臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01156號原 告 屏東縣麟洛鄉農會代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳采鈴
丙○○被 告 行政院農業委員會代 表 人 李金龍（主任委員）訴訟代理人 丁○○
乙○○上列當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國93年2月10日院臺訴字第0930081047號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：中央存款保險股份有限公司（下稱中央存款保險公司）於民國（下同）92 年 5 月 7 日對原告信用部辦理一般業務檢查時，發現其 92 年 3 月 12 日辦理會員徐阿水貸款新臺幣（下同）200 萬元（另筆放款餘欠 280萬元，計 480 萬元），同日徐阿水之弟徐阿日有 2 筆放款計800萬元（兩人貸款合計 1280 萬元，下稱系爭貸款），已超逾對同一關係人授信 1 千萬元之限額，違反財政部 84 年 10月 16 日台財融字第 84730350 號函對同一關係人授信限額之規定。原處分機關（財政部）乃依銀行法第 129 條規定，於 92 年 10 月 21 日以台財融（六）字第 0928011537號處分書（代表人誤繕為邱連增）處原告罰鍰 2 百萬元。
原告不服，以其電腦系統欠缺對同一關係人歸戶連結及總額控管之功能，且信用部年度決算淨值逐年下降，致對同一人及同一關係人最高限額逐年遞減，於 92 年 3 月 12 日辦理徐阿水授信時，因只能查詢其本人之貸款歸戶，無法得知徐阿日為其胞弟，不慎發生超逾同一關係人最高限額之限制，惟徐阿水於 92 年 5 月 12 日 及同年 6 月 6 日分別償還 278 萬元及 2 萬元，已符合同一關係人貸款最高限額之規定，綜觀此貸放案件及流程，未有任何不法及圖利他人之嫌，其本身亦未有任何損失，且其初次逾放金額僅 2 百多萬元，原處分機關處以 2 百萬元之重罰，與比例原則有違，請考量其於金融檢查結束前即已改正之情狀，請求撤銷原處分云云，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
⒊農業金融法於92年7月23日發布，中央主管機關為行政院
農業委員會，農漁會信用部之金融監理業務，已自93年1月30日起移由行政院農業委員會農業金融局接辦，相關人員已隨同移撥，相關檔案亦已於93年4月7日配合移交，本案被告聲請改為有管轄權機關行政院農業委員會。
三、兩造之爭點：原告對同一關係人貸放款超逾授信 1千萬元之
限額，有無免罰之事由？㈠原告主張：原告未於最後言詞辯論期日到場，茲依其之前之陳述及書狀內容整理如下：
⒈自己並無故意、過失：
⑴按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律
無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」大法官釋字第275號解釋，訂有明文。足見，本案原告若無「應注意、能注意而未注意」之過失，被告即不得課以罰鍰。
⑵依目前電腦普及化之程度，所有各農會、銀行等金融機
構辦理金融業務，未有不使用電腦者，電腦處理資料之正確、迅速，乃為一般社會大眾所公認確信，而原告信用部辦理金融業務，亦是與各縣市農會相同，均使用財團法人農漁會南區資訊中心所設計之資訊系統，多年來並無發現系統有疏失錯誤之處，原告之作業人員乃為辦理金融業務人員，並非專業電腦工程人員，誠難期待原告之業務辦理人員，具有發現電腦系統設計缺失之能力，徐阿水、徐阿日均為成年人，法律主體地位各別，又獨立設戶，借貸各自使用，原告之業務辦理人員辦理92年3月12日徐阿水擔保放款2百萬元案時，誠難記憶、發現先前之借款人徐阿日為其為同一關係人。而進入電腦系統查詢，電腦乃呈現「無逾越同一關係人最高授信總額」之資訊，原告之業務辦理人員實已盡到善良管理人之注意義務，並無過失之處。（本案發生後，經原告反應，財團法人農漁會南區資訊中心已辦理系統修正）⑶又原告之信用部主任雖於徐阿水之系爭 2 百萬元借貸
