臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01097號原 告 美商‧寶鹼公司（The Procter&Gamble Company）代 表 人 甲○○○Davi
（副秘書長）（Assistant Secretary）訴訟代理人 蕭秀玲律師
陳長文律師上 列 1 人複 代 理人 劉昌坪律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 戊○○
乙○○己○○被告參加人 丙○○兼上列1人訴訟代理人 丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年2月2日院臺訴字第0930081345號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告委託理律法律事務所於民國（下同）92年8月5日向被告檢舉第三人丙○○及丁○○使用原告著名表徵「沙宣」，廣泛註冊為公司、商號名稱，以「沙宣美髮學院」之名招攬學生，致與原告之營業及服務混淆，攀附原告之商譽，並以取得國際文憑最佳捷徑等不實廣告招生，涉嫌違反公平交易法第20條第1項第2款、第21條及第24條規定等情。案經被告以92年8月18日公參字第0920007998號函復原告，略以原告主要爭議在於第三人丙○○及丁○○是否構成惡意登記使用他人註冊商標圖樣中之文字，作為自己公司名稱之特取部分而違反商標法之規定，應屬商標爭議事件，建請其循司法途徑解決；另從原告提供第三人丙○○及丁○○之公司名稱、營業項目及廣告等觀之，渠等使用「沙宣學院」、「維達沙宣」為公司名稱特取部分，經商業登記目的事業主管機關審核通過，且渠等在廣告上並非不可使用「沙宣」學院、「沙宣美髮」學院作為其商品或服務之表徵，則在無其他積極事證足認有造成混淆誤認之情事，尚難認有公平交易法第20條規定之適用；又原告未能舉出在國內使用「沙宣美髮學院」或類似名義提供商品或服務較第三人丙○○及丁○○為早之事證，尚難僅以公司名稱與註冊商標、品牌名稱之文字相同，逕認有公平交易法第24條規定之適用；又依其提供事證顯示「沙宣美髮學院」為政府立案（0000000）之補習班，倘招生廣告違反法令，依補習及進修教育法規定，事屬教育主管機關職掌範圍，已移請教育部處理等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，本院因認本件訴訟之結果，第三人丙○○及丁○○之權利或法律上利益將受損害，爰依職權命其獨立參加本件被告之訴訟。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應作成被檢舉人丙○○及丁○○等人違反公平交易法第20條第1項第2款、第21條及第24條規定之處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告提起本件行政訴訟之法律依據：⑴被告未依法調查，逕以檢舉事實未違反公平交易法為由，駁
回原告依法申請之案件，損害原告權益，是原告依法得提起撤銷訴訟：
依行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。上開法條所稱行政處分，指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，不因其用語或形式而有異（司法院釋字第423號及第459條解釋意旨參照）。至向主管機關檢舉他人違法，經主管機關調查結果，認為所檢舉事項不成立，而對檢舉人之函覆，是否為行政處分，端視法律是否賦與檢舉人向國家請求制止、處罰被檢舉人之權利或法律所保護之利益是否及於檢舉人之私益而定。如法律課國家機關調查、處罰被檢舉人之作為義務，且該法律所保護者除公益外，同時及於檢舉人之私益，可認立法者有意賦與檢舉人某種法律地位，使其有權請求國家保護其受法律保護之私益，俾免遭第三人之侵害，其檢舉係保護請求之行使，主管機關為檢舉事項不成立之函覆，影響檢舉人之法律地位，產生不利之法律效果，應屬行政處分（最高行政法院91年度裁字第1475號裁定意旨參照）。本件原告前以參加人等違反公平交易法第20條、第21條及第24條規定向被告檢舉請求依法處分，迺原告逕以上開檢舉事實並無違反公平交易法之規定函覆原告，已損害原告依法請求保護俾免遭參加人等侵害之權益。又查，本件訴願決定係以訴願「無理由」駁回原告之訴願，更係就原告對於被告處分不服而提起之訴願為實體審理，原告於訴願遭駁回後自得提起本件撤銷訴訟。
⑵被告未依法調查，逕以檢舉事實未違反公平交易法為由，駁
回原告依法申請之案件，致原告依法請求保護之權益受到嚴重損害，原告於訴願遭駁回後，自得提起本件課予義務訴訟：
按行政訴訟法第5條第2項規定，人民因中央機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。依司法院釋字第469號解釋理由書，如就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該法律亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因行政機關未為一定作為而受損害者，即應許其依法請求救濟。最高行政法院93年度判字第257號判決見解已明白揭示，依公平法第26條為檢舉者，固為促使被告為調查處理之發動，任何對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，至於得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願，仍以被告之調查處理是否致其權益受損害為斷。查原告以參加人等以原告著名表徵「沙宣」提供營業和服務，致生消費者混淆，並就其服務內容有虛偽不實及引人錯誤之表示，亦涉有足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為，違反公平交易法第20條、第21條及第24條規定，乃向被告提出檢舉，請求依法查處，迺被告未依法調查，逕以上開檢舉事實尚難認有違反公平交易法規定情事云云駁回原告依法申請之案件，致原告依法請求保護之權益受到嚴重損害。依前引行政訴訟法第5條規定，原告於訴願遭駁回後，自得提起本件課予義務訴訟。
２、原處分未踐行法律所規定之調查及決議程序，違反行政程序法第4條依法行政之規定：
⑴被告對原告檢舉案件未依法踐行調查程序：
①按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法
律原則之拘束。」所稱法律包括程序法、實體法及組織法。依公平交易法第26條第1項及第27條規定，被告調查處理檢舉案件之程序包括：通知當事人及關係人到場陳述意見；通知事業或個人提出帳冊、文件及其他必要資訊或證物；及派員前往有關團體或事業之事務所、營業所或其他場所為必要之調查。另按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9條及第36條亦分別定有明文，上開規定乃行政機關之職權調查原則。另按同法第37條規定：「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查必要者，得不為調查，並於第43條之理由中說明之。」基此，行政機關於行政程序中所為事實及證據之調查，雖以職權調查為原則，且不排除當事人對事實及證據調查之協力，但行政機關於行政程序進行中，仍應主動調查證據，並應就當事人有利及不利之事項一律注意，若就當事人所提出證據認無調查必要者，亦應於所為決定之理由中說明。
②本件被告於原告依法檢舉後，竟未依職權調查證據，亦未
