臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1019號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 戊○○
丙○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年12月30日92公審決字第0395號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任高雄市政府建設局（以下簡稱高市建設局）主任，其自願退休案經被告以92年6月30日部退4字第0922259935號函核定自00年0月0日生效，被告並於該函備註㈣說明載明略以原告退休事實表新制施行前經歷二載以，自65年12月29日至72年11月1日於前陽明海運股份有限公司（按：業於85年2月15日民營化，以下簡稱陽明海運公司）擔任大副之年資，可否併計公務人員退休年資，被告刻正研議中，暫不予採計，俟決議後再依規定辦理在案等字樣。嗣經被告於92年7月23日以部退4字第0922269742號書函函復高市建設局並副知原告轉交通部92年7月21日交人字第0920046039號書函（以下簡稱交通部92年7月21日函）之查復內容略以，原告曾任陽明海運公司大副年資係屬船員身分之年資，非屬適用勞動基準法（以下簡稱勞基法）辦理退休之勞工年資，亦非具有公務人員身分者，無從採認併計為公務人員退休年資等語。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告自65年12月29日至72年11月1日之年資併予計算。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告於擔任陽明海運公司大副時是否具有公務人
員身份，而其年資得予以採計為公務人員年資？㈠原告主張之理由：
⒈按「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及
行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」，行政程序法第159條第2項第2款定有明文。次按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」，復為中央法規標準法第11條所明定。又「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第137號解釋即係本此意旨；．．．。」、「職權發布解釋性行政規則對人民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第23條法律保留原則牴觸，應不予適用。」，司法院大法官會議釋字第216號、第505號解釋可資參照。
⒉查關於公務人員年資併計之法律規定，依84年7月1日修正
施行之公務人員退休法施行細則（以下簡稱施行細則）第44條「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．．」規定，仍應適用修正前施行細則第10條第5款「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：．．．5.曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」規定。本件原告退休時具有依公務人員任用法任用及經被告審定並登記之公務員資格（薦任9職等、年功俸7級），自為公務人員退休法之適用主體，故自65年12月29日至72年11月1日止任職於陽明海運公司期間之年資應予併算，因陽明海運公司當時尚未移轉民營，仍屬公營事業，且原告離職時未依其他規定核領退休金，有92年3月17日92人字第030號陽明海運公司公營事業人員服務年資證明可證，則依修正前施行細則第10條第5款規定，該期間曾任年資自得合併計算，合先敘明。
⒊次查原處分援引之被告90年12月26日90退3字第2094389號
函釋（以下簡稱被告90年函釋）係以被告65年1月6日(65)台謨特3字第40358號函釋（以下簡稱被告65年函釋）「施行細則規定退休年資之併計係以曾認有給專任之公務人員、雇員、軍中文職或軍職准尉以上者為準，對於工人年資均不予併計。」意旨，作為被告辦理公營事業人員年資併計事宜之原則。惟查修正前施行細則第10條各款並未明定「工人年資均不予併計」，被告65年函釋影響原告請求併計公務人員年資請領退休金之權利，揆諸首揭法條規定及解釋意旨，自屬無效，被告依該函釋意旨所為之90年函釋亦應無效。是原處分援引90年函釋作為依據，顯有違誤，被告自應依修正前施行細則第10條第5款規定，將原告於陽明海運公司擔任大副之年資計入公務人員退休年資。
⒋又修正前施行細則第2條明定公務人員退休法之適用主體
