臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01341號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺北縣中和市公所代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 鍾毓理律師
參 加 人 丙○○訴訟代理人 簡安頓律師上列當事人間因建築物拆遷補償事件，原告不服臺北縣政府中華民國93年2月25日北府訴決字第0930103486號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告臺北縣中和市公所辦理環河快速道路側建設臺北縣（華中橋部份）工程用地徵收作業，原地上建物救濟金發放清冊編號第82號，座落於臺北縣中和市○○段芎蕉腳小段6之230地號上之門牌號碼：臺北縣中和市○○路○○○巷○○號之建築改良物，業主為原告甲○○，惟被告於發放地上建物救濟金時，該土地所有權人即參加人丙○○提出異議，被告遂於92年9月16日以北縣中工字第0920041351號函通知原告，因該補償費標的之所有權誰屬尚有爭議，未經民事訴訟判決確定前，暫停發放，將之存放補償費國庫專戶，嗣司法機關裁決或調解成立後，再由真實之所有權人領取或按調解結果發放補償救濟金。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定、原處分均撤銷，並命被告作成准予原告領取系爭建物救濟金、自動拆遷補償費之處分。(追加之訴部分另以裁定駁回)
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告興建廠房過程均與參加人無關，參加人與原告間僅有土地租賃。參加人豈可於向被告領取鉅額土地補償費後，復覬覦與其無關，且其未支付一文工程費之原告所有建物之補償費及救濟金？原告於74年間搬遷廠房至中和市○○路309之1號益源紡織廠繼續產製家具。因該廠後方尚有出租人之土地，原告為擴充廠房，乃徵得出租人同意於該廠後方土地上加蓋廠房，自需購置建築用大量建材興建之。76年5月間，復因出租人出賣該廠地予宏昌科技公司，原告始搬遷至系爭土地現址。因原告於益源紡織廠加蓋之廠房僅1年有餘，建材猶新，大部分均屬堪用，故拆卸後，搬運至系爭土地現址，供為系爭廠房興建之用；故報價單上記載有：施工項目第1點備註載「含原鋼架」、第2點載「手推式捲門（含原1座）」、第3點「防火門附原5個加鐵棚條」。乃因原告無庸重新購置堪用之舊廠建材。於今傳統製造業紛紛外移或倒閉之際，原告從事傳統製造業，以舊廠建材打造新廠，可減少廢棄物，勤儉置產經營事業，何錯之有？被告臨訟竟辯稱：「該報價單之施工範圍包括原有建材之改作，與原告主張渠係承租空地不符。」而質疑原告承租空地之事實，掩飾其違法行政處分之窘境，所辯非事實，自無可採。
㈡、仙明家具事業有限公司（下稱仙明公司）係原告為經營家具製造而設立，並經向經濟部為設立登記。原告為仙明公司之負責人，原告建廠以供仙明公司產製家具之用。基此，原告基於廠房起造人之身分或代表仙明公司領取系爭補償費及救濟金自均屬法之所許。被告罔顧原告斥鉅資建廠之事實，而為無謂之辯駁，枉顧人民權益。被告從未為：「無法認定原告為系爭建物所有權人」通知，以致未給予原告補正證據之機會，顯有違正當程序原則。被告如今始辯稱無法認定原告為系爭建物所有權人，實乃臨訟推託卸責之辭，自無可採。
㈢、被告以92年7月14日北縣中工字第0920030585號函通知原告領取系爭補償費及救濟金（下稱第1次行政處分）。該函係被告以郵務送達方式寄予原告之公文書，該函載明受文者為：各建物所有權人。被告復以93年5月19日北縣中工字第0930024010號函以郵務送達之同一方式寄予原告，該函仍載明受文者為：各建物所有權人。由此可知，被告為此2項行政處分時，明知原告確係系爭建物之所有權人。被告自應基於行政裁量權，將系爭補償費及救濟金發放與原告；豈可憑無權利之參加人不提出任何合法之任何證明，空言主張為權利人，而就系爭補償費及救濟金任意予以抑留不發。被告所為系爭行政處分，違反依法行政原則，甚為明顯。
