臺北高等行政法院判決
93年度簡字第93號原 告 臺灣電力股份有限公司高雄區營業處代 表 人 甲○○送達代收人 乙○○訴訟代理人 彭國能律師複 代理人 章修璇律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 陳菊（主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國92年11月19日院臺訴字第0920092098號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告南區勞動檢查所於民國（下同）92年1月18日派員實施勞動檢查時，發現原告與其承攬北嶺Ｄ＼Ｓ新設饋線電氣工程（下稱系爭工程）之精興水電工程有限公司（下稱精興公司）分別僱用勞工共同作業時，對進入密閉空間之地下管線缺氧作業，未依規定使用通風設備及確實巡視並指揮命令停止該危險作業，亦未要求承攬人依缺氧症預防規則第16條、第17條及第18條之規定，使勞工從事缺氧作業前，確認該作業場所空氣中氧氣濃度、有害氣體濃度、並對進出該密閉場所勞工確認或點名登記等，致勞工有發生職業災害之虞，違反勞工安全衛生法第18條第1項第3款及第5款規定之事實，乃依同法第34條第2款之規定處以新臺幣（下同）3萬元，原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
⒈原告與訴外人精興公司是否共同作業？⒉原告就系爭工程中，對進入密閉空間之地下管線缺氧作
業，是否違反缺氧症預防規則第16條、第17條及第18條之規定，違反勞工安全衛生法第18條第1項第3款及第5款規定？㈠原告主張之理由：
⒈按勞工安全衛生法第18條第1項規定：「事業單位與承
攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」係要求事業單位採取該條所列各款必要措施。至於該條所要求之措施既謂「必要」，當有一定合理範圍。尤其同法第16條已明確規定應由承攬人負擔雇主之責任，是以事業單位與承攬人所採取「必要」措施之範圍必不相同，在現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體；至於非在現場實際作業較遠之事業單位，其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人，所採取者較抽象而具統合及協調性，始符事理。否則事業單位不依法採取措施屬違法，依法採取措施亦屬違法，一旦發生事故，不分現場實際作業之承攬人，抑或負責協調之事業單位，概依該條予以處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，違反勞工安全衛生法第16條及第18條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法本旨。
⒉另按勞工安全衛生法第18條所謂之「共同作業」，依被
告85年12月26日台（85）勞安一字第147070號函釋意見：「係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定，惟單純了解工作進度與監督者，尚非屬共同作業」，顯見所謂共同作業，必須事業單位與承攬人分別僱用勞工在同一期間或同一工作場所共同工作，如非分別僱用勞工，或一方並未參與實際工作而僅單純了解工作進度，應非法條所稱之「共同作業」。
⒊再查勞工安全衛生法第17條第1項規定：事業單位以其
事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨該法及有關安全衛生規定應採取之措施。該條規定之事前，應指交付承攬前，而該承攬人則應指承攬契約之相對人而言。法律所謂告知義務，僅指書面或口頭陳述事實，使相對人知悉其內容之義務，並不包含使相對人於知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務。經查原告與精興公司簽訂之承攬契約已約定承攬商應遵照勞動基準法及其施行細則、勞動檢查法及其施行細則等相關法規之規定，採取一切妥善措施，重視工作安全與環境衛生，並於施工期間在工地設備適當之安全衛生管理組織及安全衛生管理負責人、負責安全及衛生之執行等要求。
⒋綜上所述，原告並非本件工程之實際作業人員，原告對
於工作場所之安全連繫，業已盡其事業單位應有必要措施之義務，對於承攬人偶發之疏失並非原告所能預先理解或控制，若強求原告負擔此等危險責任，非但無從貫徹保障勞工安全之立法意旨，違反專業分工之法則，且造成不必要之危險負擔，影響經濟活動之健全發展，有違勞工安全衛生法之立法目的，爰依法提起本件訴訟，請判決如聲明所示。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作
