臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01042號原 告 天嶸實業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因環境用藥管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國93年1月30日環署訴字第0920086924號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣新竹市環境保護局執行市售環境衛生用藥查核，於民國（下同）92年4月22日派員在新竹市○○路○段○○○巷○○號集集便利店查獲販售原告天嶸實業有限公司生產之環境衛生用藥「大奈丸香腦丸」（成分：荼）未標示環境用藥字樣及許可證字號，違反環境用藥管理法第25條規定，案移被告臺北縣政府依同法第45條第1項規定對原告裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於92年11月10日前完成改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰（訴願決定漏未記載命限期改善部分）。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件於行政機關指定改善日91年10月1日前之行為，依法律不溯及既往原則，自不適用於該法規改善期日前業已終結之事實或法律關係：於上開法令修訂前之公聽會後，原告努力在90年12月18日於國內同業中第一家取得製造廠商，以符合新法規定。自新法公布施行後，原告即重新製造環保署所核定之標示內容之所有包材，原告也試圖全面提升產品以符新法規定。故原告於91年8月10日發出書面通知，請求所有客戶全面幫忙全力回收，所造成損失不計其數，原告也深知前開法律不溯及既往之原理，惟原告盡力改善，以期降低對環境傷害。對原處分認定之違規行為，乃係針對原告90年以前生產、販售「大奈丸香腦丸」之外包裝，因行政機關於91年10月1日過渡期後，將本產品列入環境用藥而列管，自該日後始受環境用藥法第25條標示義務規範。惟該產品之生產、製造卻係於90年間已完成製造，其販售、賣斷也於舊法令時期，就原告為前開行為時，系爭產品並未列管入環境用藥管理，全係合法並無任何不當，原處分違反法律不溯及既往原則，非以行為時法（舊法令）認定違法與否？而以新法處罰原告，原告認為不公，故提起本訴訟。原告重申前開查獲違反新修法令之「大奈丸香腦丸」實係90年以前舊貨，其生產、交易均屬舊規定；依舊規定原告之產品均屬合法；原告提出證明，證明該產品係舊規定，並未列為環境用藥類之產品。此可參照產品之製造日期可明，該證物已全部陳報給訴願機關。
㈡、原訴願決定書另謂「該法已給予業者2年（自89年10月7日公告日起至91年10月1日止）之緩衝期間，應足以讓原告完成標示作業」，然環境用藥管理法既不能規範業者應回收施行日前製造之商品，行政權實不得因有緩衝期，即認為業者有回收本法公布前製造、行銷產品回廠標示之義務。況且該法公布至實施間縱有緩衝期間，亦屬針對施行後製造、進口之商品準備標貼之緩衝時間，而非要求回收市面上流通之商品加以標示之規定，不能緩解原處分違反法律不溯及既往原則之違法性。故原告依法本無回收市面商品之義務，原處分顯已違反依法行政、法律保留原則，應予撤銷。
㈢、原告雖無標示之義務，惟為配合行政主管之不合理要求，原告盡其最大之努力配合，且已盡告知義務，原處分及決定顯違反公平原則，且違反環境用藥管理法之本旨，而屬不當之處分：
１、環境用藥管理法施行以來，原告已盡其最大努力配合：自環境用藥管理法施行以來，原告獲知主管機關不合理之全面回收標貼要求，原告為配合新法之施行，確已盡最大努力以求符合法律之要求，且對於環境用藥管理法施行生效日後所製造之商品，更皆已在包裝上印製法律所要求廠商名稱、地址、許可證字號、品名、成分、製造日期、批號、有效期限、警語、使用方式與急救及解毒方法等相關標示，故雖然其並無標示義務，惟仍投入大量金錢物力，儘可能以黏貼貼紙方式就市面上之存貨予以標示，並以公告方式要求商家將存貨貼上標貼或退回本廠處理。然如上所述，緣於商品販售之特性，市場上存貨量之多，零售點之眾，原告不可能一一得到商家配合到其倉庫要求檢查存貨是否都已貼標示。
２、今原告已盡最大努力回收或要求經銷商、零售商標貼標示，卻因零售商出售環境用藥管理法施行前商品存貨而處罰原告，實乃因零售商不願配合或配合疏失而處罰原告，原告何異代罪羔羊，其處分顯失公平，有違公正原則，並有違環境用藥管理法制定之本旨，而屬不當之處分、應予撤銷。