㈣、被告所發之北縣中工字第0920041351號函（下稱第2次行政處分）其中內政部71年4月8日台（71）內地字第73674號函釋前段稱：「公告期滿無人異議，即由該受償人具結領取。」係指公告期滿無人異議之情形。而後段稱：「如公告期間有人提出異議，應由該管市縣地政機關約集當事人予以協調．．．俟司法機關裁決後，由真實之所有權人領取。」係指公告期間有人提出異議之情形。查參加人於被告公告期間及期滿時並無異議，被告竟不依該函釋前段規定，發給補償費及救濟金予原告。參加人於公告期滿後甚久，遲誤法定期間始提出異議，已生失權效果。被告竟以本件與該函釋後段規定不符之情形，曲解該函釋後段規定，拒予發給補償費救濟金予原告，顯已違反依法行政原則。且被告早已公告確定，並通知於92年7月23日前往被告具領補償費，參加人遲延至92年8月11日始委任律師發函表示異議，顯已遲誤公告之法定期間，事後，縱有聲明異議，亦不生任何法律上效力，查系爭土地、建物之徵收及發放救濟金補償費，早經被告辦理兩次公開協調會。第1次在中原里霹靂宮舉辦，第2次於91年12月26日，在被告6樓大禮堂舉辦。第2次舉辦公開協調會時，並於該公所佈告欄張貼徵收地上建物發放補償費、救濟金之公告及徵收建物所有權人之全部清冊。按行政程序法第75條規定，土地徵收為行政處分之一種，土地所有權人對於政府徵收其土地如有不服，自應依通常程序，於接到徵收通知後30日內提起訴願，逾期則徵收即歸確定，不得再對之有任何爭執，請求變更已確定之徵收處分（改制前行政法院52年判字第263號判例意旨參照）。從而，行政處分已確定者自不得再對之有任何爭執。
㈤、被告居於圖利參加人之偏頗心態，復於原告提起本件行政訴訟期間，以93年5月11日北縣中工字第0930022312號公告、93年5月19日北縣中工字第0930024010號函，稱：「為辨理中和市『臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計劃（華中橋部分）工程』用地地上建物徵收作業，以公告方式確認所有權人」（下稱第3次行政處分）。原告於93年4月26日提起本件行政訴訟，被告竟於93年5月19日即訴訟繫屬中，恣意為對原告不利之第3次行政處分。以公告確認所有權人之方式，停止發放系爭補償費與救濟金予原告。而使參加人因第1次行政處分，遲誤法定期間，始提出異議生失權效果之重大瑕疵，得以治癒。此乃被告濫權，而造成參加人受程序利益，致原告遭受程序不利益，故被告之第3次行政處分，違反正當程序原則。然查，原告係信賴被告第1次行政處分所生之法律效力，自應受信賴利益之保護。被告竟違反該行政處分所生法律效力，復為第2、3次行政處分，致原告權益受損害，顯已違反信賴保護原則及依法行政原則。
㈥、原告係系爭地上建物之所有權人及使用人：
１、按系爭地上建物為未辦理保存登記之不動產（即俗稱之違章建築），其所有權人即為原始起造人。系爭拆遷補償標的之地上建築物為原告出資所起造，參加人亦自認：「承租人在土地上建房屋．．．」故系爭建物係原告所建築，原告為原始起造人且為所有權人，為參加人所不爭。且目前亦為原告事實上使用及占有中，依都市計畫法第29條第2項所示，原告自屬受拆遷補償費之所有權人及使用人殆無疑義。
２、查未經保存登記之房屋，歸起造人所有，此為實務之見解，並無疑義。至該函稱：「產權歸屬出租人所有」顯係臨訟杜撰，自無可採。退萬步以言，按76年5月間，原告所有造價數百萬元，今市值1,500餘萬元廠房，如果真有「產權歸屬出租人所有」之約定，係何等重大之情事，豈能不見諸文字，載明於系爭租地契約。然查，系爭租地契約中並無隻字片語提及產權之歸屬。系爭建物之稅籍資料所登載納稅義務人為原告而非參加人，歷年來房屋稅均為原告所繳納，參加人從未繳納分文，有臺北縣稅捐稽徵處中和分處房屋現值核計表、房屋稅繳款書可證。參加人於提出予被告之異議書，主張地上建物為異議人所有。自己擁有所有權，房屋稅卻毫不聞問，任由他人支付，寧有是理？參加人之主張違反論理法則，自無足採。