業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」、「有左列情形之一者，處新台幣三萬元以上六萬元以下罰鍰：一、…。二、違反…第十八條…之規定。」，分別為勞工安全衛生法第十八條第一項及第三十四條第二款所明定。「本法…第十八條第一項…所稱工作場所，係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所。」為勞工安全衛生法施行細則第三條所明定。另「缺氧危險作業，指於下列缺氧危險場所從事之作業：…三、供裝設電纜、瓦斯管或其他地下敷設物使用之暗渠、人孔或坑井之內部。…。」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，應予適當換氣，以保持該作業場所空氣中氧氣濃度在百分之十八以上。…。」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，於當日作業開始前、所有勞工離開作業場所後再次開始作業前及勞工身體或換氣裝置等有異常時，應確認該作業場所空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度。」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，對進出各該場所勞工，應予確認或點名登記。」、「雇主使勞工於缺氧危險場所或鄰接場所作業時，應將下列注意事項公告於作業場所入口顯而易見之處所，使作業勞工周知：一、有罹患缺氧症之虞之事項。二、進入該場所時應採取之措施。…。」復為勞工安全衛生法第5條訂定之缺氧症預防規則第2條、第5條、第16條、第17條、第18 條所明定。
⒉本件原告對所營運範圍內，不定期交付精興公司承攬，
採提供主要材料下要求承攬人依原告設計圖施作並於施工設計圖中加註應否停電。本項工程原告委交承攬人時，對有關工程施作內容、進度、申請事項、領料、請款、材料之移動與停電及復電等作業均須經由原告所指派之作業場所負責人（檢驗員鄭輝良）始得進行，此有該工程承攬契約及原告共同作業申請書可參。原告之勞工實際參與工作而非僅單純了解工作進度，有關停電與否、指揮、進度、品質均為原告勞工作業項目，此有精興公司工地監督負責人朱正祿談話紀錄為憑。勞工安全衛生法施行細則第3條已就「工作場所」明確定義為就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所。再由最高行政法院89年度判字第2518號判決「事業單位與承攬人是否「共同作業」，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。」，原告勞工與其承攬人勞工彼此作業兼具有相互關聯非僅單純了解工作進度與監督應屬於共同作業，若缺乏原告勞工參與共同作業則整體作業即無法完成，基於法令與前判決意旨，被告認定原告與承攬人「共同作業」於法並無不合。
⒊又原告為加強工程檢驗員善盡職責，督促承攬人確實履
行工程採購契約有關安全衛生規定，於88年12月24日發布有工程檢驗員工安抽查實施要點，依該要點第6條第2項規定：「現場作業工安抽查重點事項：４、侷限空間作業：抽查作業前檢測含氧量及有害氣體濃度；作業中通風換氣；進入侷限空間作業人員應使用安全帶……。」，原告已訂定相關規定自應確實巡視，採取防止職業災害之必要事項，惟原告指派之檢驗員並未依其規定確實巡視監督，僅於到達作業現場時，要求承攬人於共同作業申請書及工安抽查表中簽名，對承攬人未依規定辦理事項並未確實要求改善，其於被告所屬南區勞動檢查所實施勞動檢查時亦不在場，致未能發現承攬人違反規定事實而加以制止，所提現場工安抽查表之紀錄內容，係於被告實施勞動檢查發現前述違規事實後，始補行加註，此為原告所坦承，難認符合勞工安全衛生法第18條第1項第3款之規定。原告稱與精興公司簽訂之承攬契約已約定承攬商應遵照相關法令之規定採取一切妥善之措施，此乃勞工安全衛生法第17條第1項規定之危害告知義務，與本件無涉。再按改制前最高行政法院88年判字第393號判例，「事業單位將有關其事業工作環境、危害因素暨勞工安全衛生法及有關安全衛生規定應採取之措施依法事前告知其事業之承攬人後，並不能免除其為防止職業災害，應採取一切必要措施之責任。且既謂『必要措施』，自應以防止職業災害之發生是否必要為認定標準，而與事業單位及其承攬人間之法律上地位或契約關係如何無關，自無所謂具體必要措施與抽象必要措施之分。」。原告未採「積極具體作為」要求承欖人精興公司採取作業前檢測氣體濃度、作業前通風換氣等必要安全措施並停止危險作業，而使勞工有發生職業災害之虞，難謂合於勞工安全衛生法第18條第1項第5款「其他為防止職業災害之必要事項」之規定，被告依規定論處於法並無不合。
⒋綜上論結，本件於法並無違誤，故原告之訴為無理由，請判決如起訴之聲明。
理 由
一、行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額，業經司法院以92年9月17日院台廳行一字第23681號令增至新台幣20萬元，並定於93年1月1日實施。本件原告爭執之金額未逾新台幣20萬元，自應適用簡易程序事件，爰不經言詞辯論為判決。