為「有給專任者依銓敘部據以審定資格或登記之公務人員」，而第10條關於年資得合併計算之規定，除第1款係以曾任有給專任之公務人員具合法證件者為適用對象外，其餘第2款至第5款之適用對象「軍用文職」、「下士以上軍職」、「雇員或同委任及委任待遇警察人員」、「公立學校教職員」、「公營事業人員」，均非具有給專任或經被告審定資格或登記者，實為顧及曾具類此特殊身分者，其後擔任有給專任之公務人員而辦理退休時，得予併計年資之特別規定。是修正前施行細則第10條第5款既已明定公營事業人員之年資未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者，其曾任年資得合併計算，則被告65年函釋、90年函釋明示限於編制內職員以上人員之年資始可採計，徒增施行細則所無之限制，與憲法第23條法律保留原則牴觸，依司法院大法官會議釋字第505號解釋意旨，即應不予適用，依司法院大法官會議釋字第216號、第137號解釋意旨，法院自可不受該等函釋之拘束，自為適法之裁判。
⒌再依據施行細則及相關法令規定，原告之公務人員年資應
為舊制年資20年、新制年資8年8個月，合計每月可支領月退俸新台幣（下同）52,341元，而依被告目前核定之結果，為舊制年資13年、新制年資8年11個月，合計每月可支領月退俸45,693元，亦即每月相差6,648元，損害原告公法上請領退休金之權益甚鉅。綜上所述，原處分及復審決定均應撤銷，以符合憲法及法律保障人民權益之意旨。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「本法所稱退休之公務人員係指依公務人員任用法律任
用之現職人員」、「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．．」，分別為公務人員退休法第2條、施行細則第44條所明定。次按「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：．．．5.曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」，84年7月1日修正施行前之施行細則第10條第5款定有明文。又「公務人員退休法施行細則規定退休年資之併計，係以曾任有給專任之公務人員、雇員、軍中文職或軍職准尉以上者為準，對於工人年資均不予採計。」、「．．．公務人員退撫新制施行前之公營事業人員年資，如為各事業機構編制內職員，且該年資得依其單行退休規則（勞動基準法除外）採計為退休年資，又未曾領取退離給與，則於依公務人員退休法辦理退休時，得申請併計公務人員退休年資。．．．」，分別為被告65年函釋、90年12月26日函釋所明示。惟公營事業人員有具公務人員身分與否之別，基於公務人員與勞工性質之差異，其任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，亦分別適用不同制度之規定，且依被告90年8月9日90退2字第2057075號函附「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」有關公營事業人員年資採計之規定「曾任公營事業機構公務人員兼具勞工身分之職員年資，未依各該規定核給退休金、資遣給與或年資結算金，經原服務機關何時出具證明書者」，亦以具公務人員身分之公營事業人員年資為併計對象。是以，曾任公營事業人員之年資，必須以具有公務人員身分（或屬公務員兼具勞工身分者）為前提要件，同時又符合編制內職員且未領取退離給與等條件者，始得併計為公務人員退休年資，合先敘明。
⒉茲原告主張被告以解釋性行政規則對人民依法律享有之權
利增加法律所無之限制，認被告90年函釋係以65年函釋為依據，牴觸修正前施行細則第10條而無效，違反法律保留原則等語。經查司法院大法官會議釋字第480號解釋理由「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．」意旨，明示行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據公務人員退休法第17條「本法施行細則由考試院定之。」規定，訂定公務人員退休法施行細則第2條「本法第2條所稱公務人員任用法律，指本部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員，以有給專任者為限。」、施行細則第44條「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定．．．。」及修正前施行細則第10條「依本法退休人員，具有左列年資，得合併計算：1.曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。2.曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經本部登記有案，或經國防部核實出具證明者。3.曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部核實出具證明者。4.曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。5.曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者」等規定，而84年7月1日退撫新制施行前公務人員退休年資採計標準，係依修正前施行細則第10條規定，除合於前開規定之有給專任公務人員年資外，為與有給專任公務人員年資採計衡平，限於曾任各機關（構）學校、軍事單位編制內職員之年資，且具有未曾核給退離給與之軍用文職、下士以上軍職年資、雇員、同委任及委任待遇警察人員、公立學校教職員及公營事業人員年資，始准予申請併計，亦即限於編制內職員以上人員之年資，而非所有年資均得採計。是被告65年函釋及90年函釋並未逾越法律授權訂定施行細則及行政命令之範圍，原告所訴核不足採。⒊又原告指稱其曾任大副年資，因陽明海運公司於該期間尚