３、至於原告與參加人所簽訂之土地租賃契約，雖因當時雙方不諳法律，故使用坊間所購買格式化之房店屋租賃契約書所簽訂，然依民法第98條之規定，從該租賃契約書第1條之租賃標的物僅為「中和市○○路芎蕉腳小段6之28號一部分（共300坪）」，即足以證明該契約內容確實為：「土地租賃契約」，並非房屋租賃契約。再者，該契約為76年5月20日所簽訂，當時根本尚未興建系爭地上建物（廠房），雙方自不可能成立房屋租賃關係。查原告承租該空地後，嗣於同年月23日，始委託邱信達機械工業有限公司購置建築材料，並承攬興建系爭建物（廠房），有該公司出具內含材料費用明細、工資之報價單可證。嗣有臺北縣政府稅捐稽徵處中和分處房屋現值核計表起課日期為：「77年12月」暨房屋稅繳款書，即足以證明在該契約簽訂之時並未有房屋之存在，故雙方所簽訂之契約，自不可能以房屋為租賃標的，而僅係單純之「土地租賃契約」。
４、又，參加人於律師函所稱「合約期滿後，承租人有優先承租權」，解釋土地於租約期滿，房屋即歸屬於出租人等語。雙方既於76年間所簽訂者為「土地租賃契約」，依契約之同一性解釋，僅說明原告於該土地租期5年屆滿時，仍享有土地優先承租權，契約中亦無任何約定可解釋當事人間有產權移轉之合意。而該土地租賃契約早已於81年5月20日屆至，而雖未另有書面租賃契約，惟參加人仍以租賃之意思，繼續向原告收取土地租金迄今，依民法第422條規定，已成為不定期限之租賃，原告自屬合法占有系爭土地及所有地上建築物，足證原告為合法之所有權人及使用人。
㈦、原告於向參加人承租土地後，76年5月23日即與邱信達機械工業有限公司接洽興建廠事宜，其提出之報價單後隨即開工，約6月間完工。76年廠房完工後之次年即77年臺北縣稅捐稽徵處始予核課房屋稅。原告所委任群景國際法律事務所律師誤以為係房屋稅係完工當年核課，律師函始誤植為77年完工。惟不影響系爭廠房係原告起造之事實。被告准與發給系爭補償費及救濟金在先，拒絕發給在後，而律師函係被告拒絕發給後。在執此以辯，而為答辯之拒絕發給理由，其辯解之時點，與事實倒置，殊無可採。
㈧、被告以第1次行政處分通知原告領取系爭補償費及救濟金，復以第2次行政處分暫停發放，第3次行政處分之目的亦為暫停發放。查第1次與第2、3次行政處分，相互矛盾，不能併存。第1次行政處分並未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，依行政程序法第110條第3項規定，其效力繼續存在。
第2、3次行政處分，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定為無效。原告如未將被告第3次行政處分，一併訴請撤銷之，則原告縱獲勝訴，被告仍得以第3次行政處分之理由，拒絕原告領取系爭補償費、救濟金。原告勢須另行起訴請求撤銷第3次行政處分，徒造成訴訟不經濟，拖延系爭補償費、救濟金之給付，對原告極為不利。且查，第2、3次之行政處分均係基於系爭補償費、救濟金暫停發放之同一事實，原告之訴訟標的雖有變更，但請求之基礎不變，依行政訴訟法第111條第3項第2款之規定，原告之為本件訴之追加，無庸經被告之同意。
㈨、揆諸上述說明，原告對被告請求受領系爭地上建築物救濟補償金，係原告依都市計畫法行使公法受益請求權，被告自不得妨害原告行使公法上之權利。系爭建物係原告向參加人承租土地建造，原告為建物所有權人，所以應受領補償救濟金，土地租約到期，原告亦沒有要將地上建物給予出租人，且參加人提起異議期間已逾期。又原告於訴訟繫屬中，被告始為第3次行政處分，於原告起訴時，該行政處分尚未實施，原告自無法於訴之聲明將未發生之第3次行政處分，列為應予撤銷之訴訟標的。被告以第3次行政處分，違法授與參加人聲明異議之機會，其以違反正當程序原則之行政處分之不利益，加諸於原告為手段。其目的在使原告無法領取系爭補償費與救濟金，被告與原告間訴訟之武器不平等，違反平等原則。原告不得已始追加訴之聲明，以資抗衡，自屬法之所允，並無不當。
二、被告主張之理由：
㈠、本件並無都市計劃法第29條第2項之適用：查本件係對地上建築物予以補償，與都市計劃法第29條第2項係因勘查或測量之規定迥不相同，原告依前述條文請求發給地上建築物救濟補償金似有未洽。
