臺北高等行政法院判決
93年度簡更一字第25號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 乙○○
丁○○戊○○被 告 丙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經本院90年度訴字第1781號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第473號判決廢棄原判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應發放補償費新台幣（下同）811,266元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3次複估之補償費均不相同，乃於89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（以下簡稱評議委員會）第2次會議評議，決議以第3次複估金額為建築物補償標準。原告以其曾於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費38,508元，惟被告逾期仍未返還，遂向本院提起行政訴訟。嗣經本院90年度訴字第1781號審理結果，於91年1月24日判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第473號判決廢棄原判決發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣38,508元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：（被告未提出任何書狀作何聲明）
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈按「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利
益。雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」，民法第179條定有明文。本件公用徵收所發放之補償費係屬「損失補償」，並非損害賠償，由於被告溢領徵收補償金額係無法律上之原因而受利益致原告受有損害，揆之前揭法條規定，業已成立公法上不當得利。從而原告請求被告返還系爭溢領補償金，具有行政訴訟法第8條所謂之「公法上原因」，學界認為行政機關得向行政法院提起給付訴訟請求相對人返還（參照行政法之理論與實用增訂7版一書，吳庚著），最高行政法院93年度判字第473號判決亦明示原告於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢領補償金額，並非公權力措施，僅係意思表示之通知，屬事實問題，並非前審判決所稱之行政處分，亦無經法院裁定命被告返還而合於行政執行法第11條第1項所定義務人依法院之裁定，負有公法上金錢給付義務之要件，得據以移送執行之情形，若被告如拒不返還，原告依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義，尚難謂無其必要而起訴欠缺權利保護必要之要件。況行政執行法第11條明文規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行，可知公法上金錢給付之執行係由行政機關移送行政執行處執行。又公法上金錢給付義務執行之種類包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金、短估金及代履行費用，系爭被告溢領之徵收補償金既非公法上金錢給付義務，而應成立公法上之不當得利，自得循行政訴訟法第2條規定，提起行政訴訟以為救濟，是被告稱原告以民法不當得利為請求權基礎，行政法院就本件無審判權等語，顯對法規有所誤解，實不足採。
⒉查被告辯稱原告違反大法官會議釋字第110號解釋「1.需
用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」意旨云云，然原告並未自行廢棄公告之估定價，而係因計算錯誤始重新估算，且經原告催告被告繳回溢領金額後，被告提出異議拒不繳回，原告始就第3次複估金額依土地法第247條「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」規定辦理，是系爭複估金額既未變動前後之估定標準，自無前開解釋意旨之適用。綜上論述，被告溢領徵收補償金，無法律上之原因而受利益致原告受損害，成立公法上不當得利至明，應返還系爭溢領金額及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告答辯意旨略謂：（被告未提出任何書狀，亦未到庭作何
陳述或主張）理 由
一、本件訴訟原適用通常訴訟程序，惟因司法院令及行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額增至20萬元，本件訴訟標的金額合於司法院令所定金額以內，爰改以簡易訴訟程序審理；又本件起訴時被告之代表人為蘇貞昌，嗣於本件訴訟程序進行中變更為林錫耀，再變更為甲○○，茲由其分別聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。
二、本件原告因辦理省道台15線OK+000至6K+626段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3月26日81北府地4字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8月3日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第1次複估，經大政工程顧問有限公司於81年11月19日提送第1次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第1次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4字第430771號函及82年3月6日北府地4字第72772號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3月17日至19日發放地上建築物補償費。嗣因有業主陳情，乃再辦理第2次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1月5日至6日發放複估補償費（前次未領者，照第2次複估金額發放，前次有領者，補發第2次複估與第1次複估之差額）。其中本件被告楊麗美部分，前經原告查估公告補償金額為2,602,409元，並於公告確定後發放，被告亦已領取該金額。