臺北高等行政法院判決
93年度簡更一字第00018號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）送達代收人 臺北縣政府工務局新建工程課被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決後（案號90年度訴字第1817號），原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第200 號判決將原判決部分廢棄，發回本院更為判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣壹拾柒萬壹仟陸佰貳拾肆元，及自90年7月25日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3 次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3 月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，決議以第3 次複估金額為建築物補償標準。原告以其曾於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費新台幣（下同）171,624 元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。經本院90年度訴字第1817號為「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」之判決，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第200 號判決將原判決廢棄，遂發回本院更為判決。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)被告應給付原告171,624 元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)依民法第179 條規定：「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本件經臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議決議：「以第3 次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第3 次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179 條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
(二)本件有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還171,624 元。依行政訴訟法第8 條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還（參照吳庚著行政法之理論與實用增定7 版第654 頁）；最高行政法院判決亦稱：原告於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法第127 條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非行政處分。
(三)另有關司法院釋字第110 號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本件乃無釋字第
110 號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247 條：「對於第239 條、第241 條或242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算；應無釋字第110 號之適用。
(四)行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第2 條明文規定包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用，並無包括此類溢領之徵收補償費。
(五)綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由，請判決如原告訴之聲明等語。
二、被告主張之理由：
(一)原告之主張違反司法院釋字第110 號解釋，應無請求權：
１、原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。則被告領受該補償金絕非不當得利，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
２、司法院釋字第110 號解釋要旨略以：「1 、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。則據司法院釋字第110 號解釋，上開土地法第247 條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
３、然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3次 複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
４、蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3 次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處。
(二)今原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
１、按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
２、而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞，而無端橫加負擔予被告。反之，被告不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。
３、此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。
４、綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。
(三)從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
１、按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
２、最高行政法院就本件所為之92年度判字第590 號判決表示：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，倘非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
３、即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
⑴、按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處分於法定
救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：1 、撤銷對公益有重大危害者。2 、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第2 款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
⑵、行政程序法雖於90年1 月1 日方為生效，但此項信賴保護原
則之要求早為實務及學說所採。行政法院（現改制為最高行政法院）83年判字第151 號判例即曾表示「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：1、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；2 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；3 、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」
⑶、本件縱使有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被
告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近十年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
⑷、綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷
先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
(四)縱使認為成立公法上不當得利，被告亦無須負返還責任：
１、依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182 條第1 項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。
２、就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，而被告所受之利益，於歷經近十年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
甲、程序方面：
壹、本件原適用通常訴訟程序，惟因司法院令行政訴訟法第229條第1 項所定適用簡易程序之數額增至20萬元，本件訴訟標的金額合於司法院令所定金額以內，爰改以簡易訴訟程序審理，合先敍明。
貳、本件原告代表人於訴訟繫屬中由蘇貞昌變更為林錫耀，現為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
一、兩造不爭之事實：本件原告辦理被告所有上開建築物之徵收補償，81年11月13日以81北府地4 字第379956號函公告查估補償費為429,202元，嗣辦理第1 次覆估，補償金額為429,202 元，未辦公告，逕以該第1 次覆估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2 次覆估，修正補償金額為592,280 元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4 字第460258號函通知照第2 次覆估金額發放。被告已先領取第1 次覆估金額429,202 元，再領取第2 次覆估與第1 次覆估之差額163,078 元，亦即照第2 次覆估金額領取完畢。此後原告又辦理第3 次覆估，修正補償金額為420,656 元，且認為補償費應以第3 次覆估金額為準，仍未公告，於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被上訴人：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即171,624 元）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k＋000 ～6k＋626 段拓寬道路補償費專戶000-000- 00000-0」地址：台北市○○○路○ 段○○○ 號（並加註業主姓名），惟詎迄今被告並未退繳至上開補償費發放專戶內等情，為兩造不爭之事實，有房屋價格調查表、上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、台北縣地價評議委員會暨標凖地價評議委員會89年第2次 會議紀錄及內政部89年4 月21日台 (89) 內地字第8905777 號函影本附卷可憑，上開事實應堪認定。
二、兩造爭點：
(一)各次覆估是否為行政處分？其程序是否合法？原告85年1 月11日以85北府工土字第7810號函是否為行政處分？有無撤銷前次覆估之效力？
(二)是否構成不當得利？
(三)若構成不當得利，該溢領部分之不當得利是否已不存在？
(四)有無信賴利益保護之問題？
三、本院之判斷：
(一)上開原告所為多次覆估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖覆估程序於法不合，但並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3 次覆估金額以85年1 月11日85北府工土字第78 10 號函，通知被告溢領補償費171,624 元（即已領第
2 次複估金額與準據之第3 次覆估金額之差額），有撤銷前次覆估行政處分中溢領部分之意思，是被告受領該溢領部分所依據之行政處分已不存在，從形式上論，受領該部分之「法律上原因」已不存在，原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
(二)被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯溢領補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次覆估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任 (最高行政法院95年4 月份庭長法官聯席會議參照)。
(三)被告若主張有信賴利益，應就原告第三次覆估及原告85年1月11日以85北府工土字第7810號行政處分提出異議，該行政處分既經確定，被告溢領部分即屬不當得利，與信賴利益保護原則無涉。
四、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費171,624 元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加計自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，即屬正當，應予准許。
五、本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 15 日
第四庭法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 8 月 15 日
書記官 簡信滇