㈡、系爭建築改良物之所有權歸屬尚有爭議，暫緩發放補償救濟金，並無不當：查本件建築改良物之稅籍證明及房屋稅單之納稅義務人均記載為「仙明家具事業有限公司代表人：甲○○」，依其文義係指納稅義務人為仙明公司，原告僅為該公司之代表人，因法人與自然人各為獨立之法律主體，縱認納稅義務人即系爭建物之原始起造人，則依前引文件所示，系爭建築改良物之所有權人亦僅可能為仙明公司，無法認定原告即為系爭建物所有權人。
㈢、再查，原告雖提出邱信達機械工業有限公司之報價單作為系爭建物係原告雇工興建之證據，並於補正起訴狀內主張渠原承租空地，租約成立後才興建系爭建物云云。惟依報價單之記載，有下列疑問：
１、依報價單內容，無法判別興建廠房之地點。
２、報價單所載之業主為「仙豐木器公司」，既非原告亦非稅單上之納稅義務人仙明公司。
３、報價單之施工項目第1點備註欄載「含原鋼架」、第2點載「手推式捲門（含原1座）」、第3點後段載「防火門附原5個加鐵棚條」，由上述記載，該報價單之施工範圍包括原有建材之改作，與原告主張渠係承租空地乙節不符。
４、地上物建造完成時間亦有不同：依原告委託群景國際法律事務所律師函第4頁記載「該地上物實為民國77年間起造」；而前述報價單之報價日期為76年5月23日，預定6月20日全部完工；另依原告起訴補正書狀亦載明：「．．．查原告承租該空地後，嗣於同年月（75年5月）23日，始委託邱信達機械工業有限公司購置建築材料，並承攬興建系爭建物．．．」。是由前述，系爭建築改良物究為何人建造，實非被告所能認定。
㈣、又查，系爭建築改良物坐落基地之地主即參加人曾委請律師發函，文中主張系爭建築改良物所有權歸屬地主所有，而認參加人始有領取建物救濟補償費，有地主之律師函可稽。被告乃於93年5月19日以北縣中工字第0930024010號函「為辦理本市臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計劃（華中橋部分）工程用地地上建物徵收作業，擬以公告方式確認所有權人」，然參加人於同年6月15日即提出異議書主張系爭建物為渠所有。按徵收補償費固屬公法上之請求權，惟發放補償費標的之所有權誰屬，乃民事法律關係，以系爭建築改良物而言，如原告主張該建築物所有權為其所有，對系爭建築改良物之補償費即有請求權存在，然該所有權是否真實，則屬民事關係，非行政機關所得審究，該補償費應由何人受領，在經民事訴訟程序判定前不能確定，是被告因原告及地主丙○○對於系爭建築改良物所有權歸屬尚有爭執，無從認定系爭建築改良物所有權誰屬，乃暫停發放，將之存放於徵收補償費國庫專戶，建議雙方自行訴請司法機關裁決，或向當地鄉鎮市公所調解，嗣司法機關裁決或調解成立後，由真實之所有權人領取或按調解結果發放補償費，並無違誤。綜上，本件主要爭點在於系爭房屋所有權被告無法判斷，所以在無法確定系爭房屋所有權前提下，被告無法據以核發補償費，另外系爭房屋所有權之地主亦有在期間內提出異議，被告才據以核駁原告之請求。系爭建物補償費包括救濟金4,706,200元及自動拆遷獎勵金1,286,938元，系爭建物補償金包括建物補償金及自動拆遷獎勵金。系爭建物拆遷補償發放之依據乃依臺北縣政府89年10月17日89北府法規字第377724號臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例辦理。
三、參加人主張之理由：
㈠、查本件系爭建物門牌臺北縣中和市○○路○○○巷○○號建物乃坐落臺北縣中和市○○段芎蕉腳小段6之28等地號（原地號6之70）土地內其中租賃範圍約占300坪，而本件原告於76年5月起向地主參加人承租，並訂立房屋租賃契約，地上物所有權因係參加人所有，所以雙方合意訂立承租「房屋」契約。此乃建物所有權歸屬參加人所有之故。