㈣、縱認環境用藥管理法規定及於施行前製造、行銷之商品，該規定亦違反比例原則，過度侵害人民之財產，應屬無效：退萬步言，如環境用藥管理法規定及於施行前製造、行銷之商品，顯違反狹義比例原則。若認為環境用藥管理法規定及施行前製造、行銷之商品，基於該商品存貨量驚人、行銷網路龐大、零售點數以萬計，要求原告回收於環境用藥管理法施行前流入市面、數量驚人商品，無異是要求業者須先停止生產，以因應屆時極為龐大之退貨量，此顯將對業者之財產權、經營權造成過當之限制，過度侵害人民之財產權，應屬無效，原處分與訴願決定均應撤銷。
㈤、縱認環境用藥管理法規定及於施行前製造商品，亦違反期待可能性原則：如公法上義務，如果其義務之履行，在事實上或法律上不可能或無期待可能性，其義務即歸於消滅。不可期待性乃是指個人對其所負義務，所能負擔界線而言。按原告從事防蟲劑之製造銷售已超過10年，本項產品一直以來並無保存或有效期限之問題，只要內容物還在，皆可繼續販賣，除非陳舊破損或瑕疵，否則不會有回收之問題。查原告所銷售對象大多以大盤、中盤商為主，並無直接銷售之零售商，零售商之貨源乃由大、中盤商所提供，所以原告無法掌握其流動方向。另查被查核之集集便利商店，經原告深入了解，其在91年前已換人經營，且其上游廠商已換，故被原告通知之大盤、中盤商，亦無法通知其零售商回收補正，而且諸如此類之零售商，在臺灣本島或外島及城市或鄉村皆有分布，如其中盤商已結束營業，而那些還存在之零售商，實在無法透過原告通知。故全面回收屬「客觀不能」、「事實上之不可能」，絕非易事，所謂覆水難收，因原告對大盤、中盤商及零售商無法律上或事實上之控制或掌握，要求其全面、百分之百回收，自屬法律上不能。惟原告確實已盡最大之努力辦理回收，而因事實上無法全部處理，實非原告所願。再者，要求原告百分之百回收標示環境用藥管理法前流入市面產品，既屬事實上與法律上不能，原處分與訴願決定顯違反期待可能性原則，應予撤銷。
㈥、況行政院環境保護署93年10月20日環署毒字第0930072003號函亦指示：「其標示製造（出品）日期為（含90年12月31日以前者，具為已登記之環境用藥業者，方主管機關得通知7天內回收該查獲點之產品，逾期不改善者，依違反環境用藥管理法第25條處罰。」被告應先通知7天內回收該查獲點之產品，始得處罰原告。
二、被告主張之理由：
㈠、原告製造之產品「大奈丸香腦丸」於92年4月22日為新竹市環境保護局查獲，未於包裝標示許可證字號及批號，違反環境用藥管理法第25條規定及行政院環境保護署89年10月7日之公告，有新竹市環境保護局環境用藥標示查核表可按，查核表經集集便利店代表簽名確認無誤，違規事證明確。
㈡、按環境用藥管理法第25條規定；另行政院環境保護署89年10月7日公告含對二氯苯、奈、合成樟腦、敵避成分之環境用藥為列管環境用藥，應於91年1月1日前完成符合環境用藥管理法之相關規定，並要求市售含對二氯苯、奈、合成樟腦、敵避成分之環境用藥應於91年10月1日前符合環境用藥管理法第25條標示之規定，為首揭法條及行政院環境保護署公告明定環境用藥製造業者所應遵守之義務，若有違反即應受罰。原告生產之環境用藥「大奈丸香腦丸」成分為奈，其性能在於防蟲、除臭，屬環境用藥管理法第3條第1項第1款第1目所規定「環境用藥」項下之「其他防制有害環境衛生生物之藥品」自應受環境用藥管理法之規範及管制，爰此，被告於00年0生產之環境用藥「大奈丸香腦丸」應於91年1月1日前設法回收改正，然該商品於92年4月22日仍陳列於集集便利店貨架為新竹市環境保護局查獲，其違章行為係「未回收改正」之行為，應無法律不溯及既往原則之適用，被告所述情事係屬對法令、本案所為處分內容及處分構成要件之曲解。原告陳述對於回收未標示之貨物盡力及無奈，然原告之說明，雖明顯表示其改善誠意，惟尚難反證本件違規事實之存在，被告衡諸原告之違規情狀所為之行政處分，經核並無任何違法或不當之處。另，系爭違章事實係於92年4月22日查獲，而原告庭呈之環保署函文（93年10月20日環署毒字第0930072003號函）並沒有提到可溯及適用，且違章事實係發生於環保署函文之前，故本件無法適用該函文，被告認為應以查獲時作為認定違規時點。
理 由
一、按「環境用藥之標示，其使用或變更，應先經中央主管機關核准。前項標示，應於包裝、容器上之明顯處以中文為之，並包括廠商名稱、地址、許可證字號、品名、成分、製造日期、批號、有效期限、警語、使用方式與急救及解毒方法。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並令其限期改善：一、違反‧‧‧第二十五條‧‧‧規定者。」環境用藥管理法第二十五條、第四十五條第一款定有明文。
二、經查新竹市環境保護局稽查人員於前揭事實欄所述時、地，查獲陳列販售由原告生產之環境衛生用藥「大奈丸香腦丸」（成分：萘）未標示環境用藥字樣及許可證字號，案移被告據以裁處新台幣六萬元罰鍰，並限期於92年11月10日前完成改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰等情，有環境衛生用藥標示查核表及處分書影本附原處分卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。