二、按事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人、擔任指揮及協調之工作；二、工作之連繫與調整；三、工作場所之巡視；四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項，為勞工安全衛生法第18條第1項所規定。而違反上開規定者，依同法第34條第2款規定，處新臺幣三萬元以上六萬元以下罰鍰。足知上開法條規定（勞工安全衛生法第18條第1項），係課予原事業單位為防止職災須為必要措施管理之責。而所謂「必要措施」，係指應以防止職業災害之發生是否必要為認定標準，與事業單位及其承攬人間之法律上地位或契約關係如何無涉，並無區分為「具體必要措施」與「抽象必要措施」之必要。是該條規定之必要措施，對原事業單位而言，除須指定工作場所負責人以擔任指揮協調工作外，仍須採取積極之具體作為，要求承攬人依勞工安全衛生等相關規定採取必要之措施。蓋因原事業單位較具統合及協調能力，且亦較符權責相符原則，免生各級承攬人相互推委塞責，致使勞工陷於危險之境地。是以，由原事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人間執行勞工安全措施，始符立法本旨。最高行政法院93年度判字第902著有判決可資參考。又事業單位與承攬人是否「共同作業」之認定基礎，乃同一時期、同一區域所進行之工作整體，而非以事業單位是否參與由承攬人所承攬之工作為據（最高行政法院89年度判字第2518號判決可資參照）。
三、次按「本法（指勞工安全衛生法）…第十八條第一項…所稱工作場所，係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所。」、「本法第十八條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」亦為勞工安全衛生法施行細則第三條第二項、第二十四條所明定。另「缺氧危險作業，指於下列缺氧危險場所從事之作業：一、…三、供裝設電纜、瓦斯管或其他地下敷設物使用之暗渠、人孔或坑井之內部。…。」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，應予適當換氣，以保持該作業場所空氣中氧氣濃度在百分之十八以上。…。」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，於當日作業開始前、所有勞工離開作業場所後再次開始作業前及勞工身體或換氣裝置等有異常時，應確認該作業場所空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度。」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，對進出各該場所勞工，應予確認或點名登記。」、「雇主使勞工於缺氧危險場所或鄰接場所作業時，應將下列注意事項公告於作業場所入口顯而易見之處所，使作業勞工周知：一、有罹患缺氧症之虞之事項。二、進入該場所時應採取之措施。…。」復為依勞工安全衛生法第5條訂定之缺氧症預防規則第2條、第5條、第16條、第17條、第18條所明定。
四、經查：㈠原告與精興公司簽訂系爭工程採購承攬契約，有兩造所不
爭執之契約書影本一份在卷足稽，審該契約書第10條固約定「安全與衛生」：「乙方（指精興公司）應遵照勞工安全衛生法及其施行細則、勞動基準法及其施行細則．．．
採取一切妥善措施，重視工作安全與環境衛生。．．．」惟按事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取．．．工作場所之巡視．．．其他為防止職業災害之必要事項之必要措施，為勞工安全衛生法第18條第1項所明定，前已述及。對此，原告主張本件契約，原告並未參與共同作業，僅止於派員了解工程進度及工作監督而已，但為被告所否認。是本件之爭點在就本件發生違反勞工安全衛生法之系爭工程而言，原告有參與共同作業範圍？既如查證係屬分別僱用勞工共同作業時，原告對進入密閉空間之地下管線缺氧作業，有無依規定使用通風設備及確實巡視並指揮命令停止該危險作業？㈡查系爭工程契約書約明：
⒈由原告控管及提供材料（第17條器材設備修還與賠償：
乙方領用或租借甲方材料機具設備，應於憑證蓋章並由甲方檢驗人員核轉）。
⒉系爭工程領料及請款等，均須經原告指派之作業場所負
責人檢驗員層轉許可後始可領料及請款（第9條工程監造）。
⒊第7條契約文件之效力明定：「本契約文件之一切規定
得互為補充，如有抵觸、矛盾不符或不明之處時，其適用之優先順序如下：本契約條款。開標紀錄。．．．規範．．．」㈢而原告為加強工程檢驗員善盡職責，督促承攬廠商確實履