㈡、再則「房屋租賃契約書」第1條訂明「甲方即參加人房屋所在地及使用範圍」。第5條訂立乙方（本件原告）如不繼續承租，退還押租保證金之條款。第6條更具體記明：「乙方（原告）於租期屆滿時，除經甲方（參加人）同意繼續出租外，應即日將租賃房屋誠心按照原狀遷空交還甲方（參加人），不得藉詞推諉或主張任何權利」。房屋所有權之權利義務在此契約第6條業已經承租人與出租人確認在案，今原告主張系爭房屋為原告所有自有未合。又原告雖有房屋稅籍證明，惟查地主因未住在系爭房屋內，而由承租人之原告租用（中和市○○里○○路○○○巷○○號），致稅籍調查時，原告不依租屋契約本旨，單方自行申報，此與事實，尤其上述房屋租約內容不符。原告承租日自76年5月20日起至72年間因政府實施都市計劃更新，需拆除地上建物（包括障礙物）時，期間將近20年，原告在72年5月20日承租時與出租人即參加人訂立「房屋租賃契約書」為書面及定期5年租約。租期屆滿，原告仍繼續承租迄今（92年）。雙方皆誠信履行房屋租賃契約內容及條件，相安並無爭議。然因系爭建物並無建照執照復無使用執照，而原告基於租賃關係之權源在土地上使用建物，稅捐單位僅知原告在使用，而原告並無據實提出前開「房屋租賃契約」給稅籍主管機關，致誤記原告所使用之房屋，稅籍為原告名義，此乃稅籍課征單位，未曾參加人調查事實所致，稅籍名義亦非原告所有，今原告主張房屋為其所有，亦與稅籍所載納稅義務人之公司名稱並非個人名義，可證原告依個人名義起訴，則當事人適格為法所不許。從而，形式上稅籍名義人（原告）依「房屋租賃契約」之效力言，亦難能主張本件建物補償名義人屬於原告所有，更非其公司所有，建物理應歸屬參加人取得，始稱合法、合理，符合上述房屋租賃契約之本旨。
㈢、又原告未依內政部71年4月8日台（71）內地字第73674號函釋訴請司法機關裁判而速以提起訴願，提起行政訴訟，難能謂為合法。此項訴願駁回理由並無不當。又訴願決定理由略謂被告於查估作業時參照稅籍證明及房屋稅單，遂於救濟金發放清冊上載述業主姓名為原告，惟於發放拆遷救濟金時，該建築改良物所坐落基地之所有權人丙○○委請律師發函，並主張系爭建築改良物所有權歸屬地主（即參加人），該筆救濟金亦應發與丙○○．．．。此項被告之決定，亦無不當，並且參加人亦提出原始之租約即76年5月20日原告承租系爭房屋之契約書可證。而且被告之裁示，乃依內政部前揭函釋要旨，函知自行訴請司法機關裁決，惟原告並無依建物所有權爭執之民事法庭向司法機關提起訴訟，而竟速以提起行政訴願，從而被告訴願決定駁回原告之訴願，並無不當。且本件補償費在原告與參加人對補償費發放事，業已在公告期滿前，向被告表示異議，亦經協調不成立，而以律師函重申異議，以資抗辯，附此陳明。因此，原告在此期間，亦與參加人協調而不成立，已實質上有提出異議，並無逾期提出異議之事情，謹此敘明。原告所指逾期提出異議之理由，並非正當。
㈣、關於系爭房屋所有權之歸屬，依房屋租賃契約承租人（原告）與出租人（參加人）已具體以書面歸屬參加人所有，有上述房屋租賃契約書可證，原告亦不否認房屋所有權已由參加人取得，始由雙方合意，以原告承租人之地位，正式簽訂房屋租賃契約，並且租賃契約初則定期5年之租約，租期屆滿，明訂遷讓交還房屋，租約文義記載甚明，而自72年起至92年間，將近20年皆以給付房屋租金，而由原告給付參加人。
建造房屋與取得房屋所有權，不能同一齊觀，建造人若以書面承認其建造之房屋所有權，以書面表示由讓與所有權，法之禁止規定，今房屋所有權應歸屬參加人所有。亦因此情形，參加人相對減輕原告應給付房屋租金額，在不動產尤其地價年年調昇之際，參加人調降原告應給付之租屋租金額，亦本乎系爭房屋所有權歸屬參加人所有，而有鑑於公平誠信，而合意減收租金額，參加人並非白白取得房屋所有權，附此陳明。末，原告曲解原告與參加人在72年5月20日訂立之房屋租賃契約為土地租約，殊與該契約書條款、文義、內容、效力完全不符，即內容亦未有一句文義，敘明租地事情，由此可知原告之解釋與主張，理由並非正當。
理 由