三、原告起訴意旨略謂：被告要求原告所製造之商品達到完全回收有事實上之困難，系爭商品因沒有標示製造日期，所以無法證明系爭商品是否為列管時間後才製造之商品或是列管前製造，且商品係於91年1月1日才列管，而原告之商品製造、交易皆在90年即完成，故被告認為應以製造時認定違規時點，應屬違誤。原告雖無標示之義務，惟為配合行政主管之不合理要求，原告盡其最大之努力配合，亦已盡告知義務。況行政院環境保護署93年10月20日環署毒字第0930072003號函意旨，被告應先通知7天內回收該查獲點之產品，始得處罰原告云云。
四、本院判斷如下：
㈠、按行政院環境保護署八十九年十月七日環署毒字第○○五八九四三號公告：「一、含對二氯苯、萘、合成樟腦、敵避成分之環境用藥為列管環境用藥，應於民國九十一年一月一日前完成符合環境用藥管理法之相關規定。二、市售含對二氯苯、萘、合成樟腦、敵避成分之環境用藥，應於九十一年十月一日前符合環境用藥管理法第二十五條標示之規定。‧‧‧」依該行政院環境保護署89年10月7日公告含對二氯苯、萘、合成樟腦、敵避成分之環境用藥為列管環境用藥，應於91年1月1日前完成符合環境用藥管理法之相關規定，並要求市售含對二氯苯、萘、合成樟腦、敵避成分之環境用藥應於91年10月1日前符合環境用藥管理法第25條標示之規定，該標示之目的旨在保護消費者權益，而行政院環境保護署公告時業已訂定過渡期間之條款，並給予將近2年之緩衝時間以為進行環境用藥標示之改善，該緩衝時間已足供環境用藥製造業者因應，並非在事實上或法律上不可能實現之法規命令，是縱使於行政院環境保護署公告前已製造上市之藥品，亦應於91年10月1日前回收改正，上開行政院環境保護署之公告並無違反比例原則，本院自得予以援用，原告主張上開命令違反公法上原理原則云云，自非可採。
㈡、另按環境用藥之標示，應於包裝、容器上之明顯處以中文為之，並包括廠商名稱、地址、許可證字號、品名、成分、製造日期、批號、有效期限、警語、使用方式與急救及解毒方法；市售含萘成分之環境用藥，其標示應於九十一年十月一日前符合上述規定，為首揭法條及環境保護署上開公告明定環境用藥製造業者所應遵守之義務，若有違反即應受罰。卷查原告生產之環境衛生用藥「大奈丸香腦丸」成分為萘，其性能在於防蟲、除臭，屬環境用藥管理法第三條第一項第一款第一目所規定「環境用藥」項下之「其他防制有害環境衛生生物之藥品」，自應受環境用藥管理法之規範及管制。原告主張原處分違反法律不溯及既往原則云云，查原告九十年0生產之環境衛生用藥「大奈丸香腦丸」，其標示本應於九十一年十月一日前符合上述規定，然其未依規定標示之產品「大奈丸香腦丸」於九十二年四月二十二日仍陳列集集便利店貨架，其違章行為係「未回收改正」之行為，應無法律不溯及既往原則之適用，原告此部分主張容有誤解。
㈢、另查93年10月20日環署毒字第0930072003號函說明第二點第
（一）款雖以：「（一）如查獲該類商品標示不符，其標示製造（出品）日期為（含）90年12月31日以前者，且為已登記之環境用藥業者，地方主管機關得通知7天內回收該查獲點之產品，逾期不改善者，依違反環境用藥管理法第25條處罰。」，係屬中央主管機關對地方主管機關就執行措施所為之建議，地方主管機關是否依該函示而為先行通知再為處罰之優惠措施，執行機關仍得依據各該地區之執行狀況斟酌執行，是以該函載明地方主管機關「得」通知等文字。且該函並無提及可溯及適用，則以查獲時作為認定違規時點，本件因92年4月22日查獲，則違章事實係發生於環保署93年10月20日函文之前，本件無法回溯適用該函文，被告自無庸先為「通知7天內回收該查獲點之產品」之告知，始得處罰，原告提及該函，並無從為原告有利之認定。再按行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害。而行政機關作成行政處分後，其所根據之法規發生變更，因非行政機關作成行政處分時適用法規錯誤，行政法院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷。此可參照最高行政法院最高行政法院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議文，經查，本件訴訟係屬撤銷訴訟，本院更不得就行政處分後所頒布之函文，而認原處分有違法之瑕疵而予撤銷，附此敘明，
五、從而，被告依首揭規定，裁處6萬元罰鍰，並限期於92年11月10日前完成改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰。並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 22 日
第 五 庭 審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 22 日
書記官 黃明和