對當事人有利及不利事項一律注意，遽下結論認定原告檢舉事實並無公平交易法相關規定之適用，對於原告所提相關事證皆未予調查，於不到2星期之時間即駁回原告之處分。此實與前揭行政程序法相關條文之規定不符。尤有甚者，被告竟就參加人廣告文宣不實宣傳其係政府立案補習班、其政府立案字號不一致等事證均未注意，甚至錯誤認定參加人所營「英國沙宣學院」經政府立案為由移請教育部處理，其執法粗糙草率可見一般，被告顯未進行調查證據之程序，違反行政程序法第4條依法行政之規定，亦與被告所引最高行政法院92年度判字第1884號被告應「由機關之職員先進行調查證據之程序，將調查結果擬具處理意見，轉呈委員會決議」之判決意旨有違。被告上開處置，違法情節至為灼然。
⑵原處分之作成，根本未依行政院公平交易委員會組織條例由
委員會作成決議。按行政程序法第114條第1項第2款固規定，未參與行政處分作成之委員會事後作成決議者，行政處分之瑕疵即因而補正。惟就本件行政處分而言，應係指委員會須就原告所檢舉之事由，分別就事實及法律之層面予以充分調查及討論，而後再本於討論之結果作成決議，以補正原處分欠缺「決議」之瑕疵，非謂委員會為補正瑕疵即可不經調查及討論逕予表決。另依行政院公平交易委員會組織條例之規定，被告應經合議方式行使職權；同條例第14條第3款規定，有關公平交易法處分案件之審核，係委員會議之職權，需提出委員會議議決之。迺被告於原告依法檢舉後，竟由業務單位逕予函復原告，全然未經委員會審查決議。被告辯稱原處分嗣經委員會事後追認得以補正其程序云云，所謂補正係被告企劃處所提出之92年8月份處理中止審理案件及檢舉人或申請人主動撤案之案件統計資料，企劃處就該「統計數字」報告委員會，委員會並未就原告檢舉案件之具體事實有任何討論，是其所稱補正於法不合。
３、原告向被告所檢舉者，為參加人等違反公平交易法第20、21及24條之規定，謹說明如下：
⑴參加人等以原告著名表徵「沙宣」提供營業和服務，致生消費者混淆，違反公平交易法第20條第1項第2款規定：
①按公平交易法第20條第1項第2款係規定：事業就其所提供
之商品或服務，不得以相關事業或消費者所普遍認知之他人商標或其他顯示他人商品或營業服務之表徵，為相同或類似之使用，致與他人營業或服務混淆。上開法條構成要件包括：1.他人之商標係屬著名，2.事業使用相同或類似於他人之著名商標提供商品或服務，3.致與該他人之營業或服務混淆。本件原告檢舉事實為：1.中文「沙宣」係原告之著名商標，2.參加人等使用相同於原告上開著名商標提供商品或服務（包括使用作為公司或商號名稱之特取部分，以及作為其事業主體標誌之特取部分招攬學生至美髮沙龍店實習），3.致與原告之營業或服務混淆，是本件檢舉事實該當公平交易法第20條之構成要件。
②沙宣美髮系列商品 （Vidal Sassoon）係由英國沙宣美髮
學院於西元1974年推出，該系列商品嗣於1983年轉售予美商理查遜美克斯公司，原告於1985年併購美商理查遜美克斯公司後，即與英國沙宣美髮學院策略聯盟在全球推廣沙宣（Vidal Sassoon）專業沙龍美髮商品及服務（沙宣美髮學院簡介及資料）。原告於81年首創以中文「沙宣」及「維達沙宣」在台灣上市前揭專業沙龍美髮系列商品，於廣告文宣上均結合英國沙宣美髮學院專業沙龍美髮服務形象在市面上推廣行銷，將台灣美髮商品帶入全球美髮時尚之風潮。原告並早於81年1月31日起即由原告陸續向我國經濟部中央標準局（嗣改制為智慧財產局）申請獲准商標及服務標章之註冊，指定使用在洗髮精、化妝品、男女美容及整髮美髮等商品及服務，迄今均在有效期限內。上開資料有原告於檢舉時向被告提出之商標註冊證影本可參。
又上開商標經由原告授權其在台子公司寶僑家品股份有限公司多年來持續投入鉅額廣告行銷之努力及成本，已在市場上建立相當高之知名度，如今，社會大眾見諸「沙宣」字樣，即得認知其係表彰原告所產製或提供之商品或服務或與原告有授權或贊助關係，商標主管機關經濟部智慧財產局歷年來一再肯認中文「沙宣」為相關事業及消費者所普遍認知之著名表徵。原告為著名表徵中文「沙宣」之商標權人，自得主張受公平交易法第20條之保護。
③迺參加人等未經原告同意或授權，逕以原告上開著名表徵
作為公司及商號名稱及事業主體之標誌，提供服務及營業，包括丙○○於89年7月7日向經濟部申請設立「沙宣學苑有限公司」，嗣變更公司名稱為「沙宣美髮學苑補習班有限公司」，於92年8月8日向台北縣政府登記設立「沙宣剪燙染造型沙龍」（嗣變更名稱為坎妮剪燙染造型沙龍）；丁○○於89年7月12日向經濟部申請設立「維達沙宣美髮設計有限公司」，於91年10月23日向台北縣政府登記設立「英國沙宣美髮學苑技能訓練班」，渠等另以未經申請設立登記之「英國沙宣美髮學院」名義進行招生活動。丙○○及丁○○以原告著名表徵「沙宣」作為上開事業名稱，提供服務及營業，已造成消費者之混淆誤認，顯已違反公平交易法第21條第1項第2款規定。
⑵參加人等以原告著名表徵「沙宣」提供服務及營業，就其服
務內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條規定：
①按公平交易法第21條第1項規定：「事業不得在商品或其
廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、同法條第3項規定：「前二項規定於事業之服務準用之。」，依被告發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則，上開法條所稱虛偽不實，指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，足以引起錯誤之認知或決定；所稱引人錯誤，係表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定。倘事業於廣告上或以其他使公眾得知之方法，就其服務為虛偽不實或引人錯誤之表示時，即構成公平交易法第21條規定之違反。另按「名片為一種廣告物，其上記載之內容，如屬交易上重要之事項，足以使可能之交易相對人誤信名片分發者、或其任職之事業所提供之商品或服務之內容或品質者，該名片上不實之記載即違反公平法第21條第1項、第3項關於事業不得在廣告上對於商品或服務之內容或品質為虛偽不實或引人錯誤之表示的禁止規定。」因此，「名片上關於學經歷之記載如有不實，且該學經歷與分發名片者所要推廣或銷售之商品或服務的內容或品質有關時，衡諸前開意旨即已違反公平交易法第21條第1項、第3項之規定」，業經被告81年6月20日公研釋字第017號解釋在案。
②參加人等在招生文宣上記載其係「英國沙宣美髮學院台灣
地區技術教育部主任」、「全球地區26個國家之沙宣有限公司電視節目廣告業經理」，其所經營之沙宣是國際性大公司，此為取得國際文憑最佳捷徑，並在招生活動中向國中應屆畢業生誆稱「我們目前是全台灣省唯一合法的沙宣美容美髮學院．．．我們的沙宣美髮學院是英商，是英國人，這個外國老師每年會來台灣兩次授課，英國沙宣很大，但是這個外國老師一年會來兩次實地現場授課」云云，涉有虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條規定。
⑶參加人等亦步亦趨抄襲原告「沙宣」之著名表徵、攀附原告
就該表徵所建立之商譽，榨取原告努力成果，違反公平法第24條規定：
①按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為。
」上開法條所稱「欺罔」指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式從事交易之行為，常見行為類型如冒充或依附有信賴力之主體；所稱「顯失公平」指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，常見行為態樣有：（1）攀附他人商譽；（2）高度抄襲；或（3）利用他人努力推展自己商品或服務之行為（「公平交易法第24條案件處理原則」第6點和第7點）。
②本件原告除於81年即首創中文「沙宣」，並向智慧財產局