壹、原告提起本件行政訴訟，主張：被告臺北縣中和市公所辦理環河快速道路側建設臺北縣（華中橋部份）工程用地徵收作業，原地上建物救濟金發放清冊編號第82號，座落於臺北縣中和市○○段芎蕉腳小段6之230地號上之門牌號碼：臺北縣中和市○○路○○○巷○○號之建築改良物，業主為原告甲○○，並通知原告領取。原告係信賴被告該行政處分所生之法律效力，自應受信賴利益之保護。被告竟違反該行政處分所生法律效力，復為本件否准之行政處分，致原告權益受損，顯已違反信賴保護原則及依法行政原則，被告自應作成准予原告領取系爭地上建救濟金、自動拆遷補償費之行政處分。且參加人係於徵收公告期滿後1年餘，始向被告提出異議，其顯已失聲明異議權，亦已遲誤公告之法定期間，事後縱有聲明異議，亦不生任何法律上效力，系爭建物救濟金及自動拆遷獎勵金應由原告領取。又參加人以租賃之意思，繼續向原告收取土地租金迄今，已成為不定期限之租賃，原告自屬合法占有系爭土地及所有地上建築物，足證原告為合法之所有權人及使用人。原告基於廠房起造人之身分或代表仙明公司領取系爭補償費及救濟金，爰請求如訴之聲明（追加之訴另以裁定駁回）。
貳、被告則以系爭發放標的建物之所有權誰屬尚有爭議，未經民事訴訟判決確定前，被告暫停發放，將之存放補償費國庫專戶，嗣司法機關裁決或調解成立後，再由真正之所有權人領取或按調解結果發放補償救濟金等語；參加人則以依房屋租賃契約承租人（原告）與出租人（參加人）已具體以書面歸屬參加人所有，原告不應領取系爭建物救濟金及自動拆遷獎勵金等語置辯。
參、本院判斷如下：
一、按臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第12條規定：「除其他建築物，不發給補償費。但得依下列標準發給救濟金：一中華民國八十一年一月十日前建造完成者：合法建築物補償費之百分之七十。」第13條第1項規定：
「公共工程用地內應全部拆除之其他建築物，其設有戶籍之現住戶，於期限內自動搬遷者，得比照合法建築物之現住戶，發給自動搬遷補助費。其建築物因部分拆除，須就地整建而暫時搬遷者，亦同。」第2項規定：「前項現住戶現規定期限內自動拆遷者，並得依下列標準發給自動拆遷獎勵金：
一前條第一項第一款之其他建築物：救濟金之百分之三十。」
二、惟按我國係屬公法與私法區分之二元法律制度，此不論在實體或爭訟救濟上皆如此，是以，依公法之實體法即行政程序法第一章第六節規定，行政機關固有實質審認調查之權，惟行政機關所審認調查者，應係公法法規範構成要件之事實，若係人民與人民之間私權之歸屬之爭執，縱係為公法請求權之先決私法法律關係者，亦應依私法爭議方式解決，行政機關對該私權爭議並無審認之權，人民亦不得就尚有爭執而未確定之私權爭議，逕行依公法法律關係要求行政機關審認私權爭議而為給付。關於土地徵收條例所規定非法定補償項目，如上開臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條所規定之建物救濟金及自動拆遷獎勵金，其被徵收土地上之建築改良物所有權有爭議時，亦應待民事司法機關裁決後，行政機關始得再據以發予真實所有權人領取建物救濟金及自動拆遷獎勵金，內政部71年4月8日台（71）內地字第73674號函釋就土地徵收法定補償費之發給亦有相同意旨之函釋，亦可參照，先此敘明。
三、經查，本件系爭建物門牌臺北縣中和市○○路○○○巷○○號建物乃坐落臺北縣中和市○○段芎蕉腳小段6之28等地號（原地號6之70）土地內，該土地係被告臺北縣中和市公所辦理環河快速道路側建設臺北縣（華中橋部份）工程用地，上開徵收案業經內政部90年11月16日台（90）內地字第9077891號函准予徵收在案，此有上開徵收准許函、徵收計劃書及徵收清冊附於本院向內政部函調之徵收卷可稽，土地補償費業經被徵收土地所有權人領迄，此為兩造所不爭之事實。
四、惟本件所爭執係系爭建物救濟金及自動拆遷獎勵金。經查，被告臺北縣中和市公所辦理環河快速道路側建設臺北縣（華中橋部份）工程用地徵收作業，就建物救濟金及自動拆遷獎勵金部分，被告以92年7月14日北縣中工字第0920030585號函附原地上建物救濟金發放清冊編號第82號，座落於臺北縣中和市○○段芎蕉腳小段6之230地號上之門牌號碼：臺北縣中和市○○路○○○巷○○號之建築改良物，業主為原告甲○○。惟被告於發放地上建物救濟金時，該土地所有權人即參加人丙○○92年8月11日委由律師提出異議，被告遂於92年9月16日以北縣中工字第0920041351號函通知原告，因該補償費標的之所有權誰屬尚有爭議，未經民事訴訟判決確定前，暫停發放，將之存放補償費國庫專戶，嗣司法機關裁決或調解成立後，再由真實之所有權人領取或按調解結果發放補償救濟金，以上均有清冊、異議函及本件原處分之第0000000000號函可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。