未移轉民營，仍屬公營事業，且其於離職時未依其他規定核領退休金，自應適用修正前施行細則第10條第5款規定，併計退休年資云云。經查交通部92年7月21日函復被告略以，原告自65年12月29日至72年11月1日於陽明海運公司擔任大副之年資係依據海商法辦理僱用及退職等之船員，非屬交通事業人員；勞動基準法第84條亦明定「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。．．．」，可知公務員與勞工係2種不同之身分，分別適用不同體系之法令規定（前者適用公務員法令規定，後者適用勞動基準法）。又因適用勞基法之公營事業機構中，部分公務員尚兼具有勞工之身分，為明其適用之法令，乃有上開法條明定其應適用公務員法令規定；換言之，凡未具有公務員身分之人員，並無公務人員法令規定之適用。本件原告所爭執者係其任大副之船員年資，並非屬公務員兼具勞工身分，亦非屬依公務人員任用或派用法律進用且報送銓敘機關審定資格或登記有案之年資，依前開規定，自無從採認併計為公務人員退休年資，原告對上開法條規定顯有誤解，原處分否准原告該段年資之採計，並無違誤。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為吳容明，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「本法所稱退休之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員」、「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．
．」，公務人員退休法第2條、施行細則第44條分別定有明文。又按「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：．．．5.曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」，復為84年7月1日修正施行前之施行細則第10條第5款所規定。
三、本件原告起訴主張其前於擔任陽明海運公司大副時，因該公司其時尚未移轉民營，仍屬公營事業，且其於離職時並未依其他規定核領退休金，故被告自應依修正前施行細則第10條第5款規定，將其大副年資計入公務人員退休年資，被告65年函釋、90年函釋均限於編制內職員以上人員之年資始可採計之釋示，顯係對人民之權利增加法律所無之限制，有違法律保留原則等語。第以有關公營事業人員年資採計，係以具公務人員身分之公營事業人員年資為對象，乃以具有公務人員身分（或屬公務員兼具勞工身分者）及符合編制內職員未領取退離給與等為前提要件。經查原告自65年12月29日至72年11月1日止在陽明海運公司擔任大副，職等為甲級船員，乃陽明海運公司依據海商法規定辦理雇用之人員，核其僱佣契約性質係屬私法契約，與該公司依交通事業人員任用條例所雇用編制內之人員不同，非屬交通事業人員任用條例第3條規定之交通事業人員，不具公務人員身分，故其大副年資係屬船員身份之年資，非屬勞動基準法辦理退休之勞工年資等情，業經被告函交通部詳查甚明，有交通部92年7月21日函影本1份在卷可資參照，是原告既未依交通事業人員任用條例規定取得資位，其晉用依據並非該條例，而係依據海商法規定雇用及退職，即非陽明海運公司編制內之人員，不具公務人員身份，縱原告離職時未支領退職金或資遣給與，亦無施行細則第10條第5款規定適用之餘地。況陽明海運公司於移轉民營前，其船員之僱用、退職等項既悉依海商法規定辦理，並非依交通事業人員任用條例管理任敘，則原告自65年12月29日至72年11月1日止之年資並未經被告銓敘審定，即無依公務人員任用或派用法律進用且報送銓敘機關審定資格或登記有案之年資，堪以確定，此復為原告所不爭，自無公務人員年資併計之問題，原告所稱委無可採。至原告所言被告65年函釋、90年函釋有增添法律所無之限制，違反法律保留原則一節，經查被告本於職權，就執掌事項以行政命令加以解釋，容或有不當情形，亦未逾法律規定之範疇，原告所稱殊有誤解，附予陳明。從而本件被告以原告任大副之船員年資非屬適用勞基法辦理退休之勞工年資，其亦不具公務人員身分，而予以核定不予採計為公務人員退休年資，所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第2項義務訴訟部分，因訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
第二庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 蕭忠仁法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
書 記 官 王俊權