申請商標註冊外，且結合英國沙宣美髮學院之專業沙龍美髮服務形象，經授權子公司寶僑家品股份有限公司長期投入鉅額廣告行銷之努力及成本，使「沙宣」已在本地專業美髮沙龍領域建立相當信譽，詎料參加人等利用原告表徵「沙宣」之知名度作為事業名稱，攀附原告商譽並榨取原告努力成果，顯有顯失公平之情事；丙○○及丁○○另向國中應屆畢業生誆稱「我們目前是全台灣省唯一合法的沙宣美容美髮學院．．我們的沙宣美髮學院是英商，是英國人，這個外國老師每年會來台灣兩次授課，英國沙宣很大，但是這個外國老師一年會來兩次實地現場授課」云云，故意冒充及依附原告與英國沙宣美髮學院策略聯盟之主體，亦構成足以影響交易秩序之欺罔行為。參加人等前揭行為，已違反公平交易法第24條規定。
⑷另按被告所頒布「處理公平交易法第20條案件原則」第5點
規定及司法實務見解，均明確指出公平交易法第20條及第24條之構成要件，不以競爭事業間提供相同或相類似之商品或服務為必要。惟被告竟悖於其所頒布之案件處理原則及司法實務見解，逕將公平交易法第20條及第24條之構成要件，於本件錯誤解釋以競爭事業間提供相同或相類似之商品或服務為必要，並據此作成原告檢舉事實不適用公平交易法第20條及第24條規定之謬誤結論，致剝奪原告依據公平交易法尋求行政救濟甚至刑事救濟之權利，甚至其於本件作成原告檢舉事實並不違反公平交易法之結論，亦影響原告尋求民事救濟之結果，整體結論則將導致法律適用上之不安定，使人民對於國家法秩序產生不信賴感，其屬違法至為顯然。
４、被告辯稱參加人等前揭公司及商號名稱之使用業經商業登記目的事業主管機關審核通過云云，拒絕適用公平交易法之規定，與公司法第18條之立法意旨不符，違反依法行政原則：
按公司法或商業登記法之規範目的，與公平交易法顯有不同，公司法第18條第1項立法理由明白揭示：公司名稱「倘涉及不公平競爭情事，依公平交易法及民法等相關法令之規定辦理，與行政機關賦予之名稱使用權，係屬二事」。可知商業登記主管機關對於公司名稱是否違反公平交易法或商標法等其他法律規定，依法不作實質審查，亦無審查權限；是以任何人均不得執其登記在案之事業名稱主張免責而不受其他法律之規範。被告於過去處分案例中亦曾說明：「公司法與公平交易法二者之規範目的不同，公司名稱之使用，若有積極攀附他人著名商譽，而榨取他人努力成果，仍應受公平交易法之規範，故不因公司名稱業經主管機關依公司法審查核准，而得主張免責」。迺被告於處理本件原告依法檢舉之案件時倒果為因，在商業登記主管機關依法未實質審查參加人事業名稱之情形下，被告身為競爭法主管機關，反執商業登記主管機關業已審查通過為藉口，辯稱參加人等部分事業，業經登記設立，故有使用其事業名稱之合法權利云云，就公平交易法與其他法律之競合關係為錯誤認定，而於本件拒絕適用公平交易法，據以作成之原處分，顯屬違法。
５、被告以本件屬商標爭議案件而拒絕適用公平交易法，顯已違法剝奪原告受公平交易法保護之權利：
本件為公平交易法爭議事件，已如前述，原告為著名商標權人，自得依公平交易法之規定請求行政救濟或民事救濟，不因本件可能另構成公平交易法及商標法之競合，而由被告逕予否定、剝奪原告依公平交易法請求行政救濟之權益。進一步言，違反公平交易法第20條規定者，於被告予以行政處分限期命改正而未改正者，另將負刑事責任（公平交易法第35條），迺被告竟藉口本件應屬商標爭議事件，建請原告循司法途徑解決云云，無異違反上開法條「先行政後司法」之權力分立原則，致剝奪原告請求刑事救濟之權益。被告拒絕適用公平交易法或適用不當，作成違法處分之結果，顯已影響原告之權利及法律上利益。
６、被告以本件違法情節屬教育主管機關職掌範圍，拒絕適用公平交易法，與被告過去就類似事件之處分有違，違反行政程序法依法行政及不得為差別待遇之規定：
⑴被告於其他處分案件曾以「廣告中『檢定考試一定及格』，
有引人錯誤情事，違反公平交易法第21條第3項準用同條第1項之規定」，並指出：「被處分人稱『本班學生．．．沒有被欺騙的感覺』乙節．．．然其廣告對一般公眾而言，仍易使對於被處分人服務之品質、內容有所誤認，故所辯尚無可採。」而處分被檢舉之美容美髮短期技術補習班；被告並曾接受教育部檢舉，以「舉辦『全國中小學英語能力分級（測驗）檢定』之廣告上，就所提供服務之宣傳公告引用教育部公函文號，並將該部列為指導單位」「已足以引起相當數量之一般或相關大眾誤認被處分人所舉辦之全國中小學英語能力分級檢定係受教育部委託辦理，並由教育部指導舉辦，是以，系爭表示內容有虛偽不實及引人錯誤情事」而作成處分，故被告並未僅因檢舉事實涉及教育事項而不適用公平交易法之規定。
⑵參加人等以原告著名表徵「沙宣」提供服務及營業之行為，
涉有違反公平交易法規定之情事，已如前述。迺被告未依法處分，竟以原告提供事證顯示「英國沙宣學院」為政府立案補習班，事屬教育主管機關職掌範圍，已移請教育部處理云云。被告所謂「事證」係參加人等自行印製之廣告文宣物，其製作粗糙，連政府立案字號亦有不一致之現象（政府立案字號或記載為901「32」48，或記載為901「23」48），被告未依法踐行任何調查程序，即於教育部函覆說明所謂「英國沙宣學院」並未向教育主管機關登記補習班以前，率爾函復原告所檢舉事實涉及政府立案補習班云云，草率打發人民之檢舉案，致原告無從依公平交易法之規定請求保護，對於原告法律上之權益已造成嚴重損害。又被告於本件以涉及教育事項為藉口拒絕適用公平交易法，顯有違反行政程序法依法行政原則及不得為差別待遇之規定。
⑶本件檢舉事實縱亦有商標法、補習及進修教育法之適用，亦
屬依據行政程序法第13條規定：「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權」之情形，而應依據該法規定「由受理在先之機關管轄」，被告應受理本事件，不得諉稱本件僅屬商標爭議事件云云，拒絕處理，甚且逕作成實體認定本件檢舉事實並無違反公平交易法之情形。
⑷實則，被告將本事件移請教育部處理後，迄今已逾1年3月有
餘，原告均未接獲任何處理結果之通知，於此情形，參酌行政程序法第14條第3項之法理，被告實應為緊急之臨時處置，以免人民之權利受損，卻遲遲無從救濟。
⑸如本件參加人並非從事補習授課之行為，而非屬教育部主管
業務（相關事證，如 鈞院認有調查瞭解之必要，祈請鈞院向台北縣教育局函詢處理結果，承辦人員為台北縣政府社會教育科朱光杰，地址：台北縣板橋市○○路○段○○○號，電話：00000000分機2644，綜理業務為板橋區補習班業務），將形成本件均無主管機關處理，亦無法律可資適用之荒謬結果。被告身為公務機關，竟以公文旅行草率打發人民之檢舉案，致原告於各該主管機關間疲於奔命，仍無從受到相關法律之保護，對於原告法律上之權益已造成嚴重損害。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、程序部分：⑴按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、第5條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」；同條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」其所稱「依法申請之案件」，限於法律有明文規定者為限，且所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。被告對於檢舉人所為之答復函，在訴願法及行政訴訟法修正前，為配合僅有撤銷訴訟的唯一救濟管道，在檢舉人原本能主張其權益，卻因被告之調查處理受損情況下，權宜的認為檢舉人可提撤銷訴訟；惟新法施行後，救濟途徑增加，非只有行政處分才能獲得救濟，且救濟途徑與行政行為之間，有法定的適用關係，舊法時期為救濟個案所為之權宜措施，即認定被告對於檢舉人之答復係行政處分一節，已失其正當性（臺北高等行政法院91年度訴字第3547號裁定）。蓋撤銷訴訟只發生使檢舉人不獲得答復之效果，應非原告請求權利保護之目的；如檢舉人得請求行政機關作成行政處分，在訴訟種類的適用上，屬於課予義務訴訟之範疇，惟課予義務訴訟，僅適用於人民依法申請之事件，無論是申請對自己作成處分，或例外對他人作成處分，均須有法律明文規定。按公平交易法第26條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理」，並非主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，是以檢舉人依上開規定而為檢舉、主管機關依該檢舉進行調查且為處理之情形，主管機關所為不予處分之復函尚非行政處分，更因非屬行政訴訟法第5條所稱之「依法申請之案件」，且亦無應於法令所定期間內應作為而不作為，或對於原告依法申請之案件予以駁回之情事，故原告所提起之撤銷訴訟或課予義務訴訟，均屬起訴不備要件。退萬步言，原告欲適用一般給付訴訟請求救濟，其救濟範疇，亦僅止於被告是否依法進行調查，以及是否於合理的期間內完成調查，並將結果通知檢舉人，要不包括對參加人等作成不利益（符合檢舉內容）的行政處分在內。
