臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01287號原 告 竝群科技股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李後政律師複 代理人 丁○○律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 戊○○
丙○○上列當事人間因政府採購法事件，原告不服台北市政府中華民國93年2月20日訴92038號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告廠商參與被告「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車道管制系統工程」採購案件之投標，招標機關因發現原告廠商所開立之押標金支票（票面金額新台幣110萬元）與另一投標公司－聯暐科技股份有限公司（下稱聯暐公司）之押標金支票連號，且屬同一帳戶所開立，因而認有足以影響採購公正之違法或不當行為而不予開標，並宣佈廢標，而對於原告廠商所繳之押標金則決定不予發還，原告提出申訴，請求返還押標金，遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及申訴審議判斷均撤銷。
⒉被告應將為「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及
車道管制系統工程」招標案所提供，作為押標金之支票原本（支票號碼FT0000000，帳號455557，面額為新台幣110萬元，付款人為台灣中小企業銀行士林分行）乙紙返還予原告，如不能返還時，應給付原告相當於支票面額之現金即新台幣110萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
如主文所示。
三、兩造之爭點：本件原告之系爭行為，是否該當政府採購法第31條第2項第8款規定之「有影響採購公正之違反法令行為」，其所繳納之押標金不予發還？㈠原告主張：
⒈原告不服台北市政府採購申訴委員會訴第92038號審議判斷，於法定期間內提起訴訟。原審議判斷理由略以：
⑴「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車道管制
系統工程」招標案，被告於審議時發現原告所開立之押標金支票與另一公司聯暐公司之押標金連號且屬同一帳戶，屬行政院公共工程委員會92年6月5日工程企字第0920029070號修正發布之「政府採購錯誤行為態樣」所列舉之態樣，涉有本法第50條第1項第5款規定「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情事，經被告依本法相關規定之異議處理結果，而向台北市政府提出申訴。
⑵經查被告於審標時發現原告與聯暐公司所繳之押標金
支票屬同一銀行同一戶頭開出且為連號。被告為確認原告之押標金是否應不予發還，乃於92年10月15日函請台北市政府採購稽核小組釋示，經台北市政府轉請主管機關行政院公共工程委員會解釋，該會於92年10月29日函復已頒有89年1月19日（89）工程企字第89000318號函就前情依本法第31條第2項第8款認定之釋例，請被告比照辦理。又該會復於92年11月6日工程企字第09200438750號函針對與本案相同之押標金事例釋示『機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正違反法令之行為，其押標金應不予發還或追繳』。本件申訴廠商對於其與聯暐公司之押標金連號之事實並不爭執，且本件原告之行為既經送請本法主管機關行政院公共工程委員會認定本件係屬政府採購法第31條第2項第8款之行為，被告依此認定不發還原告之押標金，於法並無不合云云，認原告申訴無理由，駁回申訴。
⒉原告參與「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車
道管制系統工程」採購案，因提出之押標金支票與另一公司聯暐公司之押標金支票連號且屬同一帳戶，被告（原台北市政府國民住宅處）認定涉有政府採購法第50條第1項第5款規定之情事（即不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者），並依政府採購法第48條第1項第2款規定及第50條第3項規定暫不發還原告所繳納之押標金。原告於92年10月17日提出異議，被告收到異議後來函表示「‧‧‧就貴公司關心之押標金是否發還乙節，本處考量貴公司權益，對於前述調查結果尚未確定前之押標金處理方式，本處已於92年10月15日函請台北市政府採購稽核小組釋示中，俟函釋結果確定後，本處將另函通知。」原告本靜待被告提出結論，但一直未獲認定是否同意返還押標金，迫於無奈向台北市政府政府採購申訴委員會提起申訴。
⒊就被告答辯狀所述：
⑴就程序部分
①政府採購法第75條所規定：「廠商對於機關辦理採
購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向被告提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。被告應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」係指人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求，得提起給付訴訟。本案原告係對於被告所辦理採購之過程，即招標、審標、決標事項有判斷上之錯誤，經被告於92年10月7日宣佈廢標，原告即於92年10月17日提出異議，被告於92年10月20日收到，並未逾政府採購法第75條所規定之15日法定異議期間。
②政府採購法第76條所規定：「廠商對於公告金額以
上採購異議之處理結果不服，或被告逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關申訴者，以該機關收受之日，視為提起申訴之日。前項收受申訴書之機關應於收受之次日起三日內，將申訴書移送於該管採購申訴審議委員會，並通知原告。」原告依法提起異議後，一直未接獲被告具體之處理，顯已超過政府採購法第75條第2項所規定15日法定期間，原告乃依本條之規定以書面向台北市政府採購申訴審議委員會提出申訴。