案批覆書上簽註：「此抵押物另2分之1為本會貸款戶徐阿日設定 370 萬元第 1 順位予本會。」或許可知悉徐阿水與徐阿日 2 人共同所有該抵押物，且均向原告貸款，2 人姓名極相近，依通常之判斷可能具有一定之關係，然即若如此，該抵押物上僅有 370 萬元之抵押設定（並非 8 百萬元），與徐阿水之貸款加總並無逾越同一關係人最高授信總額（3,700,000 ＋ 2,800,000＋ 2,000,00 0 ＝ 8,500,000），而經查詢訊電腦乃呈現「無逾越同一關係人最高授信總額」之資訊，原告之承辦人員，實已盡善良管理人之注意義務，並無故意、過失之處。
⑷況原告降低同一關係人最高授信總額至1千萬元，乃於
92年2月10日之定期代表大會決議通過，92年3月7日屏東縣政府回文核准生效，而徐阿水之係爭2百萬元借貸，乃於92年3月4日提出申請，92年3月6日即已核准，乃在「降低同一關係人最高授信總額至 1000 萬元」之決議生效之前，原告應無違反規定之處。
⑸且上開屏東縣政府核准生效之回文，乃在92年3月13日
會務股股長批閱，92年3月17日方會信用部，原告信用部知悉生效日期，亦在徐阿水之係爭2百萬元借貸核准、放貸之後，誠難期待原告之承辦員工可發現、阻止係爭放款案。
⒉原處分機關適用法規有所違誤：
⑴財政部84年10月16日台財融第00000000號函說明一，明
白揭示：「依據銀行法第 33 條之 3 第 1 項及第 139條第1項規定訂定之」，而銀行法第 139 條規定：「依其他法律設立之銀行或其他金融機構，除各該法律另有規定者外，適用本法之規定。前項其他金融機構之管理辦法，由行政院定之。」換言之，有關農會信用部辦理金融業務，應優先適用農會法及農會信用部業務管理辦法，而非先予適用銀行法。
⑵次查，農會與銀行不同，農會之放款對象僅為會員及會
員同戶之家屬（農會信用部業務管理辦法第5條第1項第2款），與銀行放款對象為一般大眾，並不相同，而「農會信用部業務管理辦法」第5條、第7條第2項對於農會放款之對象、條件已有規範、限制，並無再適用銀行法之餘地，無端再加入銀行法上之限制，雙重約制，顯有逾法律保留原則（參照釋字第313號解釋之意旨）。
⑶復按「．．．農會信用部對每一會員及其共同戶家屬
（贊助會員不包同戶家屬）放款總額不得超過農會信用部前 1 年決算淨值百分之 25 ．．．。農會信用部依前項規定計算放款最高總額，其未達新臺幣900萬元而在600萬元以上者，得以新臺幣900萬元為最高總額；未達新臺幣600萬元者，得以新臺幣600百萬元為最高總額．．．農會信用部及漁會信用部對『同一關係人』之授信限額，分別與前開說明二及說明三對『同一人』之授信限額同。」為財政部依銀行法第 33 條之 3 第 1項及第 139 條第 1 項授權於 84 年 10 月16 日台財融第 000000 00 號函頒之「農會信用部適用銀行法第33條之3第1項對同一人及同一關係人之授信限額」之規定內容，然農會信用部之放款對象為會員及同戶籍家屬，而農會會員均為成年人，法律主體地位各別，獨立設戶，若有借貸亦各自使用，今某甲、某乙均為農會會員，某甲無兄弟姊妹，某乙有兄弟丙一人，則依上開函文說明二，某甲若可向農會借貸 1 千萬 元，依上開函文說明四，則某乙與某丙僅可共向農會借貸 1 千萬元，某甲、某乙身為農會會員之權利，竟然因有無兄弟姊妹而不同，84 年 10 月 16 日台財融第 00000000 號函文內容，顯然違背平等原則，增加法律所無規定之限制，應屬無效。
⒊原處分機關之處罰，違反比例原則：