⑵本件原告既係依公平交易法第26條之規定而為檢舉，而非依
其他法律明文規定而為申請，故案經被告調查後，以92年公參字第0920007998號函復原告，復函主旨載明：「．．主要爭議在於被檢舉人是否構成惡意登記使用他人註冊商標中文字，作為自己公司名稱是否構成減損著名商標之識別性或信譽之行為，應屬商標爭議事件，建請循司法途徑解決。其次關於被檢舉人使用『沙宣學院』、『維達沙宣』為公司名稱特取部分，經商業登記目的事業主管機關審核通過，且被檢舉人在廣告上並非不可使用『沙宣』學院、『沙宣美髮』學院作為其商品或服務之表徵，則在無其他積極事證足認有造成混淆誤認之情事，尚難認有公平交易法第20條之適用；又因原告未能舉出在國內使用『沙宣美髮學院』或類似名義提供商品或服務較被檢舉人為早之事證，尚難僅以公司名稱與註冊商標、品牌名稱之文字相同，即可逕認有公平交易法第24條之適用。再者，被檢舉人以『沙宣美髮學院』或『英國沙宣美髮學苑技能訓練班（未見此資料）』之名義刊登招生廣告，誤導社會大眾認渠等所經營之沙宣是國際性大公司，與清華高中建教合作係取得國際文憑最佳捷徑，宣稱可以輔導取得大學畢業學歷，復宣稱其係英國沙宣美髮學院台灣地區技術教育部主任乙節，依事證顯示『沙宣美髮學院』為政府立案之補習班，倘招生廣告違反法令，依補習及進修教育法規定，事屬教育主管機關職掌範圍，移請教育部處理」等語，僅對檢舉內容與法律之構成要件是否相符加以說明，性質上即非對於原告依法申請之案件予以駁回之行政處分，況該函亦無行政程序法第96條第1項第6款之教示，揆諸前揭說明，上開復函要非行政處分自明，且依前揭說明，原告無論依行政訴訟法第4條之規定提起撤銷訴訟，或依行政訴訟法第5條第2項之規定提起課予義務訴訟，其起訴均不備該2種類訴訟之要件。
⑶本檢舉案為何未經提請委員會議討論之程序乙節：
按公平交易法第25條規定：「為處理本法有關公平交易事項，行政院應設置公平交易委員會，其職掌如左：一、關於公平交易政策及法規之擬訂事項。二、關於審議本法有關公平交易事項。三、關於事業活動及經濟情況之調查事項。四、關於違反本法案件之調查、處分事項。五、關於公平交易之其他事項。」復依行政院公平交易委員會組織條例第4條、第14條及第17條至第19條規定，被告組織上設有第1處、第2處、第3處、企劃處、法務處、秘書室、人事室、會計室、統計室及政風室等5處5室外，並設有委員會議。按行政院公平交易委員會組織條例第14條第3款暨行政院公平交易委員會會議規則第4條第3款亦僅規定「關於執行公平交易法之公告案、許可案、處分案之審核。」應提出委員會議議決，並未規定被告所有案件均應提委員會議審議。且本案係經被告審查未違反公平交易法之案件，被告尚且於函復原告後，復提經被告92年9月10日第618次委員會議追認；縱認被告前開函復具有行政處分之性質，依行政程序法第114條規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：．．．四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。」本案之程序業於事後補正，並無瑕疵，亦無違背前開規定。且被告上開處理方式，參最高行政法院92年判字第1884號判決理由「六、經查：．．
（二）．．公平交易委員會作業實務上將案件指定某一特定之委員處理，且由機關之職員先進行調查證據之程序，將調查結果擬具處理意見，轉呈委員會決議，於法尚無不合，．．．」可知，本案處理程序難認有何違法之處。
２、實體部分：⑴原告訴稱，中文「沙宣」係由原告首創使用於美髮商品及服
務之表徵，檢舉事實該當公平交易法第 20 條之構成要件，不因本案可能另構成公平交易法與商標法之競合，而由被告逕予否定原告之行政救濟權益乙節：
按公平交易法第9條第2項明定，本法規定事項，涉及他部會之職掌者，由被告商同各該部會辦理之。查本案主要爭議在於參加人是否構成惡意登記使用他人註冊商標圖樣中之文字，作為自己公司名稱之特取部分而違反商標法之規定，公平交易法與商標法均有其適用，參照被告於81年8月20日與經濟部協議就仿冒案件進行權責劃分並獲致結論，決定被仿冒之商標為註冊商標，由經濟部處理。本案參加人使用他人註冊商標中文字，作為自己公司名稱是否構成減損著名商標之識別性或信譽之行為，應屬商標爭議事件（商標法第62條），被告建請原告循司法途徑解決，尚無不當。又查原告使用「沙宣」中文註冊商標，不論該等商標是否延長註冊期限，從原告提供檢舉雙方資料顯示，參加人以「沙宣美髮學院」名義招生之行為，針對國中畢業生之需要，提供美容、美髮之訓練，與原告「沙宣」美髮商品之製造銷售給一般消費者，兩者提供之商品或服務來源、顧客對象明顯不同；在商品、服務之品項分類上，係屬不相同或不類似之範圍，而原告亦無法提出使用中文「沙宣」擴及美容、美髮服務之事證，故訴願決定認檢舉雙方所涉美髮商品及服務應屬不相同或不類似之範圍，並非創設公平交易法所無之構成要件，更無違反依法行政原則。
⑵原告舉被告過去處分為例，訴稱被告以參加人公司名稱業經
主管機關依公司法審查核准，認為檢舉事實並未違反公平交易法之規定，乃倒果為因之錯誤推論乙節：
經查，原告引用被告過去處分案例（佐丹奴眼鏡有限公司）所揭示意旨，檢舉雙方註冊商標或標章在國內使用於同類的商品、服務之事實，且參加人使用該商標作為公司名稱特取部分，在客觀上有其他積極事證，足認有攀附他人之商譽，榨取他人努力成果。查本案從被告上網查詢公司基本資料觀之，使用「沙宣」作公司名稱特取部分者，包括參加人等在內有9家公司，而原告「沙宣」中文註冊商標使用於美髮商品，而未有擴及美容、美髮服務，在商品、服務之品項分類上，係屬不相同或不類似之範圍，且參加人使用「沙宣美髮美容」為公司名稱特取部分，經商業登記目的事業主管機關審核通過，其登記項目經營美髮、美容業務上，與其目前經營美容、美髮服務相當，而原告亦無法提出使用中文「沙宣」擴及美容、美髮服務之事證，則在無其他積極事證足認有造成混淆誤認之情事，被告認其尚難構成公平交易法第20條之違反，尚無不當。
⑶原告訴稱參加人等不但使用「沙宣」作為其事業名稱，甚且
在招生活動中向國中應屆畢業生為不實宣傳乙節，造成國中畢業生及相關消費者之嚴重混淆，主張被告未依法調查，逕以本件「無其他積極事證足認有造成混淆誤認之情事」，作成無違反公平交易法第20條規定之實質處分，顯屬謬誤乙節：
查原告行政訴訟時所附上開招生錄音帶筆錄等事證，在檢舉及訴願階段並未提出，非被告原處分得審酌範圍。復查世界各國貿易趨於全球化、自由化，企業推出商品、服務呈現多樣化，美髮商品之製造銷售與美容、美髮服務之提供，在商品、服務之品項分類上，係屬不相同或不類似之範圍，且原告「沙宣」中文註冊商標使用於護髮劑、護髮美髮化粧品、書籍、雜誌等，未實際提供美容、美髮之服務，是否以其著名商標，其保護之範圍即可論及美容、美髮服務之提供，或他人登記公司名稱之特取部分，值得商榷。另查參加人等以「沙宣是國際性大公司」、「取得國際文憑最佳捷徑」名義招生之行為，係針對國中畢業生之需要，提供美容、美髮之訓練，其師資、訓練課程屬國內自製，與原告所稱與英國沙宣美髮學院合作推廣美髮服務，係提供英國或國際商品給一般消費者，兩者提供之商品或服務來源、顧客對象明顯不同，並不會造成消費者混淆，固尚難認有公平交易法第20條規定之適用。