行工程採購承攬契約有關安全衛生規定，曾於88年12 月24日發佈工程檢驗員工安抽查實施要點，依該要點第4條、第6條第2項及第8條第2項規定：「該要點適用範圍為凡本公司交付承攬工程，不論大小、施工期間長短均適用之。」、「現場作業工安抽查重點事項：４、侷限空間作業：抽查作業前檢測含氧量及有害氣體濃度；作業中通風換氣；進入侷限空間作業人員應使用安全帶……。」、「本公司為配合交付承攬工程需要，須從事停、送電等關鍵性操作、或承攬商從事有潛在危險之重大操作時，主辦工程部門應視該項工程之特性核派工程檢驗員到場加強工安抽查。……。」足見原告依其自訂之工程檢驗員工安抽查實施要點，對於侷限空間作業，其檢驗員負有抽查作業前檢測含氧量及有害氣體濃度、作業中通風換氣等重要安全衛生檢驗之責任，惟查原告發生事故當日（92年1月18日）檢驗員於是日上午9時、10 時間始到現場，有精興公司在場員工余明星談話紀錄在卷可佐，而配電工程現場工安抽查表卻載為8時，另有該檢查表附卷足稽，再參照精興公司現場工地監督負責人朱正祿談話紀錄所載，當時並未見原告檢驗員鄭輝良填具上開檢查表告知精興公司違反安全衛生規定，而原告經訴願決定書理由欄亦載明坦承該檢查表係事後填載在案，足知原告雖已訂定相關規定要求所屬員工應確實巡視，並採取防止職業災害之必要事項，惟原告指派之檢驗員並未依其規定確實巡視監督，僅於到達作業現場時，要求承攬人於共同作業申請書及工安抽查表中簽名，對承攬人未依規定辦理事項並未確實要求改善，其於被告所屬南區勞動檢查所實施勞動檢查時亦不在場，致未能發現承攬人違反規定事實而加以制止，所提現場工安抽查表之紀錄內容，係於被告實施勞動檢查發現前述違規事實後，始補行加註，此為原告所坦承，難認符合勞工安全衛生法第18條第1項第3款及第5款之規定。從而可知原告對於系爭工程之安全作業情形，難謂無可歸責之事由。
況精興公司員工余明星及原告員工鄭輝良共同於92年1月
15 日前即向原告所屬股長陳山川申請於事故當日「共同作業」，另有經彼二人簽名及蓋用鄭輝良圓戳職章之該「高雄區營業處共同作業申請書」影本一紙附卷足徵，是原告亦自知是日係在同一工作場所進行所謂「共同作業」工作，其前開訴稱並無共同作業情形乙節，即與查證之事實不符而無法採信。是故，本件參照上開最高行政法院89年度判字第2518號判決有關事業單位與承攬人是否「共同作業」之認定基礎（即就同一時期、同一區域所進行之工作整體觀察），原告員工依約定既應參與系爭工程之一部共同作業，且依其自訂之工安抽查實施要點規定，復須進行共同作業前之工安檢查，本件發生事故當時之系爭工程自屬勞工安全衛生法第18條第1項規定所謂之共同作業無誤。原告主張所謂必要措施當有一定合理範圍，現場實際作業承攬人所採取之必要措施應較具體，而事業單位所採取之必要措施應較抽象而具統合及協調性等語，將法條必要措施區分為具體與抽象二種，並認原告因之僅負較抽象具統合及協調性之責任等云，核與上開最高行政法院之見解有異，顯不足取。
㈣原告雖復訴稱原事業單位如僅派員做規畫、監督及指導時
，並非該條文所稱之共同作業，復經行政院勞工委員會八十一年一月十一日台八十一勞安一字第三五一九七號函釋在案云云。惟查本件原告對精興公司並非僅止於做規畫、監督及指導而已，尚包括有關系爭工程施作內容、進度、申請事項、領料、請款、材料之移動與停電及復電等作業等，均須經由原告指派之作業場所負責人即檢驗員鄭輝良許可後始得進行，此有前開系爭工程承攬契約及原告共同作業申請書可證。足知原告勞工實際參與系爭工程之工作，非僅單純了解工作進度而已，亦即有關停電與否、指揮、進度、品質均為原告勞工參與工作之作業項目。另勞工安全衛生法施行細則第3條已就「工作場所」明確定義為就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所。原告檢驗員既派員會同精興公司勞工在系爭工程現場參與諸多合約事項，自符合最高行政法院89年度判字第2518號判決所稱：「．．．事業單位與承攬人是否共同作業，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。」同一工作場所共同工作之內涵。原告勞工與其承攬人勞工彼此作業兼具有相互關聯非僅單純了解工作進度與監督，應屬於共同作業，若缺乏原告勞工參與共同作業則整體作業即無法完成，基於法令與前判決意旨，被告認定原告與承攬人「共同作業」於法並無不合，故而原告前開所稱僅派員做規畫、監督及指導，未參與共同作業等語，自與事實有忤，亦無足採。
五、從而，原告係交付承攬之事業單位，且與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業，即符勞工安全衛生法第18條所規定之共同作業，至是否已盡本法第十七條之告知義務無涉。原告主張本件已盡告知義務，並無共同作業而違反勞工安全衛生法第18條規定等語，尚屬二回事，未能相提並論。否則事業單位若以其事業招人承攬時，為脫免本法課予原事業單位行政法義務時，僅須以口頭或書面方式告知完全不到工作場所，則無親自實施之可能，而可藉由發包方式將安全衛生管理工作及責任完全轉嫁分包商與承攬人、再承攬人，原事業單位即無本法第十八條適用之可能，殊非立法之本意。被告因之，以原告違反勞工安全衛生法第18條第1項第3款及第5款規定，依同法第34條第2款之規定處以3萬元罰鍰，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、又本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院 第6庭
法 官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
書記官 蔡 逸 萱
法 官