嗣原告於83年4月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年4月19日函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83年7月30日提送第3次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第2次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分係將第2次複估時減少金額者予以增加），其中本件被告楊麗美部分，修正為1,880,349元，亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第3次複估金額為準，於85年1月12日以85北府工土字第7810號函通知各業主（包括本件被告），其內容略以「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」等語，實即指第3次複估金額與先前照第1次或第2次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第3次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。其中本件被告楊麗美部分，實領金額超過第3次複估金額計722,060元，惟受通知之業主有訴外人謝崇德、謝元富（均為第2次複估金額高於第3次複估金額）就此催告函提起訴願，經臺灣省政府於85年12月7日以85府訴1字第172647號訴願決定撤銷原處分，著由原處分機關另為處分。原告乃依上開訴願決定意旨，於89年3月16日補送標準地價評議委員會決議以第3次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89內地字第8905777號函同意備查，原告則僅以89年11月8日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第3次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主（包括本件被告楊麗美），亦未公告周知等情，除有原告所提出本件有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第1次複估清冊、第2次複估清冊、第3次複估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等影本在卷可稽外，並為兩造所不爭，自堪信為真實。茲原告以被告所溢領之722,060元補償費為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額。
三、惟查：
㈠、本件原告並未依其最初於81年11月13日以81北府地4字第379956號函補辦理之地上建築物補償費公告，發放補償費，乃於大政工程顧問有限公司提供第1次複估清冊後，未重新加以公告，直接以81年12月15日北府地4字第430771號函、82年3月6日北府地4字第72772號函依第1次複估結果通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，再於第2次複估結果出爐後，亦未重新加以公告。雖然第1次複估及第2次複估結果均未重新加以公告，但原告既以正式公函分別通知各建物所有人（包括本件被告）具領補償費，被告亦已實際領取，即具有授益處分之性質，故被告就其依據通知函所實際受領之補償費，非無法律原因而受利益，堪以確定。從而原告於撤銷上開授益補償處分前，自不得逕以第3次複估結果為準，進而主張被告所受領補償費超過第3次複估金額部分為不當得利而請求返還，殆無疑義。
㈡、次按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件原告85年1月12日北府工土字第7810號函意旨僅係告知該函之相對人前所領取之補償費有溢領之情形，並催告其應於期限內自動返還，究其性質係屬觀念通知，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，該函之相對人自無從對之另行提起撤銷訴訟；且原告始終不認為上開函具有任何行政處分之性質，此觀其於該函中並未記載教示相對人如不服可以提起訴願之文句即明，迨提起本件給付訴訟時，原告亦未主張該函為行政處分，故上開函並無撤銷先前依第1次及第2次複估結果所為授益補償處分之效力，稽其用意乃係便宜行事，將其自認為有溢領補償費之情事告知相對人，順便敦促自動返還而已；參以89年3月16日補提標準地價評議委員會評定以第3次複估金額為建築物補償標準後，如前所述，除謝崇德外，原告並未曾公告或發函通知各業主表示其業已變更原授益補償處分，殊難認原授益補償處分之一部分已遭撤銷而溯及既往失效，是各業主（包括本件被告）受領補償費之法律原因既始終有效存在，自無所謂不當得利可言，則原告逕行起訴請求被告返還所謂溢領金額，即有未合。
㈢、又本件事實發生於行政程序法施行以前，然公法上不當得利返還請求權之成立，除須其受領無法律原因，或雖有法律上原因而嗣後已不存在外，尚須符合一方受利益致他方受損害之要件。是凡此請求權成立要件事實，均應由請求人負舉證責任。而徵收補償費係用以填補被徵收人之損失，必須其所領補償費超過其財產被徵收所受之損失，始有受利益可言，先予敘明。經查系爭建物之徵收補償費查估係以其重建價格即造價為準，並非依照市價，有原告所提房屋價格調查表影本等在卷足資參照，然原告於本院92訴更一字第53號返還公法上不當得利事件審理時，其訴訟代理人陳稱「第1次的部分可能有民眾來異議，認為第1次複估金額太低，所以作第2次複估，發現真的有錯，然後第2次補償金額有再提高，可是第3次原告自己發現，可能最初查估時基準過高，所以才有溢領的問題。」等語，是系爭第3次複估價格是否即為正確之重建價格或是否符合司法院大法官會議釋字第400號、第440號解釋所指之「相當補償、合理補償」，即非無疑。
則系爭原告依前複估結果所實際發放給被告之補償費超過第3次複估價格部分之金額是否即為填補被告因系爭建物被徵收所受損失後多餘之金額，而使被告受有利益，即屬可議。故原告既未能舉證證明被告依前複估結果所領補償費超過第3次複估價格部分之金額超過徵收應給予之相當或合理補償，係無法律上原因或雖有法律上原因而嗣後已不存在而受有利益，即難謂被告有不當得利之情形。從而原告起訴請求被告返還所謂溢領金額及遲延利息，即有未合，應予駁回。另本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為之，附此陳明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
第 四 庭 法 官 林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
書記官 林惠堉