③政府採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決
定。」原告不服台北市政府採購申訴審議委員會審議判斷書，於法定期間提起行政訴訟，於法並無不合。
④綜前所述，被告所辯原告所提事項非屬政府採購法
第75條所定之異議事由及逾越法定異議期間，請求將原告之訴駁回並無理由。
⑵就實體部分：
①參諸91年2月6日修正公布之政府採購法第74條明確
規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」，足徵立法者對於採購爭議之解決，已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序，此與司法院大法官於91年3月15日作成之釋字第540號解釋理由書所闡釋：「‧‧‧至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟‧‧‧。」之意旨，即對於同屬私經濟行政之行政私法所生之爭議，以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟之司法實務之看法一致（參照高雄高等行政法院法律問題座談及最高法院九十三年二月份庭長法官聯席會議（二）所討論之意見）。本件原告對於被告之投標係屬要約，但被告並未予以決標（承諾），即屬未進入訂約程序之情形，故採購契約並未成立，被告沒收原告押標金之處分，自屬公法範疇，因而適用行政爭訟程序作為兩造爭議之救濟程序。
②政府採購法第50條第1項第5款規定之情事（即不同
廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者），係指當機關於開標前發現有第1項所列各款之情事，應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商；致採購程序無法繼續進行者，機關得宣佈廢標。惟，行政院公共工程委員會92年6月5日工程企字第0920029070號修正公佈之「政府採購錯誤行為態樣」，只說明當所繳納押標金之票據連號「可能有圍標之嫌或宜注意之現象」，亦即是否有圍標，自應以具體之事證加以認定，不能純以「押標金票據連號」即據予認定有何不法情事，法理甚明。
③被告以訴外人聯暐公司與原告所繳納之押標金銀行
本票票號相連，且均自同一帳戶開立，足以影響政府採購之公平性為由，而當場宣佈廢標，並將原告押標金扣留，不予發還。惟，原告與聯暐公司之間，並無資金往來，前述銀行本票之開立，純係兩公司負責人私人之借貸關係，完全與原告無涉，且聯暐公司並不知悉原告亦有意投標同一工程，則此一單純之金錢借貸行為，實無任何足以影響採購公平性之可能。
④再查本招標案件為公開招標之案件，到場投標之公
司有六家，自無任何圍標之可能，何況押標金乃採定額方式，由押標金金額，無從知悉投標金額，自不得以押標金票據連號，即認定有何影響採購公正之違法或不當行為，而被告亦未查出本件有何影響採購公正之違法或不當行為之積極事證，似嫌速斷。本件懇請鈞院查明原告與聯暐公司之投標金額，作為參酌是否可能有圍標情事，以為佐證。
⒋綜前所述，原告並無政府採購法第31條第2項第1款至第
8款規定之情事，被告扣留原告之押標金，誠屬依法無據。按押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條第3款投標廠商或採購案有機關宣佈廢標之情形者，相關廠商所繳納之押標金應予發還，法有明文，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張：
⒈程序部分─被告依法答辯之聲明：
本案因被告臺北市政府國民住宅處業已併入被告，並於93年3月3日起生效，依行政訴訟法第26條前段「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關」之規定，承受原臺北市政府國民住宅處業務之被告自可依法提出答辯，合先敘明。
⒉實體部分─原告依行政訴訟法第8條所提公法上給付訴訟係程序不合法且實質無理由：
⑴就程序不合法部分：
①本案爭點非屬政府採購法第75條第1項所定之異議事由：
Ａ、政府採購法第75條第1項所定之異議事由。按公法上給付訴訟係指行政訴訟法第8條第1項之「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」則依政府採購法第75條第1項「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下簡稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向被告提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告日或邀標日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之日起十日，但屬招標、審標、決標事項者，至遲不得於逾決標日起十五日。」之規定，可知政府採購法第75條第1項有一定之異議事由。
Ｂ、本案爭點非屬政府採購法第75條第1項所定之異議事由。按本案採購，原告聲明異議爭點，乃係請求返還其為投標所提出之押標金，則其所爭執者，似非該政府採購法第75條第1項所定之異議事由，原告遽依行政訴訟法提起本訴，應屬程序不合法，被告爰依行政訴訟法第
107 條第1項第1款、第10款「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」之規定，請求將原告之訴駁回。
②本案原告逾越政府採購法第75條第1項所定之法定異議期間：
縱放寬認定依前揭對政府採購法第75條第1項所定之異議事由範圍，而認原告所提押標金返還，仍屬採購結果之異議，惟依政府採購法第75條第1項第3款規定，原告亦應於接獲機關通知或機關公告日起十日提出異議，則本案既係於92年10月7日辦理開標，就該開標結果自應於92年10月17日提出異議，被告卻於92年10月20日收受原告之異議聲明，顯已逾越政府採購法第75條第1項所定之法定異議期間，被告爰依前揭行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，請求將原告之訴駁回。
