臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1045號原 告 和春技術學院代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 教育部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國93年3月5日院臺訴字第0930082793號訴願決定，提起行政訴訟。行政院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以財團法人和春紀念醫院（下稱和春醫院）業經行政院衛生署同意變更建院地點於該校第二校區，原告亦提經第5屆董事會第7次會議同意，將第二校區內之土地（下稱系爭土地）無償提供興建和春醫院，10年後該院同意捐贈原告供教學研究之用為由，於民國92年5月27日報請被告核准。被告以92年8月12日台技㈡字第0920109087號函復，以原告擬興建醫院處分校地，致學校原有使用空間減少，妨礙正常教學，依私立學校法第60條及第61條規定，不同意原告以第二校區作為建院地點。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予原告以第二校區做為和春醫院建院地點之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告為響應行政院衛生署呼籲於高雄縣大寮地區設置大型
醫院之要求，經二年多努力籌備，最後方經行政院衛生署同意變更和春醫院建院地點於原告第二校區，原告亦提經第5屆董事會第7次會議同意，將系爭土地無償提供興建和春醫院，10年後和春醫院同意捐贈原告供教學研究之用，嗣於92年5月27日報請被告核准。被告以原告擬興建醫院處分校地，致學校原有使用空間減少，妨礙正常教學，依私立學校法第60條及第61條規定，不同意本校以第二校區作為建院地點。惟查，原告之中程校務發展計畫，訂於94學年調整增設醫務管埋學系，在E世代經營管理之經濟效益理念考量下，設系及設院同步進行應為最佳方案；又本校自有校地90,641平方公尺內分割2,260平方公尺建造醫院，雖使學校原有使用空間減少，當不致影響正常教學，每位學生使用面積尚有68.5平方公尺，遠超過他校或被告所要求土地面積與學生比率之標準甚多。
⒉原告出借系爭土地予訴外人和春醫院應非屬私立學校法第
61條第1項所稱不動產處分行為，被告自無權依該條規定否決原告之申請：
⑴按「租賃乃物之利用方法，出租人仍保有物之完全所有
權，並非將其權利之全部或一部讓與承租人，其性質仍屬管理行為而非處分或變更行為，自非私立學校法第61條所稱之處分或設定負擔。」最高法院88年度台上字第3521號判決要旨可參。
⑵次按，使用借貸同為物之利用方法，且出借人仍有完全
保有借用物之權利，同非將其權利之全部或一部讓與借用人，參照上開判決要旨，使用借貸其性質自仍屬管理行為而非處分或變更行為，自與私立學校法第61條所稱不動產處分或設定負擔之行為有別，故被告自不得援用該條規定，就原告申請為否決。
⑶再按，原告出借系爭土地予和春醫院10年後，可獲得該
院全部資產（價值9千5百萬元），依司法院釋字第44號解釋：「契約當事人雙方約定以白米給付房租，核與民法第421條第2項尚無牴觸，除其他法令別有禁止之規定外，自非法所不許。」，故非不得將日後所得該院全部資產視為系爭土地使用之對價（即租金），而原告同意系爭土地交由和春醫院使用之契約關係，未必不得解釋為租賃契約，被告更不得援用上揭條文規定，就原告出借系爭土地予和春醫院乙節為否決。
⒊原告同意將系爭土地交由和春醫院使用，亦無利益輸送或其他有礙於私立學校利益之情事：
⑴按依和春醫院91年8月10日變更計劃書所示，和春醫院
設立病床數為100床、人員配置79人，建築面積為8,724平方公尺，為地上5樓、地下1樓之醫院，其興建醫院概算為9500萬元正（院址結構工程總值8000萬元、醫療儀器設備1500萬元正）。
