臺北高等行政法院判決
93年度簡字第00974號原 告 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年6月15日農訴字第0930115875號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）93年1月10日自深澳漁港搭乘新航168號海釣船進入基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事學術研究與自然教育為目的以外之活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲。被告以其違反野生動物保育法第10條第4項第4款公告管制事項，依同法第50條第1項第2款規定裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分
，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，才符憲法第23條之意旨。」司法院釋字第402號解釋甚明。即處罰人民之法規範必須於行為時已經存在，始可對該行為發生明確之效力，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細說明。另除了作為行政秩序罰之法規必須明確外，尚延伸及對於違反秩序行為之認定亦須明確，始得對違反義務者，加以處罰（改制前行政法院28年判字第9號判例）。按明確性原則係從憲法之法治國原則所導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確不限於行政行為而已，在法律保留原則支配之下，法律及法規命令之規定，內容必須明確。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則（司法院釋字第520號解釋）。野生動育保育法第10條第4項第4款規定「其他禁止或許可之行為」，而違反該規定者依同法第50條之規定得處5萬元以上，25萬元以下罰鍰，對於違反野生動物保育法第10條第4項第4款之規定者，關係人民權利之保障，其可罰行為之類型固應在野生動物保育法中明文規定，惟法律若就犯罪構成要件，授權以命令為補充規定時，授權之目的、內容與範圍即應具體明確，自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，始符首開憲法意旨。野生動物保育法第10條第4項第4款規定，將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確而必須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知可罰行為內容之情形，與上述憲法保障人民權利之意旨不符。
⒉「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特
別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」觀之司法院釋字第275號解釋自明。野生動物保育法第10條第2項規定，前項保護區之劃定、變更或廢止，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關‧‧‧。」，同法施行細則第12條第3項規定「保育計畫內容如下：‧‧‧四、執行本計畫所須人力、經費，五、舉辦公聽會者，其會議紀錄」。惟遍觀被告所公告之保育計畫書（詳見訴願書附件二）其中並無當地居民舉辦公聽會之會議紀錄，故該公告之保育計畫已有瑕疵。依被告所公告之計畫，其中五「執行本計畫所需人力、經費」（一）經營管理措施第三點記載「設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜」，並且編列概算50萬元。惟被告並未依上開保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項等。被告未依規定舉辦公聽會、設置告示、解說牌，明示保護區之範圍、管制事項及解說教育相關事宜，原告自無從知悉其行為為法令所禁止之行為，則原告既無故意亦無過失，被告不應予以處罰。
⒊雖行政院農業委員會訴願決定書稱：「訴願人坦承登島釣
魚，此有行政院海岸巡防署海洋巡防總局93年1月10日偵訊筆錄影本附卷可稽，且本案偵訊筆錄中船長周華程君陳述知道本島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚，但據基隆市政府野生動物保育法違規案件中，該船（新航168號）已分別於88年11月12日及92年12月5日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人處分在案，至今訴願人卻推託根本無從知悉棉花嶼已畫為保護區，其訴願人所辯理由為前後矛盾，不足採信」云云，然訴願決定書中所稱之事實，係船長是否知悉棉花嶼為保護區，與原告是否知悉無關，訴願機關並未詳查據以認為原告所辯稱之理由不足採信，顯有誤會。
㈡被告主張之理由：
⒈棉花嶼為懸立於北海之火山島嶼，長期來即為野鳥棲息繁
殖區，經被告報奉行政院農業委員會於85年02月17日農林字第0000000A號函，核定為野生動物保護區，將棉花嶼「全島陸域部份」全部劃定公告為核心區，並特別管制：進入核心區者，應經基隆市政府之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限。
⒉本案偵訊（調查）筆錄中船長訴外人周華程陳述「知道本