⑴銀行法第129條規定處罰金融機構之目的，無非是為防
止金融機構之違法行為造成金融機構之重大損失，以防微杜漸，然本案若有違法情事，所違法者乃原告信用部於92年3月12日辦理徐阿水擔保放款2百萬元，若有因該違法行為造成損失，至多亦僅2百萬元，然原處分機關竟直接課處原告2百萬元之罰鍰，直與徐阿水不清償2百萬元所造成之損失相等，其手段、目的，顯相失衡，有違比例原則。
⑵另本次中央存款保險股份有限公司對原告信用部辦理一
般業務檢查，檢查期間自92年5月7日開始至92年5月13日結束，於檢查期間發現發現係爭缺失後，原告即極力補救，通知徐阿水返還借款，在92年5月12日（業務檢查結束之前）即由徐阿水清償278萬元，並無造成農會任何損失。
⑶原處分機關之業務檢查，乃為防止原告之違法行為造成
原告之損失，今原告信用部於辦理徐阿水擔保放款2百萬元，若有違法，尚無對於原告造成損失，反是原處分機關欲協助原告減少損失之檢查行為，造成原告之重大損失，近年來，經濟不景氣，原告業務虧損連連，惟在原告員工努力下，逐年降低，控制在可承受之範圍，今被告課處原告重罰2百萬元，無異雪上加霜，與原處分機關實施金融檢查協助原告營運之目的，完全背道而馳，原處分機關之處罰，誠已違反比例原則。
⒋請判決如起訴之聲明所載，以保權益。
㈡被告主張：
⒈按「主管機關對於銀行就同一人、同一關係人或同一關係
企業之授信或其他交易得予限制，其限額由主管機關定之。前項所稱同一人及同一關係人之範圍，適用第 25 條第
4 項規定；…」「有下列情事之一者，處新臺幣 200 萬元以上 1000 萬元以下罰鍰：．．．違反主管機關依第
33 條之 3 或．．．所為之限制者」「第 129 條至第132條所定罰鍰之受罰人為銀行或其分行。」「依其他法律設立之銀行或其他金融機構，除各該法律另有規定者外，適用本法之規定。前項其他金融機構之管理辦法，由行政院定之。」為原告行為時銀行法第 33 條之 3、第 129條、第 133 條及第 139 條所明定。次按「農會辦理會員金融事業，應設立信用部，除本法另有規定者外，由中央目的事業主管機關依銀行法相關規定管理之．．．」，則為農會法第 5 條第 2 項規定，而農會信用部對同一關係人之授信限額，係財政部依銀行法第 33 條之 3 第 1 項及第 139 條第 1 項之授權以 84 年 10 月 16 日台財融第 00000000 號函所規定，依該函規定說明二「農會信用部對每一會員及其同戶家屬…放款總額不得超過農會信用部前一年度決算淨值百分之 25 …放款總額計算標準之採用，應提會員（代表）大會議定後，報經省（市）目的事業主管機關備查」，說明四「農會信用部及漁會信用部對『同一關係人』之授信限額，分別與前開說明二及說明三對『同一人』之授信限額同」在案。
⒉中央存款保險公司對原告信用部辦理92年度一般業務檢查
（檢查基準日：92年4月30日）發現原告信用部於92年3月12日撥貸徐阿水擔保放款2,000,000元（另筆放款餘欠2,800,000元計4,800,000元)，同日借戶之弟徐阿日有2筆放款計8,000,000元，致該同一關係人放款餘額合計12,800,000元（檢查基準日12,772,000元），已超逾原告信用部92年度對同一關係人放款最高限額10,000,000元之規定；原告稱多年來並無發現電腦系統有疏失錯誤之處，原告之作業人員並非專業電腦工程人員，難期待原告之業務人員，具有發現電腦系統設計缺失之能力，原告之業務人員辦理92年3月12日徐阿水擔保放款2百萬元案時，誠難發現先前之借款人徐阿日為其同一關係人。查金融機構應遵守法令規定，控管授信風險為其經營之責任，對於農會信用部辦理同一關係人之授信限額，被告早於84年10月16日已通函明文規定，原告本即應於電腦系統或人工建置完整之同一關係人資料，以利控管，原告以建檔不完整託詞其電腦系統有疏失錯誤之處，而意圖推卸違法之責，顯與理不合。且查原告92年3月5日核貸徐阿水擔保放款2,000,000元之放款批覆書上，原告信用部主任另有簽註「此抵押物另 2 分之 1 為本會貸款戶徐阿日設定參佰柒拾萬第 1順位予本會。…」，是以徐阿水與徐阿日二人共同持有該抵押物，為原告所知悉，且二人之姓名又極相近，依通常之判斷該二人應具一定之關係，原告可得查詢而不為，又自稱難發現先前之借款人徐阿日為其同一關係人，復稱該抵押物上僅有 370 萬元之抵押與徐阿水之貸款加總並無逾越同一關係人之最高授信總額，實屬牽強推脫之辭。