⑵次按，依原告與台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司
）地上權設定契約書首頁，系爭土地首期20年權利金（即地租）為34,380,313元正，而系爭土地總面積為90,641平方公尺，故系爭土地每平方公尺每年租金不超過19元。而和春醫院所使用原告租用校地範圍不過2,260平方公尺，其因此可能產生之10年地租最多為429,400元。
⑶再按，如上所述，原告以借用期間地租總合不過區區42
9,400元之土地，借由和春醫院使用後，可換得總價9500萬元之醫院資產，其二者價值相差221倍。就原告而言，其學校利益只有增加200餘倍，並無妨礙可言，更無利益輸送問題，是原處分主張依私立學校法第60條監督權責，否決原告申請，更屬無稽，且不足取。
⒋原告同意將系爭土地交由和春醫院使用，更無妨礙教學、學校發展、校務進行之虞：
⑴按由原告第二校區使用現況圖及和春醫院預定設立位置
圖所示，和春醫院預定院址緊鄰萬丹路，並以萬丹路為唯一出入口，僅一面與原告校區相接，然有設立圍牆間隔。易言之，和春醫院如經設立，其出入口獨立，且與原告校區相鄰處皆有圍牆阻絕，二者使用空間並無重疊，自無可能產生原訴願決定所稱：「病人等閒雜人士於校園內出入，影響校區之空間使用及安全，難謂無妨礙學校發展、校務進行之虞」。
⑵次按，原告出借校地占第二校區用地不過2.5%，而原告
現有學生1,290人，於出借系爭土地前每位學生平均可使用校地面積約為70平方公尺，於出借土地後不過減至
68.5平方公尺。易言之，每位學生因原告上開行為所減少之校地使用面積不過1.5平方公尺，其影響甚微，然可因此使原告日後取得9500萬元之和春醫院資產，平均每位學生因此獲利73,000餘元（與如由原告自行斥資興建該院供日後成立之醫管系教學實習使用者相較），如此百利而無一害之行為，又豈有造成妨礙原告教學、學校發展、校務進行之顧慮。
⑶況不論於出借校地前後，原告所屬每位學生平均可使用
校地面積，均遠高於被告所定標準，是以本件影響學生使用校地空間微乎其微之個案，尚無法獲得被告之同意，則私立學校法第61條第1項、第2項有關學校報請主管教育行政機關核准之規定，豈非成為具文。是被告濫用其審核、裁量權之行使，至為明確，原處分不當違法之處，更為顯然。
⒌原訴願決定所稱原告同意將系爭土地交由和春醫院建院使
用，與原設定地上權用途不符乙節，不外為原告與台糖公司民事契約履行問題，亦非被告及訴願機關所得置喙；原處分所稱原告為較無實習需求之醫管系而設立醫院，亦不符合行政程序法第7條所謂之「比例原則」云云，因原告為私立學校法人，本無行政程序法之適用而實不知被告所由何來。是原處分及原訴願決定不察，以上開事由否決原告申請，顯係「裁量濫用」，亦於法有違，不足為取。
㈡被告主張之理由：
⒈按「私立學校校產及基金之管理使用，受主管教育行政機
關之監督。」；「私立學校就不動產之處分或設定負擔，應經董事會依第29條第2項但書之決議，並報請主管教育行政機關核准後辦理。」；「前項不動產之處分或設定負擔，應符合左列規定：一、不動產之處分，以不妨礙學校發展、校務進行為限。二、不動產以與教學無直接關係或經核定廢置之校地、建築物為限，始得設定負擔。」為私立學校法第60條第1項、第61條第1項及第2項所明定。又私立學校法第58條第1項（現行法第61條第1項）所稱之「處分」，揆諸同法施行細則第33條規定意旨，似宜認一切足以妨礙正常教學之事實上處分及法律上處分均包括在內，故出具土地使用同意書既屬法律上處分中之負擔行為，宜認在該條項規定所稱處分之範圍內，法務部82年10月18日（82）法律字第21747號函可資參照。88年台上字第2447號最高法院判決亦指出：修正前私立學校法第58條第1項規定：私立學校之不動產，不得處分或設定負擔；但與教學無直接關係或無使用價值，經董事會依第27條第2項但書之決議，報經主管教育行政機關核准者，不在此限。而所稱「與教學無直接關係」之不動產，係指籌設學校計畫與擴充計畫以外之土地及建物而言，修正前同法施行細則第33條第1項亦定有明文。
