告欄及本府公告欄供公眾公告閱覽三十天。」法令既經依法公布施行，人民自應遵守，不得以不知法令而解免責任。又被告陳明確已依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍，並於期間進行多項宣導教育活動，原告空言主張被告未確實執行，該公告之保育計畫有瑕疵云云，容非有據；又野生動物保育法第十條第二項係規定：「前項保護區之劃定、變更或廢止，必要時，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關，經野生動物保育諮詢委員會認可後，公告實施。」有關保護區之劃定，有無必要於當地舉辦公聽會，行政機關有斟酌之判斷餘地；再被告是否確實執行該保育計畫或計畫書內有無併附舉辦當地居民公聽會之會議記錄，與該公告之效力無涉。原告既已違反行政法上之義務，其處罰又不以發生損害或危險為其要件，綜情以觀，亦難謂原告無何過失情事，依上揭解釋意旨，原告自應受罰。
六、次按法律授權訂定命令，如涉及限制人民自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件。若法律僅為概括授權時，應就該項法律整體所表現之關聯意義推知立法者授權之意旨，而非拘泥於持定法條之文字。野生動物保育法第十條第一項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」；同條第四項第四款規定：「地方主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：：：四、其他禁止或許可行為。」；兩相對照，參互以觀，該條第四項第四款「其他禁止或許可行為」之規定，係採委任立法方式授權，授權地方主管機關於擬定之保育計畫中，審度具體情節，予以公告管制，依法條整體規範意旨觀之，亦得推知立法者授權之目的與範圍，核與法律保留與授權明確性原則無違。再違反上揭規定之法律效果，依同法第五十條第一項第二款規定係處以行政秩序罰，既係由野生動物保育法直接規範，與原告所引司法院大法官第五二二號解釋，係針對刑罰之構成要件而為解釋不同。原告主張野生動物保育法第十條第四項第四款之規定與憲法保障人民權利之意旨不符，有違刑罰明確性原則云云，容有誤解。
七、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告以原告違反野生動物保育法第十條第四項第四款公告管制事項，依同法第五十條第一項第二款規定，處原告新臺幣五萬元罰鍰，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十四 日
臺北高等行政法院 第六庭
法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十四 日
書記官 吳芳靜