⒊原告自稱於92年2月10日會員代表大會決議通過降低同一
關係人最高授信總額至1千萬元，報經屏東縣政府於92年3月7日函復准予備查，而徐阿水之係爭2百萬元借貸，乃於92年3月4日提出申請，92年3月6日即已核准，係在「降低同一關係人最高授信總額至一千萬元」之縣府備查之前。
按84年10月16日台財融第00000000號函說明二「放款總額計算標準之採用，應提會員（代表）大會議定後，報經省（市）目的事業主管機關備查。」依上函規定，放款總額計算標準之採用，經提會員（代表）大會議定即已生效，復於事後報經省（市）目的事業主管機關備查，與應事先報經省（市）目的事業主管機關許可，始生效力之情況實有不同，二者不宜混為一談。
⒋又查大法官釋字第275號解釋文「人民違反法律上之義務
而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」。原告違反被告84年10月16日函禁止規定，推定為有過失，且於陳述意見時又不能舉證證明自己無過失，即應受處罰。
⒌另原告稱若有因該違法行為造成損失，至多亦僅2百萬元
，然財政部竟處原告2百萬元之罰鍰，有違比例原則乙節，查財政部核處時，即併予考量，爰依銀行法第129條規定，就原告信用部之違法事實核處最低罰鍰新台幣2百萬元，該罰鍰處分應屬適當。
⒍綜上所陳，原處分並無不當，原告所訴顯無理由，請判決如答辯之聲明。
理 由
一、查農業金融法業於 92 年 7 月 23 日發布，中央主管機關為行政院農業委員會，農漁會信用部之金融監理業務，已自
93 年 1 月 30 日起移由行政院農業委員會農業金融局接辦，相關人員並已隨同移撥，相關檔案亦已於 93 年 4 月 7日配合移交，本案財政部聲請改由依法有管轄權之機關，即行政院農業委員會為被告，核無不合，應予准許；又本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「依其他法律設立之銀行或其他金融機構，除各該法律另有規定者外，適用本法之規定。前項其他金融機構之管理辦法，由行政院定之。」為銀行法第 139 條所明定；次按「農會辦理會員金融事業，應設立信用部，除本法另有規定者外，由中央目的事業主管機關依銀行法相關規定管理之．．
．」亦為農會法第 5 條第 2 項所明定。足知農會信用部之管理，除法另有明文規定外，仍應依銀行法之相關規定管理之，原告主張農會信用部與銀行不同，農會之放款對象僅為會員及會員同戶之家屬（農會信用部業務管理辦法第5條第1項第2款），與銀行放款對象為一般大眾，並不相同，而「農會信用部業務管理辦法」第5條、第7條第2項對於農會放款之對象、條件已有規範、限制，並無再適用銀行法之餘地，無端再加入銀行法上之限制，雙重約制，顯有逾法律保留原則等語，核與農會法第 5 條第 2 項之規定有違，亦與法律保留原則無涉，原告此部分之主張並無足取。
三、又「主管機關對於銀行就同一人、同一關係人或同一關係企業之授信或其他交易得予限制，其限額，由主管機關定之。
」、「前項所稱同一人及同一關係人之範圍，適用第 25 條第 4項規定。」所稱同一人，指同一自然人或同一法人；同一關係人之範圍，包括本人、配偶、二親等以內之血親，及以本人或配偶為負責人之企業。」亦為同法第 33 條之 3第