⒉本件設定負擔之不動產並非與教學無直接關係或經核定廢置之校地、建築物：
⑴本件和春醫擬建院地點係坐落於高雄縣○○鄉○○○段
○○○○○號土地，該土地係原告向台糖公司承租並設定地上權供興建第二校區使用，依其地上權設定契約第2條約定：限依教育部88年1月29日（88）技㈡字第88002311號函核定，以興建第二校區之用；第6條約定：乙方（原告）不得將地上權或基於地上權而使用土地之權益以任何方式處分或供第三人使用；第11條第5款約定：乙方將本契約土地全部或部分提供第三人使用時，台糖公司得終止租賃契約並撤銷地上權。因此原告以之提供和春醫院建院使用與原設定地上權用途不符，係違反與台糖公司地上權設定契約之約定，該第二校區隨時可能經由台糖公司終止契約而全部收回，而一旦遭台糖公司終止收回，整個第二校區將無法供學校使用，甚且使得原告學校因違反與和春醫院之合作契約，而使學校因給付不能而須賠償和春醫院之損失，致使學校遭受雙重損失。
⑵當初與台糖公司承租並設定地上權其目的係供興建第二
校區使用，因此該欲設定負擔之不動產既然屬於學校校區，乃與教學有直接關係且亦未經核定廢置之校地，當然與私立學校法第61條第1項第2款之規定不符，被告本於法定職責，當然不能違法同意原告之所請。
⒊本件不動產之處分，已產生妨礙學校發展、校務之進行：
⑴原告雖自稱：中程校務發展計畫，訂於94學年調整增設
醫務管理學系云云，然查原告92學年度招生科系並無與醫療相關之科系，其94學年度是否得順利調整增設醫療相關科系，尚屬變數。且即使10年後取得和春醫院之建築物，其是否有能力經營？當時學校是否已有醫療相關科系？10年後和春醫院之硬體設備是否已達不堪使用而須增修？軟體設備之人員是否已達相當年資而須由接手之原告為相當之負擔？均未見相關資料釋疑或評估，何以認定此必有利學校之發展？然其目前將自取得現在上課之學生之費用支付租金取得使用權之土地無償供他法人興建醫院，但又與付費者之學習無關，是否有損及目前使用學生之權利，並且將影響未來10年學校之發展及校務之進行，而更嚴重者係為學校未來投下一未知之變數，是否會導致學校財務之困難，亦非不無可能。
⑵如同意原告之所請，將使病人、病人家屬、親友等閒雜
人士同出入於校園內，不但影響校區之空間使用及學生安全，對於目前正在使用學校設施之學生，等於變相剝奪其使用空間，並增加安全上之變數，因此，基此觀點，實難謂無妨礙學校發展、校務進行之虞。
⑶至原告稱和春醫院已取得行政院衛生署同意變更建院地
點於該校第二校區云云，然行政院衛生署92年5月16日衛署醫字第0920102779號函，於說明第三點已載明本案因涉及土地取得與用途變更事宜，仍應請依相關規定辦理，於辦理完成及依法完成建院土地法人登記後，始予正式許可等語，故行政院衛生署之意見係已得被告同意為要件，故原告依規定報請被告核准，被告自得本於權責審核原告處分土地妥適與否，尚不得以上開函執為本件應予同意之論據。
⒋原告所欲無償提供興建和春醫院的第二校區校地，依照原
告填寫之技專校院舍建築面積調查表，目前第二校區有行政教學大樓及學生宿舍餐廳大樓供學生使用。故和春醫院之興建，勢必會妨礙正常教學，有違私立學校興學之目的。另原告自稱中程校務發展計畫，訂於94學年調整增設醫務管理系云云，然查原告陳報被告之「93－95學年度短中程校務發展計劃書」中，在厚達近300頁的計劃書中，僅有2頁有醫務管理系之字眼出現，並且全無提及任何關於醫務管理系的發展計畫內容（包括: 課程、人員、設備等）。反於該計劃書中提及班級減少、師資人事精簡之計畫，並且在師資調配上也未見對原告所稱欲增設之醫務管理系做規劃。準此，原告陳稱依照中程校務發展計畫欲增設醫務管理系，實不可採。
理 由
一、被告代表人原為黃榮村，93年5月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「私立學校校產及基金之管理使用，受主管教育行政機關之監督」；「私立學校就不動產之處分或設定負擔，應經董事會依第29條第2項但書之決議，並報請主管教育行政機關核准後辦理」；「前項不動產之處分或設定負擔，應符合左列規定：一、不動產之處分，以不妨礙學校發展、校務進行為限。二、不動產以與教學無直接關係或經核定廢置之校地、建築物為限，始得設定負擔」，為私立學校法第60條第1項、第61條第1項及第2項所明定。