⑵就實質無理由部分①本案被告沒收押標金乙節，並無違法或不當：
Ａ、原告行為確已構成政府採購法第50條第1項第5款之重大違規行為：
按原告於92年10月7日投標被告（原臺北市政府國民住宅處）「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車道管制系統工程」招標案，被告於審標時發現原告所開立之押標金支票與另一公司─聯暐科技股份有限公司之押標金支票連號且係同一帳戶，均由原告所開立，此行為皆曾經行政院公共工程委員會釋令屬「政府採購錯誤行為態樣」所列舉情事之一，且屬採購法第50條第1項第5款規定之「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，故原告行為確已構成政府採購法第50條第1項第5款之重大違規，並無疑義。
Ｂ、前該行為之違規，即已構成政府採購法第31條第2項第8款之情形：
依前述，原告行為確已構成政府採購法第50條第1項第5款之重大違規，因該行為業經行政院公共工程委員會認定「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳」；據此，原告該當政府採購法第50條第1項第5款之重大違規行為，依主管機關行政院公共工程委員會之釋示，已構成政府採購法第31條第2項第8款之情形，則因該款規定暨本案工程採購投標須知第21點第2項第8款，就廠商該違規行為發生時，所提押標金不予返還乙節，均訂有明文，故被告依法將押標金沒收並通知原告，並無違法或不當可言，至為顯然。
②原告並無據以提起本案訴訟之公法上請求權：
如前述，被告係依政府採購法第31條第2項第8款暨本案工程採購投標須知第21點第2項第8款沒收原告繳交之押標金，原告復無表明係基於如何之公法上原因據以提起本案訴訟，故原告並無公法上之主觀公權利可言，其請求顯無理由。
⒊綜上所述，本件原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，請判決原告之訴駁回。
理 由
一、按政府採購法第75條規定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向被告提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。
但不得少於十日。二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。被告應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。
其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」本件係被告（原台北市政府國民住宅處）所辦理之採購案件，其與原告廠商間關於押標金不予發還之爭議，核屬有關招標、審標、決標之爭議，為政府採購法75條第1項第3款所定之異議事由，原告自得提出異議。又本件係於92年10月7日宣佈廢標，被告於92年10月20日收受原告之異議聲明，並未逾政府採購法第75條第1項第3款但書所規定之15日法定異議期間，合先說明。
二、次按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標，於開標後發現者，應不決標予該廠商。‧‧‧五、不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者（修正前條文為：影響採購公正之違反法令行為）。‧‧‧」為政府採購法第31條第2項第8款、第50條第1項第5款所明定。經查，本件原告於92年10月7日投標被告（原臺北市政府國民住宅處）「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車道管制系統工程」招標案，被告於審標時發現原告所開立之押標金支票與另一投標公司─聯暐公司之押標金支票連號且係同一帳戶，均由原告所開立，此為原告所不爭，並有上開支票影本2紙附原處分卷可稽，自堪信為真實。原告雖訴稱其與聯暐公司之間並無資金往來，前述銀行支票之開立，純係兩公司負責人私人之借貸關係，與原告無涉，且聯暐公司並不知悉原告亦有意投標同一工程，此一單純之金錢借貸行為，並不足以影響採購公平性；況從押標金金額，亦無從知悉投標金額，且本件為公開招標，到場投標之公司有六家，自無任何圍標之可能云云。惟查，原告上開行為，縱聯暐公司不知情，至少原告知情，即難謂不影響採購之公正性，核其行為屬政府採購法第50條第1項第5款規定之「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，應無疑義。復查，本件工程採購投標須知第21點第2項第8款，已訂明廠商有影響採購公正之違反法令行為發生時，所提押標金不予返還，此有該招標文件影本附原處分卷可稽。此外，本件復經主管機關行政院公共工程委員會於92年11月6日工程企字第09200438750號函認定「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳」。從而，本件被告依政府採購法第31條第2項第8款暨本件工程採購投標須知第21點第2項第8款沒收原告繳交之押標金，不予發還，洵無違誤，申訴審議判斷予以駁回，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並命被告返還前開押標金，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 18 日
第四庭審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 李 得 灶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 25 日
書記官 陳 清 容