⑷原告訴稱參加人等在招生活動中一再故意冒充或依附原告與
英國沙宣美髮學院策略聯盟之主體，顯已構成足以影響交易秩序之欺罔行為；該行為並構成攀附原告商譽，高度抄襲原告著名表徵，利用原告努力推展其服務之顯失公平行為，業構成公平交易法第24條之違反乙節：
查本案判斷參加人等使用「沙宣」作為其事業名稱之特取部分，是否構成攀附他人著名表徵，應從社會通念與法規範目的去考量，而非從他公司登記使用「沙宣」作為公司特取名稱，均在原告申請商標註冊之後，即認為原告有在國內使用「沙宣美髮學苑」或類似名義提供服務較參加人為早之事證。即從一般社會大眾對原告「沙宣」產品印象觀之，原告使用中文註冊商標使用於護髮劑、護髮美髮化粧品、書籍、雜誌等，未實際從事美容、美髮之服務，與參加人以「沙宣美髮學院」名義招生，實際從事美容、美髮之服務，其事業主體分別為「美商寶鹼公司」、「沙宣學苑有限公司」，兩者提供之商品或服務來源、顧客對象明顯不同，是否可逕認有攀附他人著名表徵，尚待斟酌。至於參加人招生活動、報紙廣告及文宣資料上，同時使用原告之中文註冊商標，是否即構成襲用原告著名之商品及服務表徵，被告復函亦表示，在提供國內使用「沙宣美髮學苑」或類似名義提供服務較參加人為早之事證前，尚難僅以公司名稱及註冊商標之文字相同，即可逕認有公平交易法第24條之適用。
⑸原告訴稱，本案並無適用補習及進修教育法，被告稱屬教育
主管機關職掌範圍，拒絕適用公平交易法，顯屬違法處分乙節：
①參照被告過去與教育部協議就補習教育業管理之分工，已
立案之補習班廣告，倘有廣告不實等違法情形，由教育主管機關處理，此分工原則並明訂於被告處理公平交易法第21條案件原則中。本件依事證顯示「沙宣美髮學院」為政府立案之補習班（0000000），倘招生廣告違反法令，依前述協議之分工原則，應屬教育主管機關職掌範圍，移請教育部處理，故被告依公平交易法第9條第2項規定之協商結論，移請教育主管機關處理；且依原告提供事證之教育部中部辦公室書函，即足認本件正由教育部處理中，故被告移由教育部處理之方式，非可遽指為拒絕適用公平交易法。
②另有關原告訴稱，被告移請教育部處理之公文，原告均未
接獲任何處理結果之通知乙節，查原告訴訟代理人曾致電教育部，獲知已函轉台北縣教育局處理，至於教育部後續處理結果，因非被告權責之範圍，尚難以公文旅行草率打發人民之檢舉案等理由，主張被告拒絕適用公平交易法。
⑹另就「沙宣美髮學院」立案號（0000000）出自何處乙節：
經查「沙宣美髮學院」立案號（0000000），係源自原告所提供之廣告資料，惟參加人經營之公司業更名數次，其最後登記於經濟部商業司之公司名稱應為「沙宣美髮學苑補習班有限公司」（統一編號為00000000）。
⑺有關公平交易法第46條及第9條規定適用關係：
修正前公平交易法第46條第1項規定：「事業依照其他法律規定之行為，不適用本法之規定」，公平交易法僅於系爭行為為該法所禁止，而其他法律不禁止的情形下，始排除適用。隨著公平交易法第46條之修正，事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸公平交易法立法意旨之範圍內，原則上應優先適用該其他法律之規定，亦即於「不牴觸公平交易法立法意旨之範圍內」，方可優先適用其他法律之規定。惟此係法條間競合時，該如何處理之規定，與公平交易法第9條第2項所謂「本法規定事項，涉及他部會之職掌者，由行政院公平交易委員會商同各該部會辦理之」相較，公平交易法第46條為單純實體的規範選擇問題，無涉規範的執行。但由於規範通常由主管機關執行，固此有公平交易法第9條第2項對機關執行問題加以規範。公平交易法第9條第2項乃在處理公平交易委員會與他部門主管機關，對於特定事項均同為管理時，決定誰來管理等行政資源適當分工之問題。
丙、被告參加人之陳述：
１、按「刺探對手機密．．寶鹼（即原告）聘請參與越南戰情蒐集人士當間諜資料踰越合法範圍主動認罪．．，游走於法律邊緣的商業間諜行為早已司空見慣。．．據英國泰晤士報一日報導，寶鹼去年7月至12月間，聘請『阿拉巴馬鳳凰顧問集團』公司蒐集商業機密．．必然會引發大規模司法訴訟」，由以上可知，原告擅長游走法律邊緣。
２、另台北縣政府函：「主旨：為美商寶鹼公司檢舉丙○○以沙宣美髮學院之名義招生。說明：經查，現場無沙宣美髮學院之名義擅自開班授課之具體事實。」。由上可知，原告擅長移花接木抹黑參加人以達訴訟之目的。
３、另按公平交易法對補習教育業之規範宣導說明：「出版社在書籍作者生平介紹，稱其建中畢業，如何查證？其他如補習班廣告宣傳內容真偽？吳丁宏科長說明：公平會為準司法機關，並非對任何廣告文宣被懷疑有不實的情形，會一律處理。檢舉人提懷疑或臆測廣告涉有不實，但未有具體事證，公平會不會發動調查權。被公平會調查的事業，因對被調查者心理是不會很高興，且會有壓力，如檢舉人不負任何檢舉義務，若有一天檢舉人變被檢舉人，此時應該對檢舉雙方要有一平衡點，故懷疑時應負查正式時之義務。」。而今原告聘請國內號稱泰斗律師為訴訟代理人，卻對於查證事實之義務一點也沒做到，反而不實指控參加人，僅為了獲得勝訴。
４、再按被告收案表單：「案據民眾丁○○君來函略以；莊敬高職假借沙宣美髮學院之名大量招生收取高額費用並宣稱可考取技術師執照等，違反私立學校法相關規定；詐騙莊敬高職建教班，惟該校並無建教班學籍；宣稱全國唯一有涉有國家技術執照；詐騙學校制服費用等」。本案參加人員工女兒曾被詐騙集團詐騙，所以參加人曾向被告提出檢舉。
５、又本事件參加人屢遭原告或其員工抹黑，揆諸以下證據證明之：
⑴張鳳儀及張峻源之糾紛與參加人無關，參加人也不認識他們
，況且張峻源於庭上表明其係屬員工糾紛，與上訴人無關，此案業經台灣板橋地方法院檢察署93年度偵字第9904號不起訴處分。原告不加查證，又加以抹黑。
⑵另外，原告指稱利用募得國中學生向店家收取不法利益，已
如前述，係店家收取仲介費，其契約是張鳳儀及張峻源紛爭，與上訴人無關，分明是他人犯罪行為加以利用抹黑參加人，原告亦利用此資料加油添醋並加以抹黑。
⑶原告無視證據存在，不斷抹黑參加人，原告於陳報狀訴說：
「參加人於鈞院94年4月25日準備程序時．．。惟原告日前接獲高職學校老師之電話，獲知．．參加人於鈞院前次庭期後，以『沙宣美髮學院』之名義繼續在台從事營業活動，先後於94年5月11日在三重市光榮國中及同年6月6日在南投仁愛國中進行招生」。
⑷事實上，此乃原告看圖說故事，自編自導自演抹黑參加人。
況且原告說辭諸多疑點：1、哪來高職老師？要不然請原告舉證。2、哪來招生？3、哪來詐騙？根本是原告欺騙鈞院之行徑
６、沙宣並非原告首創，此有台北市政府營利事業登記證可證，況按台灣高等法院90年度上易字第1143號內容：「．．㈡、被告所經營者係美髮美容名店，而自訴人（即原告）所販賣者為洗髮有關之商品，並非美髮美容名店，二者所經營者顯然不同。㈢、自訴人與被告所經營者既截然不同，縱使被告於廣告時特別強調『沙宣』二字，然係招攬大眾加入其美髮美容事業之行列，並非招攬販賣產品，尚難認有使大眾誤認為被告係販賣與自訴人相同之產品。㈣、再者，被告於自訴人取得商標權之前，即已使用「沙宣」二字作為廣告，依商標法第23條規定，應得合理繼續使用。㈤、綜合上述，被告所經營事業之內容與自訴人所販賣之產品截然不同，被告之行為並不會使大眾認為被告販賣與自訴人相同之產品，且被告應得合理使用『沙宣』二字作為廣告內容，故被告所為不能認有違反商標法第63條之行為，原審為無罪之諭知，經核並無不合，應予維持。四、自訴人上訴意旨略以：上訴人於82年7月1日取得第10類男女美容整髮服務標章之專用權。得以『沙宣』為名提供美髮美容服務。被告張文良另亦使用沙宣美髮學苑（院）沙宣美髮研究學苑，沙宣美髮技術諮詢顧問公司於各項宣傳品中，特別表示『沙宣』二字，顯然有違反商標法第77條及65條之規定，原判決未予審酌已有違法。