三、經查，原告與和春醫院達成協議，同意無償提供系爭土地供和春醫院遷院於該處，和春醫院則應允10年後該院捐贈原告供教學研究之用，經其第5屆董事會第7次會議同意等事實，有和春醫院同意書1紙附於本院卷第15頁可憑，堪予認定。
四、原告主張其出借系爭土地非屬私立學校法第61條第1項所稱之不動產處分行為，被告不得以同法第2項否准原告之陳報云云。惟查，所謂不動產之處分，最廣義之意義包括事實上之處分及法律上之處分，法律上之處分又分為債權行為與物權行為。私立學校法第60條既規定私立學校校產之管理使用，應受被告監督，其意旨無非在於防止董事就校產所為管理使用，影響學校運作，妨害學生權益，則同法第61條所指之處分，自應採最廣義之解釋，以達到法律規範目的。原告之第二校區土地乃屬台糖公司所有，經台糖公司於90年12月4日同意以設定地上權方式出租予其作為第二校區使用，有地上權設定契約書1件附於本院卷第56至60頁可憑。原告擬將系爭土地出借和春醫院使用，核屬出借他人土地之使用借貸之債權行為，自屬處分行為，被告依私立學校法第61條第2項予以審酌，並無不當。原告引用最高法院88年台上字第3521號判決之見解，認為租賃乃屬管理行為之性質，此為民事個案所為之判斷，尚不得拘束本件。
五、原告另主張和春醫院院址結構工程總值8000萬元、醫療儀器設備1500萬元，10年後贈與原告，較之10年間原告就系爭土地應支付予台糖公司之地租負擔，利益至為豐富；及將來和春醫院設立院址緊鄰萬丹路，並以萬丹路為唯一出入口，僅一面與原告校區相接，然有設立圍牆間隔；且原告出借校地占第二校區用地不過2.5%，而原告現有學生1,290人，於出借系爭土地前每位學生平均可使用校地面積約為70平方公尺，於出借土地後不過減至68.5平方公尺，仍遠高於被告所定標準，是以本件校地出借案並無妨礙學校發展、校務進行之虞，並提出和春醫院變更計劃書、興建計劃書、學生人數統計表、土地登記謄本等為證，固非無據。惟系爭土地乃坐落台糖公司所有提供原告設定地上權之高雄縣○○鄉○○○段○○○○○號土地上，依台糖公司與原告間之約定，該筆土地限依教育部88年1月29日（88）技㈡字第88002311號函核定，以興建第二校區之用；原告不得將地上權或基於地上權而使用土地之權益以任何方式處分或供第三人使用；原告如將土地全部或部分提供第三人使用時，台糖公司得終止租賃契約並撤銷地上權。此稽之卷附地上權設定契約第2條、第6條及第11條第5款即明。即台糖公司初將該筆土地以極低之地租供原告設定地上權，且時間自90年12月4日迄140年12月3日長達50年，無非出於贊助原告私人興學之公益目的，台糖公司提供土地並限定使用用途，意在禁止原告為教育公益以外之使用，以保障其提供土地之原意。現原告有意將部分土地出借予和春醫院使用，顯然完全無視於其與台糖公司之約定，益見其與和春醫院合作計畫有欠週詳。原告將系爭土地出借和春醫院使用，顯與台糖公司提供土地之目的不符，依約台糖公司得終止地上權設定契約，請求塗銷地上權，將致原告第二校區之土地使用權源限於不安，則於該第二校區所進行之校務、活動、教學自會有所窒礙，此影響校務推動至鉅，焉可推稱非被告所得置喙。
五、綜上所述，本件原告所為出借系爭土地之處分行為，既有妨礙校務進行之虞，被告依私立學校法第61條第2項第1款，所為否准原告提供校地予和春醫院遷院之用之處分，即無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被告作成准許之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 21 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 21 日
書記官 張 靜 怡