五、另按內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四○號函示「查徵土地之地價補償，平均地權條例第十條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第二百四十一條規定，係屬縣市政府職權，故上開二項補償，貴府應督導所屬縣市政府切實依法辦理；‧‧‧‧；至有關加發獎勵金，轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及貨際情形發給，法令並不禁止。」經查，系爭建物拆遷補償發放之依據乃依臺北縣政府89年10月17日89北府法規字第377724號臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例辦理，與土地徵收補償之法定補償不同，是以土地徵收公告期間，與本件係依臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例所發放之建物救濟金及自動拆遷獎勵金無涉，原告主張參加人於徵收公告後一年餘始就系爭建物之建物救濟金及自動拆遷獎勵金異議云云，自係誤解。另發放機關依上開函釋意旨，得為需用土地人之被告機關，與土地徵收法定補償機關關不同，此亦為被告所自認在卷，況本件系爭建物救濟金及自動拆遷獎勵金均由被告即需用土地人發函主辦，依顯名主義（訴願法第13條參照）之精神，本件建物救濟金及自動拆遷獎勵金之被告機關應係被告無訛，在此敘明。
六、再按徵收補償費固屬公法上之請求權，惟發放補償費標的之所有權誰屬，乃民事法律關係，以系爭建築改良物而言，如原告主張該建築物所有權為其所有，對系爭建築改良物之補償費即有請求權存在，然該所有權是否真實，則屬民事關係，非行政機關所得審究，該補償費應由何人受領，在經民事訴訟程序判定前不能確定，是被告因原告及地主丙○○對於系爭建築改良物所有權歸屬尚有爭執，無從認定系爭建築改良物所有權誰屬，乃暫停發放，將之存放於徵收補償費國庫專戶，建議雙方自行訴請司法機關裁決，或向當地鄉鎮市公所調解，嗣司法機關裁決或調解成立後，由真實之所有權人領取或按調解結果發放補償費，並無違誤。
七、末按行政程序法第117條第1項規定：縱「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；」是以行政機關發現原行政處分係屬違法，即得予以撤銷，經查，本件應經民事判決確認所有權後，始得發放系爭建物救濟金及自動拆遷獎勵金，業如前述。且本件原告尚未領得系爭建物救濟金及自動拆遷獎勵金，其對原告並無信賴保護問題，原告主張：被告竟違反92年7月14日北縣中工字第0920030585號行政處分所生法律效力，復為第2次即本件92年9月16日以北縣中工字第0920041351號函行政處分，致原告權益受損，顯已違反信賴保護原則及依法行政原則云云，並非可採。至於原告所指第3次處分即被告於93年5月19日以北縣中工字第0930024010號函「為辦理本市臺○○○區○○○○道路臺北縣側建設計劃（華中橋部分）工程用地地上建物徵收作業，擬以公告方式確認所有權人」，其性質如何，既未經訴願程序，原告於本件行政訴訟中追加起訴為不合法，業經另案裁定駁回，並非本件判決所得審究，附此敘明。本件事證已明，則原告其他關於系爭建物所有權誰屬之主張抗辯，本院自無庸再一一審酌，附此敘明。
肆、從而，被告否准原告所請，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
第七庭 審判長 法 官 劉介中
法 官 黃秋鴻法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
書記官 黃明和