按被告係從事美髮美容之行業，自訴人所販賣者為洗髮有關之商品，從被告過去之商業活動並無招攬販賣洗髮商品。主要係招攬加入美髮美容行列，上訴人固於82年7月1日起取得『沙宣』服務標章專用權，固可在美髮美容服務上使用，然上訴人在臺灣從未有美髮美容商業之經營。被告經營沙宣剪燙造型名店，早於82年1月8日辦理變更登記，有台北市政府建設局有關商號登記資料，及變更登記申請書影本可按。被告在自訴人取得服務標章使用權前，已善意使用『沙宣』剪燙造型名店店名，或從事宣傳。乃非惡意之合理使用，被告之行為客觀上難認有意圖欺騙他人，自無商標法第77條、第62條、第65條之適用，上訴人仍執陳詞指摘原判決未當，核無理由，應予駁回。
７、按公平交易法第1條：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」。本案參加人只製作課程，並無任何交易活動。台北縣政府函：「主旨：為美商寶鹼公司檢舉丙○○以沙宣美髮學院之名義招生。說明：經查現場無沙宣美髮學院之名義擅自招生開班授課之具體事實」。本案參加人並無違反公平交易法，被告為程序審查駁回原告之處分並無不妥。
理 由
一、有關檢舉人向主管機關之被告檢舉他人違反公平交易法，經被告認為所檢舉事項不構成違反公平交易法或無公平交易法之適用，而對檢舉人之函覆，是否為行政處分，及檢舉人不服被告所為函覆應提起之行政訴訟類型，於行政訴訟實務上有兩種見解，或謂被告所為函覆性質係一行政處分，當事人如有不服，得據以提起撤銷訴訟合併課予義務訴訟，或謂檢舉人之檢舉僅係促使行政機關發動其調查權，故行政機關所為函覆性質並非行政處分，當事人應依行政訴訟法第8條規定，循給付訴訟途徑救濟。就此，原告具狀表示其選擇提起撤銷訴訟合併課予義務訴訟，則本件首應審究者，厥為被告92年8月18日公參字第0920007998號函是否為行政處分？及原告對被告上開覆函選擇提起撤銷訴訟合併課予義務訴訟，是否合法？
１、按向主管機關檢舉他人違法，經主管機關認為所檢舉事項不成立，而對檢舉人之函覆，是否為行政處分，端視法律是否賦與檢舉人向國家請求制止、處罰被檢舉人之權利或法律所保護之法益是否及於檢舉人之私益而定。如法律課國家機關調查、處罰被檢舉人之作為義務，且該法律所保護者除公益外，同時及於檢舉人之私益，可認立法者有意賦與檢舉人某種法律地位，使其有權請求國家保護其受法律保護之私益，俾免遭第三人之侵害，其檢舉係保護請求之行使，主管機關為檢舉事項不成立之函覆，影響檢舉人之法律地位，產生不利之法律效果，應屬行政處分。反之，如法律未賦與請求權，且非法律所保護法益之主體，其檢舉僅促成調查、制止與處罰等國家公權力之發動，主管機關之函覆，係將檢舉調查結果函知檢舉人，未對檢舉人發生如何影響權利或義務之法律效果，應屬事實通知，自非行政處分（最高行政法院91年度裁字第1475號裁定意旨參照）。又依公平交易法第26條規定為檢舉者，固為促使公平交易委員會為調查處理之發動，任何人對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，至於得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願，仍以公平交易委員會之調查處理是否致其權益受損為斷，非謂檢舉人不問其是否因該調查處理而受損，均不得對之提起訴願（最高行政法院93年度判字第257號判決意旨參照）。
２、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關（行政機關）就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「憲法第16條規定人民有訴願及訴訟之權利，旨在保障人民遭受公權力侵害時，可循國家依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得最終之救濟，並使作成行政處分之機關或其上級機關藉訴願制度，自行矯正其違法或不當處分，以維法規之正確適用及人民之合法權益。按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或有無記載得聲明不服之文字而有異。凡直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如仍視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，業經本院釋字第423號解釋在案。」司法院釋字第459號解釋理由書闡釋甚明。而法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因而受損害者，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由書第2段參照）。查公平交易法立法目的係「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」而制定（本法第1條）；其規範所稱之事業依本法第2條規定指「一、公司。二、獨資或合夥之工商行號。三、同業公會。四、其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」所稱競爭「謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」（本法第4條）；為達立法目的，本法第3章定明「不公平競爭」，依序於第18條規定「事業對於其交易相對人，就供給之商品轉售與第三人或第三人再轉售時，應容許其自由決定價格；有相反之約定者，其約定無效。」第19條、第20條規定妨礙公平競爭之行為及仿冒行為之禁止，明定「有左列各款情形之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之：一、以損害特定事業為目的，促使他事業對該特定事業斷絕供給、購買或其他交易之行為。二、無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為。三、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使競爭者之交易相對人與自己交易之行為。四、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。
五、以脅迫、利誘或其他不正當方法，獲取他事業之產銷機密、交易相對人資料或其他有關技術秘密之行為。六、以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為。」「事業就其營業所提供之商品或服務，不得有左列行為︰一、以相關事業或消費者所普遍認知之他人姓名、商號或公司名稱、商標、商品容器、包裝、外觀或其他顯示他人商品之表徵，為相同或類似之使用，致與他人商品混淆，或販賣、運送、輸出或輸入使用該項表徵之商品者。二、以相關事業或消費者所普遍認知之他人姓名、商號或公司名稱、標章或其他表示他人營業、服務之表徵，為相同或類似之使用，致與他人營業或服務之設施或活動混淆者。三、於同一商品或同類商品，使用相同或近似於未經註冊之外國著名商標，或販賣、運送、輸出或輸入使用該項商標之商品者。」第22條、第24條分別規定「事業不得為競爭之目的，而陳述或散佈足以損害他人營業信譽之不實情事。」「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第24條立法理由並載明：「一、本條為不公平競爭行為之概括性規定，蓋本法初創，而不公平競爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易之欺罔或顯失公平之行為，亦禁止之，以免百密一疏，予不法者可乘之機會。