1 項、第 2 項前段及第 25 條第 4 項所明定。而違反主管機關依第 33 條之 3 所為之限制者，依同法第 129 條第 4 款規定，科處 2 百萬元以上 1 千萬元以下之罰鍰。
另財政部於 84 年 10 月 16 日以台財融字第 84730350號函規定農會信用部、漁會信用部適用銀行法第 33 條之 3第 1 項對同一人及同一關係人之授信限額，明定農會信用部對同一關係人之授信限額與同一人之授信限額同，即放款總額不得超過農會信用部前 1 年度決算淨值百分之 25。其放款總額計算標準之採用，應提會員（代表）大會議定後，報經省（市）目的事業主管機關備查。
四、查原告之會員徐阿水及徐阿日為兄弟關係，具二親等內之血親，為兩造所不爭執，堪認係銀行法第33條之3規定所稱之「同一關係人」。而原告信用部於92年3月12日對徐阿水放款200萬元，與另筆放款餘欠280萬元，合計貸款480萬元，同一期間另對徐阿日有2筆放款計800萬元，有中央存款保險公司檢查報告、原告放款批覆書、原告放款支出傳票、放款本金利息收入傳票暨徐阿水及徐阿日之本金異動紀錄卡等影本各一份附原處分卷足稽，並經原告於92年8月28日以屏麟農第187號函確認無誤，堪認原告確已對同一關係人放款達1280萬元，而逾原告92年度會員代表大會決議擔保放款最高限1千萬元限額，已違反財政部8 4年1 0月1 6日台財融字第84730350號函對同一關係人授信限額函令之事實，洵堪認定。兩造主要爭執為：原告主張對上開放款逾限額之行為並無故意過失，請求免罰乙節是否可採。經查，原告訴稱經查詢電腦乃呈現「無逾越同一關係人最高授信總額」之資訊，原告之承辦人員，實已盡善良管理人之注意義務，並無故意、過失之處等云。然查，原告對系爭貸款之處理程序，除透過電腦系統處理外，亦經人工批示作業，此有原告對徐阿水之放款批覆書一紙附原處分卷可稽。審諸該放款批覆書底欄原告信用部主任批示：「此抵押物另1/2為本會貸款戶徐阿日設定370萬元第一順位予本會。．．．」足見原告已知悉「徐阿日」與「徐阿水」共同以同一抵押物為貸款之擔保，是徐阿水與徐阿日二人共同持有該抵押物，並均向原告貸款，為原告所知悉，其二人姓名又極相近，依通常之判斷應具一定之關係，此時即應予以查明徐氏兩人是否具備銀行法同一關係人之身分，以為適當之處置，而免遭違法之科處罰鍰，其既已發現索引，本可得查詢卻不為，乃本應注意查明貸款人之身分，卻未注意加以查明，殊難謂無應注意並能注意而不注意之過失責任。原告訴稱無過失責任等云既與查證之事實相忤，自屬無足採信。
五、原告稱若有因該違法行為造成損失，至多亦僅2百萬元，然竟處原告2百萬元之罰鍰，有違比例原則等云。惟按依銀行法第129條規定，原處分就原告信用部之違法事實已經核處最低罰鍰2百萬元，此為法定最低罰鍰，該法定最低罰鍰是否適當乃立法政策問題，非原處分所能置喙，殊難謂有違憲法比例原則之可言。原告主張該最低罰鍰有違比例原則云云，亦無足憑採。原告另稱於92年2月10日會員代表大會決議通過降低同一關係人最高授信總額至1千萬元，報經屏東縣政府於92年3月7日函復准予備查，而徐阿水之係爭2百萬元借貸，乃於92年3月4日提出申請，92 年3月6日即已核准，係在「降低同一關係人最高授信總額至一千萬元」之縣府備查之前。惟按放款總額計算標準之採用，經提會員（代表）大會議定即已生效，至於事後報經省（市）目的事業主管機關備查，核其性質僅係「備查」之報備屬而已，與應事先報經省（市）目的事業主管機關許可，始生效力之「報准」屬性不同，不能混為一談，原告對之容有誤解。
六、綜上，原告所訴非有理由，委無足採，從而原處分引據首揭規定，處原告200萬元罰鍰並無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段、民事訴訟法第385條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
書記官 蔡 逸 萱