島是保育區，所以將釣客送至棉花嶼旁礁岩上釣魚」，但據被告野生動物保育法違規案件中，該船（新航168號）已分別於88年11月12日及92年12月5日曾違規搭載釣客至棉花嶼登島磯釣，且將違規人二十八名處分在案，至今原告卻推說「根本無從知悉棉花嶼已劃為保育區」，其原告所辯稱理由為前後矛盾，不足採信。
⒊被告確已依保育計畫確實執行，設置告示、解說牌，明示
保護區之範圍，並於期間進行多項宣導教育活動，倘被告所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議紀錄，亦未依照公告後再公開展示之規定，亦僅屬保育計畫之公告程序之瑕疵，並無損原公告內容之意旨，更無原告所稱「居於外地」之豁免。
⒋案內陸域部份係指所有突出於平均低潮線之島礁範圍，故
原告所登之「礁岩雞心」雖非為棉花嶼「本島」，然仍屬棉花嶼「陸域」之部份，其於政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊偵訊（調查）筆錄中，原告等業已坦承「‧‧‧登島‧‧‧並均從事離船登岸之磯釣活動」，故原告等未經許可擅自於93年1月10日自臺北縣深澳漁港搭乘新航168號海釣船進入該區域登陸，從事非屬學術研究與自然教育目的之磯釣活動，經海岸巡防總局第一海巡人員查獲並製作偵訊（調查）筆錄在案，業已違反野生動物保育法第10條第4項第4款公告管制規定，被告爰引同法第50條規定裁處行政罰鍰5萬元整並無不當。
理 由
一、行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額，業經司法院以92年9月17日院台廳行1字第23681號令增至新台幣20萬元，並定於93年1月1日實施。本件原告爭執之金額未逾新台幣20萬元，自應適用簡易程序事件，爰不經言詞辯論為判決。
二、按野生動物保育法第10條第1項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」；同條第4項第4款亦規定：「地方主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：：：
四其他禁止或許可行為。」；同法第50條第1項第2款規定：
「有下列情形之一，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰‧‧‧二、違反依第10條第4項第2款、第3款或第4款公告管制事項者。」又基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，早經被告劃定為野生動物保護區，並擬訂保育計畫報行政院農業委員會以85年2月17日農林字第0000000Ａ號函核定後，以85年3月18日八五基府建農字第017128號公告保護區範圍及管制事項，進入核心區（陸域部分）者，應經被告之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限，此有基隆市政府85年3月18日八五基府建農字第017128號公告在原處分卷可稽。
三、本件原告於93年1月10日凌晨搭乘由訴外人周華程駕駛之新航168號海釣船進入被告劃定之基隆市中正區棉花嶼、花瓶嶼野生動物保護區，從事非學術研究與自然教育為目的之磯釣活動，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第一海巡隊派員查獲之事實，為原告與訴外人周華程於警訊中所供陳，有警訊筆錄附原處分卷可稽，原告違規事實洵堪認定，被告以其違反野生動物保育法第10條第4項第4款公告管制事項，依同法第50條第1項第2款規定裁處原告5萬元罰鍰，核無不合。
原告雖為如事實欄載之主張，惟查：
(一)、上開野生動物保育法第10條第1項既規定地方主管機關得
就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬定保育計畫並執行之；第4項第4款亦規定地方主管機關得於第1項保育計畫中之其他禁止或許可行為為公告管制行為，此項法律授權目的 (為達特別保護野生動物重要棲息環境目的)、內容 (保育計畫之禁止或許可行為)及範圍 (限於保育計畫內)均相當明確，被告據之所為之上開公告保護區範圍及管制事項，進入核心區（陸域部分）者，應經被告之許可，惟以學術研究與自然教育目的者為限，亦屬有據。原告主張生動物保育法第10條第
4 項第4款規定「其他禁止或許可行為」，將科罰行為之內容委由行政機關以命令定之，有授權不明確云云，並不足採。
(二)、依司法院釋字第275號之解釋意旨，違反法律之禁止規定
或作為義務即應受罰，不以發生一定損害或危險為要件者，人民違反此項禁止規定，推定其有過失。本件野生動物保育法第50條第1項第2款之規定，即是對人民違反依同法第10條第4項第4款公告管制事項之禁止或作為義務之處罰，原告有所違反，推定其有過失，原告主張其無從知悉法令所禁止之行為，並不能證明其無過失，自不能免罰。
(三)、上開被告所為公告保護區範圍及管制事項行為，性質上為
一般處分，被告作成該處分，即使有原告所主張之所公告之保育計畫書無舉辦當地居民公聽會之會議紀錄，保育計畫之公告程序有瑕疵，該一般處分在未經有權機關撤銷前，仍屬有效，原告有所違反，亦應依法處罰。
四、從而，原處分認定原告違反野生動物保育法第10條第4項第4款公告管制事項，依同法第50條第1項第2款規定裁處5萬元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 9 日
第一庭法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 5 月 9 日
書記官 李金釵