二、本條規定之欺罔或顯失公平之行為，因依第41條規定於處罰前，有改正之機會，且本條規定並無具體之犯罪構成要件，有無違反本條規定將由公平交易委員會依實際情事判斷，故其處罰方式僅限於適度之罰鍰而不宜科處刑罰。」又於第5章規定「損害賠償」，凡5條，依序於第30條、第31條、第32條規定「事業違反本法之規定，致侵害他人權益者，被害人得請求除去之；有侵害之虞者，並得請求防止之。」「事業違反本法之規定，致侵害他人權益者，應負損害賠償責任。」「法院因前條被害人之請求，如為事業之故意行為，得依侵害情節，酌定損害額以上之賠償。但不得超過已證明損害額之3倍。侵害人如因侵害行為受有利益者，被害人得請求專依該項利益計算損害額。」第33條、第34條分別規定本章所定請求權之消滅時效及「被害人依本法之規定，向法院起訴時，得請求由侵害人負擔費用，將判決書內容登載新聞紙。」本章（第5章）關於被害人權利之維護及侵權行為者之責任、損害賠償之計算、被害人請求權之消滅時效與請求法院判決書內容之公開各條文中所指之被害人，自指因事業違反本法規定，致權益受侵害之「他人」，亦即前揭第18條規定之「交易相對人」、第19條之「特定事業」（本條第1款）或「他事業」（本條第2款）等、第20條第1項第1、2款或第22條之「他人」等而言。
從上公平交易法規定確保事業在市場上之公平競爭為本法立法目的之一，及本法對事業暨競爭之定義與不公平競爭行為之禁止；對於事業違反本法規定致侵害他人權益者，該權益被侵害之被害人並得依本法第5章之規定維護其權利、請求損害賠償及公開法院判決書內容，復規定被害人行使本章規定請求權之消滅時效；且就違反本法第22條規定者刑事責任之處罰，賦以須該條被害人之告訴為追訴條件等規定觀之，公平交易法雖係為維護公共秩序與消費者利益，確保公平競爭而設之規定，但就本法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等綜合判斷，可得知本法亦有保障因違反本法規定致權益被侵害特定人（事業）之意旨。再按「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」公平交易法第26條定有明文，依本條規定為檢舉者，固在促使公平交易委員會為職權調查處理之發動，且任何人對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，惟公平交易法既亦有保障因違反本法致權益被侵害特定人（事業、消費者）之規範目的，則檢舉人對其檢舉案調查處理之結果得否提起訴願，仍應以公平交易委員會之調查處理是否致檢舉人權益受損為斷，非謂檢舉人不問是否因該調查處理而受損，均不得對之提起訴願。查原告以參加人丙○○及丁○○使用其著名表徵「沙宣」，廣泛註冊為公司、商號名稱，以「沙宣美髮學院」之名招攬學生，致與原告之營業及服務混淆，攀附原告之商譽，並以取得國際文憑最佳捷徑等不實廣告招生，涉嫌違反公平交易法第20條第1項第2款、第21條及第24條規定之情事，乃向被告提出檢舉，請求依法查處，以維護交易秩序與消費者利益之本質（公平交易法第1條規定參照），經被告以系爭函復知原告，略稱：原告主要爭議在於參加人丙○○及丁○○是否構成惡意登記使用他人註冊商標圖樣中之文字，作為自己公司名稱之特取部分而違反商標法之規定，應屬商標爭議事件，建請其循司法途徑解決；另從原告提供參加人丙○○及丁○○之公司名稱、營業項目及廣告等觀之，渠等使用「沙宣學院」、「維達沙宣」為公司名稱特取部分，經商業登記目的事業主管機關審核通過，且渠等在廣告上並非不可使用「沙宣」學院、「沙宣美髮」學院作為其商品或服務之表徵，則在無其他積極事證足認有造成混淆誤認之情事，尚難認有公平交易法第20條規定之適用；又原告未能舉出在國內使用「沙宣美髮學院」或類似名義提供商品或服務較參加人丙○○及丁○○為早之事證，尚難僅以公司名稱與註冊商標、品牌名稱之文字相同，逕認有公平交易法第24條規定之適用；又依其提供事證顯示「沙宣美髮學院」為政府立案（0000000）之補習班，倘招生廣告違反法令，依補習及進修教育法規定，事屬教育主管機關職掌範圍，已移請教育部處理等語，有該檢舉函及被告復函在卷可稽，經核被告系爭函文，乃屬就原告檢舉之公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸上開說明，自屬行政處分；且依該行政處分之內容，難認於原告之權益不生影響，依法即得經訴願後提起行政訴訟（最高行政法院93年度裁字第1698號裁定意旨參照）。從而，原告就被告系爭覆函提起撤銷訴訟合併課予義務訴訟，其訴訟種類之選擇於法並無違誤。
二、其次，本件尚應審究者，乃原告委託理律法律事務所於92年8月5日向被告檢舉參加人丙○○及丁○○涉嫌違反公平交易法第20條第1項第2款、第21條及第24條規定一案後，被告即停止調查（被告第三處提陳案件擬辦單簽註本案係屬「中止審理案件」），由被告業務單位簽註意見層送輪值委員審查，經奉首長核定後，以92年8月18日公參字第0920007998號函復原告，並提報92年9月10日第618次委員會議報告，是否合法？
１、查被告屬合議制之委員會，其決策由權限平等之委員組成，通常以多數決方式作成決定，並同負責任之行政機關，此觀公平交易法第25條規定：「為處理本法有關公平交易事項，行政院應設置公平交易委員會，其職掌如左：一、關於公平交易政策及法規之擬訂事項。二、關於審議本法有關公平交易事項。三、關於事業活動及經濟情況之調查事項。四、關於違反本法案件之調查、處分事項。五、關於公平交易之其他事項。」、行政院公平交易委員會組織條例第14條、第15條規定：「本會委員會議職權如左：一、關於公平交易政策之審議。二、關於公平交易行政計畫方案之審議、考核。三、關於執行公平交易法之公告案、許可案、處分案之審核。
四、關於公平交易法規之審議。五、委員提案之審議。六、其他依法應由委員會議決議事項。」、「本會每週舉行委員會議一次，必要時，得召開臨時會議。前項會議以主任委員為主席，．．。會議之決議，應有全體委員過半數之出席，及出席委員過半數之同意行之。．．」，及行政院公平交易委員會會議規則第4條、第5條規定：「左列事項應提出委員會議議決之：一、關於公平交易政策之審議事項。二、關於公平交易行政計劃方案之審議、考核事項。三、關於執行公平交易法之公告案、許可案、處分案之審核事項。四、關於公平交易法規之審議事項。五、委員提案之審議事項。六、其他依法應由委員會議決議事項。」、「委員會議之決議應有全體委員過半數之出席，及出席委員過半數之同意行之。」自明。準此，關於執行公平交易法之處分案之審核事項，應提出委員會議議決之。
２、然被告因收辦案件甚多，為提昇案件審理之效率，並將行政資源運用於對交易秩序危害重大之案件，乃將案件事實單純或已有處分前例，歸納為違法判斷類型或不受理案件（停止調查案件），而由委員會議授權得適用簡易作業程序。此於公平交易法第20條、第21條及第24條規定之適用上，經被告分別於88年3月20日、91年11月5日、91年1月9日修正發布「處理公平交易法第20條案件原則」、「處理公平交易法第21條案件原則」及「公平交易法第24條案件處理原則」。經查行為時「處理公平交易法第20條案件原則」第20點（不受理案件處理程序）規定：「有左列情形之一者，業務單位應簽註意見層送輪值委員審查，經奉首長核定後存查或函復結案，並定期彙總提報委員會議：（一）檢舉事件依本原則得不予處理者。（二）檢舉無具體內容者。（三）檢舉事項僅涉及雙方當事人之爭議，而雙方當事人已和解，或檢舉人撤回檢舉者。」；行為時「處理公平交易法第21條案件原則」第17點、第18點規定：「案件調查中有下列情事之一者得停止調查，由業務單位簽註意見層送輪值委員審查，經奉首長核定後存查或函復結案，並按月彙總提報委員會議：（一）依第15點辦理者。（二）（不論表示或表徵是否不實）表示或表徵所銷售之商品現仍銷售中，而被檢舉人於被檢舉前已自行停止或改正其表示或表徵。（三）被檢舉人在被檢舉前已停業、歇業或解散，或調查中停業、歇業、解散或搬遷不明致無法進行調查。（四）檢舉人檢舉事業所為同一表示或表徵，業經本會依本法第41條前段規定予以處分者。（五）同一檢舉人於檢舉後撤回，嗣後無正當理由復檢舉事業所為同一表示或表徵者。（六）不涉及交易秩序、公共利益之民事事件。（七）涉及刑事案件。（八）表示或表徵最後使用期日距檢舉時逾1年之案件。但對於事業為表示或表徵之違法知悉在後，自其知悉之日起6個月內為檢舉者，不在此限。．．停止調查案件如有下列情形，應以書面通知檢舉人或移送有關機關處理：（一）純屬私人權益糾紛，適用民法或其他民事特別法之案件，如買賣契約之瑕疵擔保等，應請檢舉人逕循民事途徑尋求救濟。（二）涉及刑事案件，如詐欺等，應請檢舉人檢附具體事證向檢警單位告訴（發）。」、「其他機關主管事項案件，移請各主管機關處理：．．（八）已立案之補習班廣告，移請教育主管機關處理。．．（十七）其他經本會與其他行政機關協調結果，應先由他機關處理者。（十八）除上述各款規定外，應依下列標準判斷應屬他機關辦理者：⒈特別法優於普通法。⒉重法優於輕法。」；行為時「公平交易法第24條案件處理原則」第2點（公平交易法第24條適用之基本精神）、第3點（與其他法律競合之釐清）、第5點（判斷足以影響交易秩序應考量事項）規定：「為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。．．」、「本條對事業之規範，常與其他法律有競合之疑義，應考量左列事項判斷之：（一）按事業與事業或消費者間之契約約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論其內容是否顯不公平或事後有無依約履行，此契約行為原則上應以契約法規範之。惟於系爭行為危及競爭秩序或市場交易秩序時，始例外有本條之適用。例如在契約內容顯失公平部分，倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應循民事途徑救濟解決；僅於合致前開要件，考量公共利益時，始由本條介入規範之。．．」、「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」；核上開規定，係被告委員會議授權之規定或判斷是否適用公平交易法之規定，自得援為本案判斷之參考，而基於行政自我拘束之原則，被告自亦應加以遵循。
３、系爭被告92年8月18日公參字第0920007998號函，固稱本案應屬商標爭議事件，建請原告循司法途徑解決云云，惟系爭函卻又稱「．．另從貴公司（即原告，下同）提供被檢舉人（即參加人，下同）之公司名稱、營業項目及被檢舉人廣告等觀之，被檢舉人使用『沙宣學院』、『維達沙宣』為公司名稱特取部分，經商業登記目的事業主管機關審核通過，且被檢舉人在廣告上並非不可使用『沙宣』學院、『沙宣美髮』學院作為其商品或服務之表徵，則在無其他積極事證足認有造成混淆誤認之情事，尚難認有公平交易法第20條規定之適用；又因貴公司未能舉出在國內使用『沙宣美髮學院』或類似名義提供商品或服務較被檢舉人為早之事證，尚難僅以公司名稱與註冊商標、品牌名稱之文字相同，即可逕認有公平交易法第24條之適用．．」等語，已然就原告之檢舉事項加以實質審酌並且判斷是否有公平交易法第20條及第24條之適用，惟是否有公平交易法第20條及第24條之適用，揆諸前揭規定及說明，應屬委員會議之權責，如被告以其為不受理案件（停止調查案件），而得依委員會議之授權，適用簡易作業程序（亦即由業務單位簽註意見層送輪值委員審查，經奉首長核定後存查或函復結案，並定期彙總提報委員會議），自應詳予說明其係基於行為時「處理公平交易法第20條案件原則」、「公平交易法第24條案件處理原則」之何點規定，然遍觀系爭函文內容，並未說明其係基於上開處理原則之何點規定而得逕由業務單位簽註意見層送輪值委員審查，經奉首長核定後函復結案並提報委員會議，則被告逕函復原告謂本案尚難認有公平交易法第20條及第24條之適用云云，於法顯難謂合。
４、另有關系爭被告92年8月18日公參字第0920007998號函稱：「．．依貴公司提供事證顯示『沙宣美髮學院』為政府立案（0000000）之補習班，倘招生廣告違反法令，依補習及進修教育法規定，事屬教育主管機關職掌範圍，本會已另函移請教育部處理」乙節，雖行為時「處理公平交易法第21條案件原則」第18⑻點規定：「已立案之補習班廣告，移請教育主管機關處理」，惟「0000000」並非該補習班之立案證號，被告亦未依職權調查證實「沙宣美髮學院」為政府立案之補習班，此為兩造不爭之事實，從而，被告率將該部分移請教育部處理，顯與上開規定未合，況被告亦未說明其係基於行為時「處理公平交易法第21條案件原則」第17點何款規定而得逕由業務單位簽註意見層送輪值委員審查，經奉首長核定後函復結案並提報委員會議，從而，被告逕將該部分移請教育部處理，亦屬未洽。
５、被告辯稱本案於函復原告後，已提經被告92年9月10日第618次委員會議追認，依行政程序法第114條第1項第4款規定，其程序業於事後補正而無違法云云。惟行政程序法第114條規定瑕疵行政處分之補正，其立法理由在於「程序及方式之規定旨在促使行政機關能作成內容正確之決定，其本身尚非目的，故如其違反之情節未達於無效之程度，且事後補正仍無害其規定之目的者，自非不許行政機關為事後補正」「為確保該等程序規定在程序法上之目的不致落空」；經查本件原告係檢舉參加人丙○○及丁○○涉嫌違反公平交易法第20條第1項第2款、第21條及第24條規定等情，而被告所謂提經92年9月10日第618次委員會議追認（補正）一節，僅係被告企劃處（而非處理檢舉案件之業務單位）所提出之92年8月份處理中止審理案件暨檢舉人或申請人主動撤案之案件統計資料，且其「中止審理案件辦理情形明細表」亦僅簡單條列部分內容，查該表之「檢舉內容」及「處理情形」欄，分別載以「美商寶鹼公司檢舉丙○○、丁○○違反公平法第20條之規定」「移送教育部辦理」等語，顯然未就「原告檢舉丙○○及丁○○涉嫌違反公平交易法第21條及第24條規定」及「本案屬商標爭議事件，建請原告循司法途徑解決」等提出委員會決議追認（補正），且該委員會亦未就原告檢舉案件之具體事實有任何程序或實質之討論及決議，以補正系爭函欠缺委員會決議之瑕疵，自不符合行政程序法第114條規定瑕疵行政處分補正之立法目的，是被告辯稱本案已依法補正乙節，並不可採。
６、被告所引最高行政法院92年判字第1884號判決理由「六、經查：．．（二）．．公平交易委員會作業實務上將案件指定某一特定之委員處理，且由機關之職員先進行調查證據之程序，將調查結果擬具處理意見，轉呈委員會決議，於法尚無不合，．．」等語，已明揭關於執行公平交易法之處分案之審核事項，應提出委員會議議決之，是被告尚難執此作為其處理本案程序並不違法之論據。
７、又公平交易法第9條第2項固規定：「本法規定事項，涉及他部會之職掌者，由行政院公平交易委員會商同各該部會辦理之。」，惟同法第46條亦規定有：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」，是被告如認其他法律應優先於公平交易法而適用之，自應併就上開2條文意旨加以審酌決議。
三、綜上所述，系爭被告92年8月18日公參字第0920007998號函，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，依法有據，應予准許。惟因本案仍待被告調查處理並送請委員會議審議決定，程序未行，結論未定，則原告逕訴請判命被告作成被檢舉人丙○○及丁○○等人違反公平交易法第20條第1項第2款、第21條及第24條規定之處分，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
書記官 方偉皓